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剖析贫困县的三种理想类型
申端锋
贫困县重点开发是我国经济社会发展的一项重要战略举措。根据贫困的成因，我们认为贫困县可以分为以下三种理想类型，即资源短缺型贫困县、观念落后型贫困县以及政策依赖型贫困县，政府应根据不同类型贫困县的特点，实施分类开发。

　　三类贫困县不同的贫困原因

　　首先，资源短缺型贫困县。资源短缺型贫困县多集中在中西部地区，以革命老区、少数民族地区和边疆地区为主，通常称之为“老少边穷”。在这些中西部地区的贫困县，资源极度匮乏，资源瓶颈是扶贫开发的核心问题。这些地区的生态极其脆弱，人多地少，贫困人口基数之大，超出很多人的想象。很多地区自然灾害频繁，甚至被认为是不适宜人类居住之地。

　　这类“老少边穷”地区往往交通不便，信息闭塞，当地工业基础薄弱，缺乏支柱产业，单纯招商引资根本不能发挥作用。资本和人才都是向东南沿海流动，追求规模效应，贫困县成为发展的洼地，缺乏自我发展的能力，以致于长期不能脱贫。

　　地方政府在经济发展尤其是GDP考核的压力之下，往往采取过激行为发展地方经济，如经常见诸报端的贫困县大肆卖地、大手笔的房地产开发以及大建高尔夫球场等。

　　在资源匮乏的约束下，资源短缺型贫困县的经济发展陷入了这样一个怪圈，即要么不发展，要么极端地发展。地方政府采取极端手段发展经济，往往劳民伤财，还不如不发展，但在发展主义政绩观的支配下，不发展又不行，所以，我们看到了一个又一个采取极端手段发展经济的贫困县。

　　其次，观念落后型贫困县。资源匮乏是贫困县致贫的客观原因，而观念落后则是主观原因。尤其是在非西部地区，资源瓶颈并不像西部地区那么明显，也具备一定的工业基础，农业生产条件较好，观念落后是这些地区长期贫困的主要原因。

　　观念落后表现在两个方面，一是民间风气和普通民众的观念，二是官场生态和官员的作风。观念落后型贫困县的社会结构非常僵化，人际关系复杂，家族势力盛行，民众动辄找关系，走后门，视野狭隘，心态封闭。

　　在这类地区，官场不思进取的风气盛行，政府自降要求，无所事事，甚至推诿扯皮，弄虚作假，贪污腐败。官员普遍缺乏开拓进取精神，官本位思想严重，官场生态恶劣，官员热衷于权力寻租，不想干事，也干不成事，做一天和尚撞一天钟，一潭死水。

　　所以，在观念落后型贫困县，民间和官场的风气不正，官员和民众安于现状，久而久之养成了“等靠要”的思想，形成了惰性，这成为经济社会发展的最大障碍，也是长期贫困的主要原因。

　　较之于资源短缺型贫困县，观念落后型贫困县的问题更加难以解决，资源短缺可以通过外部的资源配置来缓解，而观念落后却不是外部力量能够解决的，也不是在短期内能够化解的，其脱贫有更长的道路要走。

　　观念落后导致思想僵化，经济社会发展内卷化，官员和民众热衷于勾连裙带关系，公共权力私人化，公共政策的作用被蚕食。地方社会在结构和观念上都非常封闭，官员和民众共同编制了一个巨大的黑洞，即使投入再多的资金，也无法解决问题。

　　在这类贫困县，再好的政策也无法发挥作用，再大的支持也无法脱贫，扶贫资金只是保运转，却无法提升实现自我发展的主体性和能力。

　　再次，政策依赖型贫困县。所谓政策依赖型贫困县，是指一些地方政府通过成为贫困县而获得了大量的资金支持，因而不愿意摘掉贫困县的帽子，心甘情愿地躺在国家扶贫开发的怀抱里。这种类型的贫困县，其经济社会发展受到了国家扶贫政策的塑造，在实践中形成了经济社会发展的路径依赖，从而生成一种政策锁定的贫困县类型。

　　制定不同的开发政策和评价指标

　　贫困县的头衔意味着大量的扶贫资金，各种各样的扶植政策，还有中央、省直单位以及经济发达县市的对口支援，以及名目繁多的社会援助。所以，“贫困县”的帽子一直以来炙手可热，一些县千方百计成为贫困县，以获得大量的资金和支援。而没有获得贫困县的县则非常失落，这在分税制改革后尤其明显。特别是在中西部地区，县乡财政普遍困难，贫困县则可以获得大量资金支持，日子相对来讲好过得多。而那些没有评上贫困县的县财政压力则非常大，在这个意义上，非贫困县的官员甚至非常羡慕那些贫困县。

　　关键的问题是，农业型地区的县与县之间的实际差距并不明显，因此，各个县都积极争取贫困县的帽子，举全县之力，不惜走后门、跑关系，甚至弄虚作假，虚报贫困人口数量。评上贫困县之后，则长期吃财政转移支付，这种输血式的扶贫，并没有造血功能，致使一些贫困县开发了20年都没有摘掉帽子。这就使得国家贫困县开发政策非但没有实现减贫发展，反而使一些县在经济社会发展实践中锁定了贫困的道路，形成了路径依赖。这对贫困开发政策无疑是一个极大的反讽，是扶贫开发战略需要正视的问题。

　　同时，也有一些县，虽然还戴着贫困县的帽子，但经济上早已脱贫，这样的贫困县名不符实，是一种政策不合理导致的虚假贫困，贫困县政策成为他们获取资源的一个渠道。由于贫困县的帽子可以带来很多好处，因而，摘帽更加困难，缺乏动态管理和良性的退出机制。如内蒙古的准格尔旗，其经济实力已居内蒙古自治区旗县第一名，西部百强县第6名，但仍然在国家级贫困县之列。

　　以上是我们总结的贫困县的三种理想类型，在现实中，贫困县的类型更加复杂。但就贫困的成因来看，不外乎以上三种类型及其复合形态。对每一个贫困县而言，既有资源匮乏的因素，也有观念落后的因素，也不排除政策的因素，但对于一个特定的贫困县而言，以上三种因素所占的比例并不相同，因而形成了不同的类型。在今后的扶贫开发中，我们应根据不同的类型，制定不同的开发政策和评价指标，对贫困地区和人口实施分类开发，从而真正促进贫困县的脱贫。

　　对于资源短缺型贫困县，要落实科学发展观，制定合理的经济发展战略，加大产业支持力度，突破唯GDP的考核体系，将环境、生态等指标纳入考核体系，从而为该类型贫困县的发展创造良好的环境。对于观念落后型贫困县，要从教育入手，着眼于改变人的观念，摆脱僵化观念和社会结构的束缚，优化经济发展的软环境，充分发挥民众和官员的主观能动性，重塑其核心价值观，向精神文明要生产力。对于政策依赖型贫困县，要充分检讨扶贫政策体系自身的问题，制定科学的开发战略和评价体系，谨防“扶贫”锁定发展道路，要改变输血式的扶贫方式，增强贫困县的造血功能，对于那些长期不能脱贫的贫困县，要重点治理，实施动态管理，防止形成路径依赖。

　　(作者为华中科技大学中国乡村治理研究中心研究员)

　　延伸阅读

　　原定重点县支持政策不变

　　中共中央、国务院近日印发了《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》确定的总体目标为：到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。

　　该纲要中明确规定“重点县和贫困村”为“对象范围”之一。强调要做好连片特困地区以外重点县和贫困村的扶贫工作。原定重点县支持政策不变。各省(自治区、直辖市)要制定办法，采取措施，根据实际情况进行调整，实现重点县数量逐步减少。重点县减少的省份，国家的支持力度不减。