新高考带来的机遇与挑战.docx

专家观点：新高考带来的挑战与机遇分析

2014年以来，新高考改革在促进公平、科学选才、增加选择、完善监管等方面取得较大突破。
㈠入学公平保障水平显著提高
新高考改革出台了一系列政策措施保障区域公平、城乡公平和阶层公平。
1.区域间高考录取率差距逐年缩小
一是综合考虑生源数量、办学条件、毕业生就业等因素，进一步完善了国家招生计划编制办法。二是深入推进《支援中西部地区招生协作计划》，安排东部地区高校招收中西部地区考生。高考录取率最低省份与全国平均水平差距由2007年的17个百分点缩小到201,7年的4个百分点以内。[4]三是有效控制部属高校属地招生比例，更多招生计划投向中西部及入学机会偏低的人口大省。
2.重点大学农村生源比例显著提高
实施《国家农村贫困地区定向招生专项计划》，部属高校和省属重点高校实行单报志愿、单设批次、单独划线，面向22个省份832个贫困县及河南、甘肃等高校录取率偏低的10个重点省区招生。[5]出台《重点高校农村学生单独招生计划》，教育部直属高校和其他自主招生试点高校拿出2%的本科招生计划，参照自主招生办法，招收边远、贫困、民族等地区县及县以下优秀农村学生。推进《地方重点高校招收农村学生专项计划》，省属重点高校留出3%本科一批招生计划，招收省级贫困县农村学生。
3.高考加分政策更加规范
教育部等部门出台新政策规定，2015年起取消6项全国性加分项目，只保留少数补偿性加分项目；取消5项地方性加分项目，地方性加分项目减幅达63%，辽宁、吉林等13个省份甚至取消所有地方性加分项目。保留的地方性加分项目，加分不得超过5分且只限于本省高校在本省招生使用。
㈡科学选才取得重要进展
1.招生录取制度更加科学
推行高考成绩公布后填报平行志愿投档方式，逐步取消高校招生录取批次。截至2017年18个省合并本科二批和三批次，3个省市合并本科一批和二批次，浙江探索“三位一体”招生模式，高校拥有更大考试招生自主权。浙江考生志愿由“专业+学校”组成，实行专业平行投档，填报志愿与投档按考生成绩分段进行。上海按照学生高考总分和院校志愿，分学校实行平行志愿投档和录取，增加高校与学生双向选择机会。
2.高校自主招生更加规范
自主招生专为具有学科特长和创新潜质的学生设计，是现行统一高考招生制度的重要补充。试点高校超过90所，录取人数约占高校总招生计划5%。2014年教育部发文要求严控自主招生规模，合理确定考核内容，强化招生过程监管，学校推荐改为考生自荐。2015年起自主招生考核调整到高考结束后至成绩公布前（6月10日-6月22日）约两周内完成，既有效解决影响中学教学秩序等问题，又不推迟现行高考录取进程。
3.综合素质评价更加成熟
综合素质评价是促进学生德智体美全面发展、培养个性特长、扭转唯分数论的重要举措，评价结果作为学生毕业和升学的重要参考。2014年12月教育部发文要求，综合素质评价选择学生思想品德、学业水平、身心健康、艺术素养、社会实践五方面内容予以记录，重点看具体活动和相关事实。省级教育行政部门建立统一电子管理平台，成绩按比例分等。高校将扩大综合素质评价的适用范围，促使学校将工作重点从“单纯育分”走向“全面育人”。
4.学业水平考试更加完善
学业水平考试成绩是学生毕业和升学的重要依据。2014年12月教育部发文明确考试范围覆盖所有科目，每门课程学完即考，考试成绩以“合格、不合格”和“等级”呈现。选考科目以等级呈现，考生可以在指定范围内选择3门计入高考总成绩，普通高校可提出选考科目要求，但最多不超过3门，学生满足其中任何1门即符合报考条件。
㈢学生和高校选择权大幅增加
1.考试评价选择机会更多
考试评价次数增加，统考科目外语试行2次考试，选考科目探索多次考试。浙江选考科目7选3最高达35种组合，高二和高三各安排2次学业水平考试，学生可以从中选择2次，学考加选考最多有22次考试机会。上海新高考选考科目6选3门最多有20种组合供学生选择，2017年传统文科或理科考生仅占10%，90%考生突破文理分科限制。[6]
2.招生报考方式更加多元
除普通院校统一招生渠道外，还有自主招生、单独招生、定向招生、高职分类考试、免试推荐等多种选择。推进统一招生平行志愿，增加高校和学生双向选择机会。2017年上海实行院校专业组平行志愿录取，学生可以选报24个院校专业组，每个专业组可以选报4个专业，最多可以有96个专业选择。浙江探索三位一体招生等多种招生录取模式，实行分三段填报志愿，每一段所在学生可以填报80个专业平行志愿。
3.高职院校通道更加宽广
为了更好地体现高职院校特性，为人才成长提供了更多路径，减轻学生高考负担，高职院校在考试内容、评价方式和时间安排上与普通高等学校分开，2017年分类考试已经成为高职院校招生主渠道。高职院校实行“文化素质+职业技能”的考试评价方式，考生可以错峰竞争更早选择适合自己的教育。同时，继续保留考生通过参加普通高考进入高职院校的通道。
㈣监督管理制度更加健全
1.信息公开制度建设更加完备
建立分级负责、规范有效的教育部、省级招生考试机构、高校、中学四级信息公开公示制度。教育部阳光高考平台建立统一招生信息管理系统，使考试招生工作始终在阳光下进行。各地和高校严格落实招生信息“十公开”，及时公开招生政策、招生资格、招生章程、招生计划、考生资格、录取程序、录取结果、咨询及申诉渠道、重大事件违规处理结果、录取新生复查结果等信息。
2.考试招生安全责任更加明确
建设学校招生委员会，承担制定学校招生计划、确定招生政策和规则、决定招生重大事项等职责。加强考试诚信档案建设，构建正面教育、制度约束、违规处罚为一体的高校考试招生诚信体系。健全教育考试招生法律法规，教育考试招生立法列上议事日程。建立招生问责制度，2015年起由校长签发录取通知书，对录取结果负责。
3.违法违规处罚措施更加严厉
建立考试招生申诉与复议制度，完善违纪举报机制，加大违规行为处罚力度。《刑法》（修正案）和新《教育法》规定，在法律规定的国家考试中组织作弊情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑并处罚金。《国家教育考试违规处理办法》和《普通高等学校招生违规行为处理暂行办法》也有严格追究违规考生、违规单位及相关人员责任的规定。
二、改革遭遇新挑战
此次考试招生制度改革的最大亮点，是通过汇集各方智慧明确了改革总体目标，这个目标先后在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》和十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中得到完整表述。遗憾的是，部分省市改革以完善现行考试招生制度为主旨，试图以阶段性目标及措施根除体制性弊端，结果一些老问题没得到解决，还产生了不少新问题。
㈠改革谋划很审慎，但改革准备仍显不足
此次改革2005年开始酝酿，2010年通过教育规划纲要提出改革目标，2011年再次组织专题调研，到2014年9月正式出台《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》（以下简称《实施意见》）前后历经9年，酝酿之审慎前所未有。但是，由于高考招生制度本身的复杂性、系统性和综合性，本轮改革在有些方面仍显准备不够充分。
1.部分理论问题没有研究透彻
新高考改革对世界主要国家和地区的考试招生制度进行了全面深入的研究，为改革试点提供了有力的理论支撑。但是，由于改革本身的复杂性有些基础性问题仍有待突破。比如，不同选考科目相同等级的难度平衡问题（因不同选考科目同一等级分没有做到等值，导致选考科目冷热不均，物理等理科科目遇冷，地理和技术等科目过热），同一科目多次考试的成绩等值问题，基于“两依据一参考”综合评价的高校招生录取具体操作问题，等等。以等值问题为例，全国统考科目分数和地方选考科目分数如何等值？数学1分与英语1分是否等值？不同科目考试原始分加总录取是否科学？
2.改革措施风险评估不够
改革措施在实施过程中是否能够体现改革初衷，对于改革可能出现的博弈或异化没有做好事前风险评估。比如，选考规则招致田忌赛马式博弈、冲击高中正常教学秩序、选课走班困扰、学习兴趣让位利益考量、选考科目冷热失衡等新问题，文理不分科遭遇高一就开始分科选考问题，高考志愿填报与生涯规划教育脱节问题，分省招生计划调配引发家长上访问题，高考压力分散与学生负担加重的问题，多次考试导致“卡位”问题、加重学生考试压力和心理负担问题。更有甚者，出现考生和高校选择权相互冲突问题，出现高校提出选考科目越多对学生报考限制越少的离奇现象，高校提出1门选考要求考生有10种选择、2门是16种、3门是19种。
3.部分技术问题没有解决
改革有价值取向问题，也有技术升级问题。比如，选考科目成绩呈现是采取等级制、原始分，还是标准分、百分位？选考科目采用常模参照性评价还是标准参照性评价？综合素质评价的可靠性、可操作性和如何使用问题？单就成绩呈现而言，原始分完全透明易懂，但是不同年份分数、不同考试机构分数没有可比性，还可能产生不恰当的准确度或精度。等级制显示学生成绩处于某个段位或范围，能够避免无法确保的准确度影响，但总会出现不同时间、不同试卷和不同评分者赋予同一学生不同等级的情况，特别是靠近等级边界的考生。标准分可以更详细地显示考生成绩的散点分布信息，不同时间及不同考试机构的标准分都可比较，但是很难建立置信区间。百分位报告考生的相对位置，因为考生参加考试的科目组合不同，不能保证不同科目之间不同年份之间的可比性。
㈡改革思路很明确，但试点举措不够精准
《实施意见》提出了改革目标、基本思路和重大措施，同时给地方试点留出了实践和探索的空间，寻求解决问题的具体办法和措施。但是，试点试图集成高考招生制度的全部优点破解所有问题，很难取得理想效果。
1.“招考不分”体制仍待消解
对于现行高考招生制度存在的体制性弊端，试点省市都有全面准确深刻的判断。但是，试点综合改革没有突破现行招考不分的体制，延续总分排序录取、集中统一招生模式，评价标准单一格局没有变，招生录取集中统一模式没有变，学校、考试机构、招生部门之间关系没有变。考试机构专业化水平和社会化程度不高的问题没有破解之策。地方招办在关键环节拥有控制权，继续充当学生和高校之间的中间人，高校自主考试招生权很有限。学生在考试和报考方面受到地方招办的制约，只能在实行平行志愿投档框架下一档多投，不能自由地与高校直接实现双向选择。
2.“唯分数论”积弊根基仍在
“两依据一参考”旨在以综合评价破解“唯分数论”，促进学生全面发展、健康成长，避免严重偏科，帮助高校科学选才，促进高中和高校教育有效衔接。但是，试点将选考科目等级分折分后加总排队，没有完全体现“综合评价”、打破 “唯分数论”的政策初衷。“两依据一参考”实际上沦为“一依据一参考”，依然是文化课的考试分数决定命运，不能全面衡量学生全面发展情况。学业水平考试游离在招生标准之外，难以发挥招生选拔的功能和作用，难以引起学校、学生和高校的足够重视。综合素质评价的参考价值没有发挥出来，无论是作为考生报考的前置条件，还是在同等条件下优先录取，基本上都是与高校招生录取“软挂钩”，如此很难引起教师、家长和学生的足够重视，发现和培育学生良好个性、深入推进素质教育、促进学生认识自我规划人生、转变人才培养模式等改革设想都很难实现。
㈢人民中心不动摇，但改革共识有待夯实
坚持人民中心立场是此次改革的鲜明特征，试点以公平为导向落实各项改革任务，但是改革涉及到利益调整，政策设计者、理论研究者和实际工作者诉求各异，改革社会成本不断上升，改革共识有待于在震荡中逐步形成。
1.考试公平和区域公平的冲突
高考改革技术性突破相对容易，利益调整则更加困难。高考改革要实现机会公平，需要在考试公平和区域公平之间适度平衡，重点在于改进招生计划分配方式，提高中西部地区和人口大省高考录取率。2016年4月底，教育部等部委联合发文，要求江苏、湖北等12省(市)面向中西部10省(区)调出16万招生计划。数十万江苏、湖北考生家长担心此举降低自己孩子进入高等院校的概率，纷纷前往当地政府门前抗议示威，质疑招生计划调整的公平性和科学性，要求保障考生的平等受教育权利。[7]其他省市也不同程度地发生过因利益调整引发的动荡。
2.改革遭遇多方利益博弈
改革成功重要的重要标志是形成命运共同体、取得改革共识。试点出现改革措施遭遇不同利益主体博弈后严重异化现象，一方面暴露出改革措施本身存在漏洞和不完善的地方，另一方面反映出各利益主体利益诉求迥异、改革合力没有完全形成。最典型的是选考科目带来的诸多问题，教育部门的初衷是推进素质教育、增加学生选择、培养学生兴趣和特长，学校更倾向应试教育、更高升学率、赶抢进度、停课会战，家长和学生更关注个人考试成绩、功利选科、压抑兴趣。改革最大公约数的缺失，导致选课走班困难重重、高中教学秩序受到严重冲击、学生的选择受限、学生学习负担增加。
3.宣传动员力度有待加强
改革过程是共同体构建的过程，需要细致耐心的宣传动员。《实施意见》公布以来，教育部等部门组织了比较密集的宣传和解读。但是，高考改革相关宣传动员仍显不够，社会各界对改革理解不能完全到位。无论是教育局局长、校长和教师，还是学生、家长及其他社会人员，很多人对改革理念、改革目标和改革措施等缺乏基础性、准确性和完整性认知，从而陷入了迷茫、观望和困惑之中。高考改革设计本身具有生长性，亟待组织全国性、多层次、多渠道的系列专题培训，统一思想认识，以更加细化的改革举措，对已经确立的改革目标和框架逐项加以落实。
四、政策建议
目前，全国31个省市都已形成高考改革实施方案，2017年教育部启动北京、天津、山东和海南等四省市第二批改革试点。新高考改革必须坚定改革基本方向不动摇，完善改革措施不教条。新高考改革需要以体制性弊端为靶心，以体制改革为重点，最终建成分层次、选择性、综合性的中国特色现代考试招生制度。
㈠推进体制改革，实现招考分离
招考分离是新高考改革成败的关键环节，实现招考分离必须推进体制改革。诚如梁启超所言：“变法不变本源，而变枝叶，不变全体，而变一端，非徒无效，只增弊耳。”
1.考试机构开展综合性多样化考试服务
考试机构应该为不同类型高等院校招生提供不同类型和层次的考试服务，供不同水平考生及不同类型高校选择。强化考试机构基础能力建设，打造世界一流考试评价专家团队，围绕命题创新、题库建设、组卷调试、等值设计、绿色评价、分数报告、试题信度和效度校验等核心任务进行集中攻关，通过考试评价专项任务招标提高考试机构竞争意识，不断提高考试服务质量，为高校招生提供客观、科学、真实的信息。允许教育发展水平相近、地缘优势明显的省区联合实行大区联考。
2.让高校真正成为招生主体
“两依据一参考”的政策设计必须与扩大高校招生自主裁量权相配套，否则就会走进死胡同。根据学科特点和自身特色选择考试科目，以院系为单位研究制定招生录取标准，独立对学生进行多元评价，不再把学生纳入唯一分数标准体系排序、投档、录取，引导学生发展个性和兴趣。考生根据自己的意向选择要报考的高校及专业所要求的科目和门数，真正实现考生与高校双向多次选择。赋予高校或院系自主组合选考科目的权利，赋予考生选择不同选考科目组合的权利，规避学生选择权与高校自主权之间冲突的问题。“双一流”大学、普通本科、应用型本科、高职高专的招生录取标准、方式和方法应该有些不同。在考试机构提供通用考试评价信息基础上，“双一流”大学可以增加自主评价，部分应用型本科和高职院校也可以进行必要的补充测试。
3.构建考试招生安全保障体系
招考分离可能诱发腐败，必须筑牢法制屏障为改革保驾护航。加快考试招生立法程序，明确相关责任主体的权利义务，提出考试招生基本规范以及违规违法行为的处罚措施，确保考试招生工作有序进行。设置独立的多层级、便捷、有效的社会救济渠道，健全考试招生申诉体制机制，明确高中学校、专业考试机构的申诉受理机构。申诉受理机构（处理主体）应既同教育行政部门保持必要联系，又不受教育行政部门利益的干扰或胁迫。指定专门机构为有申诉需求的考生及家长提供免费法律援助服务和指导。完善信息公开制度，整合社会监督、自我监督、司法监督、舆论监督、群众监督、党政监督等多方力量。
㈡完善综合评价，破解“唯分数论”
1.让选考科目回归统考科目
从教学方式、考试范围、考试时间、成绩呈现、考试功能等方面看，选考科目与其他学考科目有本质不同。选考科目实际上姓“统”不姓“学”，只是选考科目由省级考试机构负责统考。选考科目直接服务升学选拔，是典型的常模参照评价，不宜与学业水平考试混同，建议纳入全国统一高考科目与语数外统筹安排。统一高考科目均可根据需要分层多卷考试，允许高校不同院系根据人才培养目标和自身办学特色，自主将6门高考科目得分加权后合计总分。
2.发挥学业水平考试特殊价值
学业水平考试是高中毕业要求，是促进学生全面而有个性发展的重要保证，是典型的标准参照评价，学术性科目可以继续由省级教育行政部门按照国家教育考试的标准和要求组织实施，实行一年多考，按等级制计分，同时研究多次考试成绩等值设计，高校招生时可以仿照美国高校招生通过GPA、推荐信等考察考生全面发展情况。
3.让综合素质评价成为硬标准
鼓励高校探索以高考总分的某一分数段（例如655-660分）作为门槛，分数段内不再区分考生的高考总分，然后参考可比较、可分析的综合素质评价材料录取，这样既赋予了高校招生自主权，又有利于让综合素质评价有效落实。
㈢优化具体举措，凝聚改革共识
改革共识不仅需要先进理念凝神聚气，更需要有效策略激浊扬清。很多初衷很好的制度设计在执行过程中走偏，重要原因是教育利益相关者价值取向相互冲突。高考改革需要利益相关者认可，形成改革共识与合力。
1.正解选课走班难题
新高考改革对高中学校的最大冲击是选课走班，浙沪两地试点普遍反映选课走班带来师资不足、教室不够、管理跟不上等难题。理论上说，20种或35种选课组合并不意味着要同时开设20个或35个班，因为是分科教学、分科评价，组合内学生还可以打散合并编班。理化生和史地政6科每周课时都不超过4节，只要能够保证每周3-4天6科同时并列开设3次，就可以满足所有学生选课走班的需求，只是选修不同科目的人数有所不同，对教室空间大小有不同要求，这对于规模较大高中学校影响不会太大。此外，临近的学校之间可以通过师资共享的方式解决师资紧缺问题。
2.扭转选考功利化倾向
借鉴和运用当今世界先进的等值理论和技术，做好不同科目、同一科目多次考试的考试成绩等值设计，化解选考科目冷热不均、田忌赛马、重考占坑等功利化博弈。在新设选考科目缺乏历史数据库的情况下，可以提前建设标杆试卷、研发测验常模或制定等级标准，采取共同人设计或等组设计、非等组锚题设计。通过代表性样本进行事后等值，把原始分数转换成量表分数，只要考生知识和能力没有提高，量表分数不会有显著性变化。
3.科学调配招生名额
坚持公平导向，公平必须建立在科学的基础上，没有科学这个前提对于所有人都不公平。调整中央、省级与高校之间的招生计划管理权限，综合考虑人口规模、教育发展水平、经济社会发展状况、民族构成等不同因素，动态调整各省市招生名额。制定农村考生和弱势群体特殊政策，充分保障人民平等参与、平等发展权利，让寒门子弟拥有更多人生出彩的机会。