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国外电子政务发展模式探析

当前，国内学者对国外电子政务发展模式的研究，主要采用国别研究的方式，对各国电子政务发展的共同特征缺乏横向的比较。针对这一情况，本文以电子政务的组织实施、投资方式、功能定位、网站建设等四个各国共同面临的问题为重点，对国外电子政务发展模式进行了横向的对比。
（一）组织实施
虽然电子政务的发展给各国的IT企业带来了巨大的发展机会，但是各国的电子政务建设无一例外都是由政府而不是IT企业主导推动的。这实际上也从一个侧面证明了本文的观点，即电子政务是政府创新与信息化结合的产物。西方发达国家在组织实施电子政务建设时下面的一些做法很值得我们借鉴。
⒈政府主导，统一行动
德国、新加坡、韩国、日本等国家在电子政务建设中都采取了政府主导的模式。即由中央政府制定全国性的发展目标和详细的发展规划，并由政府不断投入资金加以推动。这种方式最大的优势在于行动上易于统一，电子政务建设发展的速度非常快，并通过电子政务建设拉动了信息产业发展，成为新的经济增长点。
以德国为例，德国政府为规范电子政务的建设，在德国联邦信息技术安全局（以下简称“信息安全局”）的主持下，与专业公司共同制定了《电子政务手册》，其内容非常具体，几乎涵盖了电子政务建设与应用的所有方面。其主要内容包括：（1）导言。主要介绍了编制该手册的目的。为实施德国“联邦在线2005”行动计划，电子政务手册首先为联邦机构工作人员服务，同时为准备开展电子政务和已经实现网上服务的相关人员服务。（2）转变观念。主要介绍：谁是政府？为什么要实施电子政务？如何开展电子政务？什么时候开始？如何才能成功等内容。（3）电子政务基础。主要介绍各类方案的设计程序及电子政务方面的法律法规等。（4）阶段设计。主要介绍：电子政务发展战略；电子流程分析；高级阶段设计；落实检查等。（5）主要论题。《手册》覆盖电子政务有关的公众项目和主要领域。一方面，阶段计划中有关解决方案及方法主要服务于电子政务实施主体；另一方面，对那些对电子政务，尤其是对阶段有兴趣的公众主体，也是必备手册。主要论题分两个方面：一是电子政务需求及质量保证。包括在线服务项目的评价标准；电子政务评价标准；电子政务与电子商务的关系等。二是信息技术及安全。平台中涉及信息技术，这里特别强调了它的安全性。各种模式的解决方案均提到信息技术系统安全。（6）说明和解决方案。为避免重复工作并取得电子政务建设一致性，应避免技术落后，采用新的电子政务标准，并提供优秀的应用案例等。（7）附加的资源。信息安全局提供专用工具箱、防火墙、数据加密等系统。其它包括问题、建议及对手册的意见等。总之，手册从电子政务ABC开始，从设计思想、项目组织、软硬件需求、人员培训等全方位介绍了电子政务的实施过程。
⒉重视组织领导，设立专门机构
多数国家在电子政务建设过程中，都对组织领导十分重视。为了在全国范围内有统一、协调的领导，英国政府的做法是：专门任命了两位负责信息化的高级官员，一位是政府电子商务专员(e-Envoy)，另一位是电子商务大臣(e-Miniser)，负责全国的信息化工作。电子商务大臣的主要工作是协调政府各部门，并有权直接向首相汇报有关信息化的事务。电子商务专员则具体负责信息化的实施，制定信息化的政策等。此外，按照《政府现代化》白皮书要求，政府于1999年成立了政府信息化领导小组，由来自政府各部门及地方政府的36位高级官员组成。其职责是帮助电子商务专员制定和实施政策，指导、支持各部门的电子政策的制定，帮助各部
门实施政府信息化等。英议会也成立了一个信息化办公室，负责监督政府信息化政策、标准、导则的实施；对各部门的电子化提供支持；在GSI上发展交叉服务；协调各部门的技术；促进共享的基础设施建设和应用等。为指导政府实现电子采购，2000年4月，政府成立了政府商务办公室，具体负责政府采购电子化事务，以确保到2002年底达到100％政府采购电子化。政府的各部门也相应的成立了信息化领导小组，负责本部门信息化工作。此外，按照《政府现代化》白皮书中的要求，每个部门都指定了一名高级官员，专门负责信息化工作。美国政府的做法是，电子政务项目由美国总统管理委员会领导，由总统行政办公室与管理和预算办公室联合负责执行。此外，还由利益相关部门的人员组成了专门工作小组，其中的项目小组有相关利益者领导机构和专业人士的参与，保证了项目的协调、领导力度和专业性。
⒊注重与非政府部门的合作
一些国家在电子政务建设中十分注重与非政府部门的合作。例如：美国亚利桑那州政府在与企业合作方面就非常成功。州政府在汽车驾照上与IBM公司开展合作，由IBM公司提供信息技术设备和负责维护，并享受部分收益，这一合作实现了多方共赢的结果。对政府而言，不但不需投资还节省了大量的办公经费，公众在网上办理驾照的作业成本则由原来的6.6美元降到了1美元，而对企业来说这1美元则构成了一个长期稳定的收益来源。在英国，剑桥在线(Cambridge Online)是一个社区服务网，旨在为剑桥附近的居民提供信息和服务，成员为商店、企业、社团、慈善机构及剑桥居民。当地政府与Cambridge Onlin合作，利用它提供当地政府的最新信息。英国税务局(Inland Revenue)在电子化时，也充分考虑了同商
业及软件发展商协会的合作。
（二）投资方式
当前，各国政府建设电子政务的主要投资方式是由政府投资。但是一些经费不够充足的地方政府和一些发展中国家，私人投资成为重要的补充形式，并且越来越受到重视。
在美国，美国印第安纳州政府对该州的e-GOV系统不花一分钱，但却拥有该网站的所有权，并成立一个理事会负责监管网站内容和收费标准是否符合州的有关政策和程序。网站的运营完全由合同公司负责，95%的网上信息和服务是免费使用的，5%的信息和服务由运营的公司收取相应的费用。这种由州政府通过公私合作的方式建立一个完整服务网站的模式，减少了政府开销，避免了各部门分别建立网站存在的重复和浪费问题。同时，由于网页服务的收费具有合理性和针对性，既可以使客户获得满意服务，也为网站运营和维护提供了资金来源。
在印度，私人投资更是发挥了巨大的作用。印度的电信基础设施很不完善，电话和计算机的普及率分别为2%和3‰。大部分地区甚至还没接入电网，更不要说互联网了。在这样一种情况下，印度政府把电子政务建设的目标定位在农村和偏远地区服务上，因为这些地区的人比城市中的居民更迫切地需要电子政府提供的服务，需要了解更多的政府信息。印度政府在1999年11月开始启动了一项知识信息计划(Gyandoot)，这个计划主要为Pachayat(council)地区的农村与部落服务。首先，信息中心的首期资金2,500,000卢比(约合55,000美元)由村议会来承担，这笔钱投资建设了21个信息分中心，由政府承办。挑选出的服务机构设施、操作人员及计划、网路测试，均由当地居民先试验，并定期检测。而操作人员均由村议会从本村青壮年中挑选与政府雇员共同担当。他们被训练操作、运营这些设施并自负盈亏(设备包括一台电脑、一个调制解调器和一台打印机)。每个点定期向村议会交纳收入的10%。这些收入主要来自于使用者交付的费用。一些年轻的操作人员还可以依靠自己的经营技术与创造力，通过购买的电脑教授本村儿童基础知识，从而找到了一条共同致富的新路。这种公私共享(public-private partnership)的合作模式保证了电子政务经济上的可持续性和使用者的本位性，由此获得了很大的成功。知识信息计划的实施，拉近了公众和政府之间的距离，使得互联网更好的为平民阶层服务，给贫困地区的人民带来了接触信息技术和知识的机会，对减少贫困，弥和由于网络应用水平的差距造成的数字鸿沟产生了积极的作用。因此，该项目在2001年从全球60个候选项目中脱颖而出，获得了“公共服务和民主政治”斯德哥尔摩挑战奖。印度政府计划将该项目推广到全国，向所有印度农民提供市场信息，以产生一个以互联网为基础的公民——政府界面，提供公共管理、教育、卫生保健服务。
人们通常认为，发展电子政务首先要有完善的信息化基础设施。特别是美、英等发达国家的电子政务发展模式，以及它们在电子政务建设过程中一再强调信息化基础设施的建设，更加造成一种假象，似乎只有信息化基础设施十分完备的情况下，电子政务才有可能实现。对于大多数发展中国家而言，信息化基础设施都比较薄弱，因此实现发达国家那种模式的电子政务，意味着要用比发达国家更多的资金投入，来完成一项在当前看来并非十分紧迫、十分必要的工作。没有电子政务，传统的政务体系仍然在良好地运行，而发展中国家在经济发展上的追求要远远大于在政治体制发展上的追求。这就是为什么当前一些发展中国家并不象发达国家那么热衷于电子政务建设，电子政务在某种程度上被作为了一种富人的奢侈品。只有投入较少，实用效果好，收益较大的电子政务发展模式对发展中国家才更有吸引力。从这种意义上讲，印度的电子政务发展模式为所有发展中国家提供了一种成功的范例。《时代》周刊的一篇社论说：“这个模式应该在尽可能多的偏远地区仿效。惟一会抱怨的人们可能是肥胖的官僚和使人昏昏欲睡的政客，由于网络信息的快速发展，他们被认为没用了。”
（三）功能定位
电子政务的功能主要是指将计算机及网络技术应用于政务领域所能提供的功能。在电子政务的功能定位上，各国基本上相同。主要包括：资料电子化、沟通电子化、监督电子化、调控电子化、办公自动化等。例如美国通过在网上建立大量政府网站，联邦一级的政府机构全部上网，所有州一级政府也全部拥有自己的网站，人们可以直接从网上获取政府的服务；在欧洲，网上虚拟议会的出现，使人们足不出户就可以积极参与国家事务和对政府执行政策的情况进行考核，促进了社会民主的进步发展，使政府管理更加直接、有效。不过，发达国家与一些发展中国家在电子政务的功能定位上还是略有不同。发达国家电子政务主要用于提高公共管理和服务的质量，而发展中国家则更多地是促进政府管理体制的优化和效率的提高。西方已经出现的电子投票、电子选举，网上办公等在多数发展中国家还没有实现。
（四）网站建设
⒈政府网站建设观念的变革
政府网站建设在电子政务的推行和发展过程中有着独特的地位和作用。政府网站是政府对公众提供电子化服务的载体，政务信息的发布和检索、网上业务办理、电子投票、电子选举等都以政府网站为依托来进行。因此各国不约而同地都将“政府上网”，即政府在网上建立固定站点作为电子政务建设的基础。最初政府上网是以部门为单位进行的，一些有条件的部门纷纷在网上建立自己的站点。但很快人们就发现这种做法存在很多弊端，一是资金浪费严重，几乎每天都会有新的政府网站建立，而网站所能提供的服务和功能却非常有限，投入产出比极差；二是资源整合困难，由于没有统一的标准，不同部门的网站信息很难兼容；三是网站式样五花八门，提供的服务各不相同，给公众使用带来了困难；四是网站基本上是实体政府的电子翻版，对政府改革促进作用不大。鉴于以上原因，各国对网站的建设问题开始重新思考，当前，国际电子政务发展的一个最新趋势就是，在一些电子政务高度发展的国家,政府门户网站开始作为提供政府服务的惟一的电子政务网站。电子政务的发展正在走出相互独立、单独发展的路子,一些国家开始在一个统一的政府网站下,将比较分散的各类政府网站综合到一个协调一致的目录下,根据特定用户群的需求开发一系列集成的政府服务项目。
所谓门户网站，是指通向某类综合性互联网信息资源并提供有关信息服务的应用系统。门户网站最初提供搜索引擎和网络接入服务，后来由于市场竞争日益激烈，门户网站不得不快速地拓展各种新的业务类型，希望通过门类众多的业务来吸引和留驻互联网用户，以至于到后来门户网站的业务包罗万象，成为网络世界的“百货商场”或“网络超市”。所谓政府门户网站，即是指在各政府部门的信息化建设基础之上，建立起跨部门的、综合的业务应用系统，使公民、企业与政府工作人员都能快速便捷地接入所有相关政府部门的业务应用、组织内容与信息，并获得个性化的服务，使合适的人能够在恰当的时间获得恰当的服务。这方面比较典型的例子有
“美国第一政府”网站和“英国在线”网站。
⒉美国联邦政府门户网站的特点
美国政府门户网站FirstGov（www.firstgov.gov）是美国联邦政府电子政府策略中的一个非常重要的组成部分，也是美国电子政府的形象标志和服务主要窗口，而且也在很大程度上体现了美国关于电子政务的理念、目标和作法。
美国联邦政府门户网站的设计简单、实用、重点突出。它是一个纯粹的门户，在它的首页，看不到任何一条新闻，也根本没有任何有关新闻的栏目。其背后是一个完整的、开放的政府网站体系。包括2万多个政府网站，网站里面的内容丰富，信息量大，页面数量多达几千万，内容涵盖了有关市民、企业和政府之间的信息和服务，也包括各种公开的统计数据。网站按照其业务分类，突出三大块业务，即面向市民、面向企业和面向政府，从FIRSTGOV网站的首页所提供的服务来看，几乎包括目前网站所可能提供的各种服务，例如“关于我们、帮助信息、网站地图、搜索、高级搜索，主题选择，客户调查、参考资料”；而且在网页下面还有“隐私与安全，常问问题回答（FAQ）、联系我们，与我们连接和suggest－a－link”等服务内容。这些内容的丰富提供，充分显示了网站的人性化服务特征。
布什总统在白宫网站上的一段致词在很大程度上体现美国联邦政府对电子政务的认知和态度：“欢迎来到21世纪的美国政府，你可以通过鼠标访问这个新改善的第一政府门户网站，在这里寻找你需要的服务，处理你的业务，并与你的政府进行联系。FirstGov是我们行政机构关于电子政府创新的一个‘前端’。简要地说，我们的目标是使（你们的）政府能够更方便地接近每个美国人。对所有政府在线服务来说，电子政府是一站式的、最容易使用的网站门户。你只要点击网站就能够迅速发现并处理事务，而不需要知道是哪个政府部门提供的服务。FirstGov有助于消除官僚主义，并发现与你相关的在线服务。过去的FirstGov是一个提供政府信息的网站，而现在它为人们提供解决（各种）方案。因此参观FirstGov网站后，请告诉你的朋友。由于这个网站，你的政府仅在点击之中。也许在美国人的期望中，21世纪的美国政府就在鼠标的点击之中——因为你可以网络访问它，了解它，使用它并为你服务。”
⒊英国政府门户网站的特点
英国政府在其“电子政府”战略框架中提出的首要问题就是要建立“以公众为中心的政府”。它贯穿英国电子政务建设的始终，在政府门户网的建设上更是不折不扣地贯彻了这一观念。
英国政府认为电子政府的含义远不只提供在线服务及开展一系列信息项目，它将涉及政府自身的变化，涉及到政府活动的各个方面。通过实施政府信息化，能极大地提高政府的工作效率，彻底地、全方位地改变政府的工作模式，改变政府的服务观念。使政府更加认识到其是为公众服务的，满足公众的要求是其唯一且最终目的。公众在同政府打交道时，最理想的方式是不需了解政府各部门的职能划分，不需了解某件事应由政府哪个部门负责，而希望同政府打交道能像看电视更换电视频道一样简单。现代信息技术的应用，为我们满足公众的这一要求提供了可能。在政府信息化过程中，就要求对政府的职能进行重组，要考虑到跨部门的合作，将相关业务按公众的需求组合起来，在设计网站时要充分考虑到这点。要提供一个良好的界面，使公众不必为一件事登陆众多政府网站。
2001年2月正式开通的ukonline．gov．uk，就是按此思路设计的。它不仅将上千个政府网站连接起来，而且将内容按公众的需求组织起来，而不是按政府的机构设置组合的，初步实现了《政府现代化》白皮书要求的按照“生活事件”来组织政府服务。首批开通的六个主题是：学车、出行、生育、搬家、死亡及犯罪。人们只需点击所需要的主题，政府关于该主题的所有问题都可找到，而不需考虑是政府的哪个部门负责。如点击搬家，与搬家有关的所有政府服务都可找到，如买房、卖房、租房、抵押借款、房屋装修与修缮、公用设施(水、电、气)等方面的手续和国家政策，以及居住地的社区信息，如学校、医疗、休闲、交通等，该网站建设的是要将所有政府服务都集中于此。
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