建立公正高效的审判运行机制探讨与研究.doc

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　　建立公正高效的审判运行机制
　　——访最高人民法院司改领导小组办公室主任卫彦明
　　2009年12月14日，最高人民法院审判委员会第1479次会议通过了《最高人民法院关于进一步加强合议庭职责的若干规定》(以下简称《规定》)。本报记者就《规定》的起草背景、指导思想、意义和主要内容等，访问了最高人民法院司法改革领导小组办公室主任卫彦明。
　　合议庭是人民法院的基本审判组织。加强合议庭职责，完善规范合议庭工作，是建立公正高效的审判运行机制的关键所在。
　　记者：合议制改革是人民法院“一五”、“二五”改革的重点之一。为什么中央新一轮司法体制和工作机制改革和人民法院“三五改革纲要”又将合议庭制度纳入重点改革任务?
　　卫彦明：的确，合议制改革一直是人民法院司法改革的重点之一。合议庭作为人民法院的基本审判组织，合议制作为人民法院的基本审判方式，在发挥合议庭成员集体智慧，防止个人专断，实现审判资源有效配置，发扬司法民主，确保诉讼程序和裁判结果公正等方面具有重要作用。近十年来，全国各级人民法院在合议庭制度改革方面采取了一系列有效措施，积累了丰富的实践经验。2002年《关于人民法院合议庭工作的若干规定》在总结各地法院审判经验的基础上，对合议庭的工作程序进行了进一步的规范。但合议庭与审委会、院长、庭长、庭务会之间的关系尚需进一步理顺。所以，2009年中央新一轮司法体制和工作机制改革和《人民法院第三个五年改革纲要》再次在“人民法院审判委员会制度改革”项目中明确了“加强合议庭和主审法官职责”的改革任务。
　　按照中央的要求，“合议庭制度改革”作为“审判委员会制度改革”的子项目，由最高人民法院牵头，中央政法委、人大内司委、最高人民检察院等部门协办。2009年年初成立子课题组后，经过一年的调研论证，召开了十多次四级法院业务庭室负责人、审判一线法官、专家学者参加的调研座谈会和改革方案论证会。课题组广泛听取了全国各高级人民法院、院内各部门的意见，征求了全国人大内司委、中央政法委办公室、最高人民检察院等协办单位的意见。十多次修改完善《规定》后，提交最高人民法院审判委员会讨论通过，形成了现在的司法解释。
　　立足解释功能定位，强调承前启后原则，注重针对性、实践性原则、坚持民主原则
　　记者：《规定》在起草过程中，确立哪些原则?《规定》的出台具有哪些重要意义?《规定》与2002年最高人民法院颁布的《关于人民法院合议庭工作的若干规定》是什么样的关系?
　　卫彦明：根据实际情况，我们在起草《规定》过程中确立了以下几个原则：
　　一是严格遵循立法精神。立足于司法解释功能定位，以合法性为前提，按照人民法院组织法和三大诉讼法的相关规定，尽可能在工作层面上规范完善合议庭制度，确保司法解释的合法性。二是强调承前启后原则。2002年最高人民法院颁布的《关于人民法院合议庭工作的若干规定》是一个比较全面、系统地规定合议庭职责、规范合议庭工作机制的司法解释。2007年《关于完善院长、副院长、庭长、副庭长参加合议庭审理案件制度的若干意见》也是完善合议庭制度的一个重要文件。上述两个文件在强化合议庭职责、规范合议庭工作方面都起着重要的作用。《规定》对上述两个文件已有的内容没有再重复规定。根据形势发展，对一些没有规定的和亟须规范的内容进行补充完善。三是注重针对性、实践性原则。《规定》主要针对当前合议庭制度存在的突出问题和难点问题，找准影响制约合议庭依法履行审判职责的症结所在，不务虚，不贪大求全，力求有针对性和可操作性。四是坚持民主原则。课题组在起草过程中，广泛征求意见，深入调查研究，充分听取社会各界以及从事审判工作一线法官的意见，努力做到兼听则明。
　　《规定》的出台对建立运转顺畅、功能健全、科学规范、完善高效的审判运行机制具有重要的现实意义，其中比较重要的有以下几点：一是厘清了合议庭内部、外部的权责关系，充分发挥合议庭整体效能;二是强化了合议庭职责，提高审判工作效率;三是加强了审委会、院长、庭长以及庭务会等对合议庭的监督指导，完善审判资源配置，建立健全科学的审判管理运行机制;四是通过健全合议庭的考评机制和责任机制，抓好合议庭制度的落实，确保合议庭功能的正常发挥。
　　《规定》作为新形势下强化合议庭职责、规范合议庭工作机制、确保充分发挥合议庭职能作用的重要司法解释，是对《2002年合议庭规定》以及其他改革意见的补充和发展。《规定》中没有涉及到的内容，按照《2002年合议庭规定》的要求执行。但以往发布的司法解释与《规定》不一致的，以《规定》为准。
　　找准制约合议庭功能发挥的瓶颈，有针对性地破解合议制中的重点难点问题。
　　记者：《规定》包括哪些主要内容，致力于解决哪些问题?
　　卫彦明：合议庭制度改革不是一个单纯审判组织改革的问题，它涉及到法院的审判管理机制以及法院的人事管理、职业保障等诸多问题。完善合议庭制度不可能通过这个司法解释解决所有问题，有些体制方面的问题还需要其他配套的改革措施。《规定》起草之初，我们就明确了不贪大求全的原则，优先考虑一些合议制迫切亟须解决的问题，考虑通过完善工作机制，循序渐进地推进改革。《规定》共有12个条文，主要涉及合议庭组成方式、合议庭职能分工、合议庭内部运作机制、合议庭与审委会、院长、庭长、庭务会等的关系、合议庭考评机制、合议庭责任机制等几个方面的问题。
　　通过上述规定，着力解决以下几个问题：一是通过明确合议庭的组成方式以随机组成为主，避免固定合议庭存在的弊端。但也鼓励进行专业化合议庭建设，加强对审判工作的监督指导功能;二是通过明确合议庭内部审判长、承办法官及其他成员的职责和权限，强化合议庭职责，充分发挥合议庭的职能作用;三是通过规定合议庭成员共同庭审、阅卷、评议等内容，进一步完善合议庭工作运行机制;四是通过理顺合议庭与审委会、院长、庭长、庭务会等的纵向关系，逐步解决审判权运行的行政化倾向，寻求合议庭履行审判职责与院长、庭长的监督指导权之间的平衡;五是通过完善和改进考评机制，建立合议庭负责制，充分发挥合议庭依法履行审判职责的职能作用。
　　面临“案多人少”的矛盾，完善合议庭制度需要相关配套措施，改革需要多方力量的共同努力才能完成。
　　记者：当前许多法院面临着“案多人少”的矛盾，人民法院的审判资源缺乏，法官的工作压力日益繁重。在这种形势下，许多法官不是不愿意尽职尽责履行参加合议庭的工作职责，而是自己承办案件积压，没有时间和精力顾及他人的案件。在合议制改革中，如何处理强化合议庭职责与审判资源欠缺的矛盾?
　　卫彦明：随着案件数量急剧增多，人民法院审判工作日益繁重，“案多人少”的矛盾是当前许多法院迫在眉睫、亟须解决的问题。这些问题的解决不是通过合议庭制度改革就可以全部完成的。
　　合议庭制度的完善需要配套相关的改革措施来共同实现。一是建立案件繁简分流机制，进一步发挥诉讼外纠纷解决机制的作用。通过案件繁简分流机制，使大量简易案件转入简易程序适用独任制，优化配置司法资源，提高诉讼效率;进一步推动诉讼与非诉讼纠纷解决机制相衔接的改革，使大量纠纷化解在诉讼外解决机制中;二是进行民事简易程序改革，或者提出修改民事诉讼法的建议，扩大独任制和简易程序的适用范围，延长简易程序的审理期限，限制合议制适用范围，让合议制真正适用于重大、疑难、复杂案件或者新类型案件等;三是改革和完善法院内部管理机制，建立科学有效的审判管理体系，把院长、庭长行使监督指导的审判管理权与行政管理权区分开来，健全符合司法规律的审判管理机制;四是通过优化职权配置改革，合理配置审判资源，加大对法院审判力量的投入和对法官职业保障的力度，实现审判力量和案件数量的均衡。通过各种切实有效的配套措施，统筹协调各种相关工作机制，才能有效解决合议庭制度面临的诸多难题。这几项改革的配套措施，也是最高人民法院司法改革任务的重点之一。相信通过上述改革工作的推进，我们一定能够建立一个运行顺畅、功能健全、科学规范、公正高效的审判运行机制。