2012年美国“桑迪”飓风灾害应急处置经验与启示.pdf

42调查评估案例分析点评2012年美国“桑迪”飓风灾害应急处置经验与启示陆逸做好自然灾害调查评估工作、对灾害应对过程进行复盘并总结经验教训，可以有效提升灾害的应急处置能力。2 0 1 2 年1 0 月，“桑迪”（Sandy）飓风造成美国纽约市重大人员伤亡和财产损失，灾后该市开展了应急处置能力评估，对处置全过程进行系统分析并形成报告。本文从灾害基本情况、应急响应过程、处置经验教训等方面分析该评估报告，并根据此次灾害事件应对中暴露的问题提出五方面的思考和启示，以期助力灾害调查评估工作水平的提升。SYMSOTHING2012年1 0 月3 1 日，“桑迪”飚风过境美国纽约市后，曼哈顿下城积水严重中新社记者李洋摄自然灾害调查评估是复盘灾害应对过程、总结经验并有效提升处置能力的重要手段。欧美国家自2 0 世纪7 0 年代即开展相关研究。美国联邦政府2 0 0 0 年出台了相关文件用于指导各州和地方进行风险评估和减灾规划。2 0 0 6 年“卡特里娜”飓风发生后，联邦政府迅速启动灾害调查程序，总结政府响应行动在此次飓风登陆前后所暴露出来的问题和教训，提出改进建议和措施。2 0 1 2 年10月，“桑迪”飓风在美国东海岸登陆，造成重大人员伤亡和财产损失。其后，受影响严重的纽约市政府组织开展了应急处置能力评估，完成了纽约“桑迪”飓风灾后应急行动调查报告，对当地政府处置飓风灾害的全过程进行了系统分析。从灾害应急响应过程、应急处置经验与问题、应急短板补齐对策等方面分析该报告，可为我国开展灾害调查评估工作提供对比案例，助力全面9月上/2 0 2 3/中国减灾43提升灾害调查评估工作水平。灾害基本情况2012年1 0 月，“桑迪”飓风在美国东海岸登陆，造成重大人员伤亡和财产损失，是美国历史上最严重的自然灾害之一。其中，纽约市受其影响严重，死亡4 3 人，经济损失1 9 0 亿美元。“桑迪”飓风于北京时间（下同）1 0 月2 3日在牙买加金士顿南偏西大约6 0 0 公里的加勒比海海面生成；3 0 日7 时50 分，“桑迪”以一级飓风的强度在美国新泽西州大西洋城附近沿海登陆，登陆时中心附近最大风力达1 2 级（3 6 米秒）。登陆后，“桑迪”向西北转偏北方向移动，给美国中东部地区特别是东北部各州带来了狂风暴雨。美国东海岸三座核电站因电力问题关闭，东部地区8 2 0 万户住户和商家停电，数以万计失去住宅的居民面临取暖危机。此外，石油冶炼公司莫蒂瓦（Motiva）的3 0 万加仑柴油因储油设施破裂而泄漏，纽约市及新泽西州约半数加油站关闭，数百个银行自动取款机无法运作。纽约、华盛顿与费城1.9 5万架次航班取消，交通中断。纽约市中小学全部停课，超市物资断货。应急响应过程为应对“桑迪”飓风造成的巨大灾害，纽约市政府聚焦于信息通讯、疏散救援、避难场所、物资分配、紧急修复和后续复苏等，多方面迅速开展相关工作。在信息通讯方面，纽约市政府通过电视网络、广播频道和社交媒体等多渠道，向公众实时发布飓风的最新消息；在飓风登陆期间，采用商业移动警报系统，向市内所有手机发送了紧急短信。对于各部门联动，主要通过架设2 4 小时紧急热线和邮件等方式保持通讯。通过与无线运营商、国家灾难恢复团队和纽约州国土安全部合作，市政府部署了移动蜂窝平台，轻型卡车上的蜂窝和充电站，督促电信提供商向公众提供文本和语音服务。同时，在处理大量的求助信息方面，市政府主要依托于3 1 1、9 1 1 热线系统、政府官网（NYC.gov）、Y o u T u b e 网站、社交媒体和受灾人进行沟通。在疏散救援方面，2 0 0 0 年发布的“沿海风暴计划”划定了纽约市A、B、C 三大疏散区，不同层级的区域对应的是风暴可能造成的沿海洪涝灾害的不同级别。其中，A区用于发生一级飓风时疏散，B、C区用于发生二级及以上飓风时疏散。“桑迪”来临前，纽约市住房管理局通过打电话、发传单和大喇叭等方式劝导市民及时撤离；纽约市警察局和消防局均预先增加了人员配置，实行24小时值班制，提供2 0 0 辆公共汽车协助，并提前向A区内人员提供避难场所的可用性信息。“桑迪”飓风来袭后，纽约快速启动紧急预案，完成了5家医院和3 0 多家养老院的应急疏散。在避难场所方面，为安置撤离居民、满足紧急情况下撤离人员的基本健康和安全需求，纽约全市设立了7 6 个安置点，并于1 0 月2 6 日提前部署了储备物资。灾害发生后，避难所从1 0 月28日开放至1 1 月1 2 日，期间安置约6 8 0 0 人。11月2 日，开始加固避难所设施；1 2 日，开始将剩余的避难人员转移至酒店等其他临时住所。此外，针对特殊医疗需求避难人员，纽约市开设了8 个特殊医疗需求避难所，配备了医疗、卫生专业人员以及医疗预备队志愿者，在“桑迪”飓风影响期间工作1.8 万余小时，在1 0 月2 8 日至11月1 9 日之间共接待避难人员2 2 3 6 名。在物资分配方面，灾后纽约市政府和国民警卫队开展了物资分发行动，为纽约市的1 7 个社区食物分发点提供服务，共计发放了超2 1 0 万份即食餐和1 0 0 多万瓶水。纽约市人力资源管理局与一家食品供应商签订合同，提供约7 1.9 万份免费餐。市长基金与多家协会合作，从1 1 月6日开始在多地发放超2 7.8 万份免费餐。通过机构合作，政府可识别社区受灾人口，并直接向高密度住宅区居民提供物资。在紧急修复方面，“桑迪”飓风登陆后，纽约市突发大面积断电，数百万家庭和企业“无电44调查评估案例分析点评可用”，严重影响生产生活。对此，纽约市政府启用大量备用发电机以满足医院、应急避难场所等重大基础设施的用电需求；随后住房管理局与电力承包商签订紧急合同，能源局购买临时锅炉，推进受影响建筑的供暖、电力恢复。灾前，纽约大都会运输署通过关闭地铁、将火车和设备转移到高处等措施，尽可能降低城市交通和污水处理系统的损失。灾后，纽约市发生严重交通中断，整个地铁系统因暴雨内涝而瘫痪，运输署迅速开展主要隧道和地铁抽水作业，恢复了城市交通关键部分的运行。此外，纽约建筑部门对被淹没地区的住宅和商业建筑进行了建筑评估，以“绿色、黄色、红色”标记建筑的“安全、谨慎使用或结构不健全”风险。潮及倒伏树木的严重影响，地下空间洪涝情况严峻，地铁全线瘫痪，超1 50 万人遭受断电影响。四是在应急预案中对避难场所和应急物资的整体考虑不足，长期缺乏避难场所建设，物资配给较为分散，未形成有效联动的城市响应机制。五是未提前制定关键基础设施的维护抢修协调机制。公共基础设施的修复涉及多机构部门协同，灾后临时协调，效率严重滞后，直接影响相关基础设施的抢修进度。六是人员疏散不够充分，应急措施不足。灾前政府广泛通知居民撤离，但大量因侥幸心理而选择留守的居民未采取有效措施，造成了较大人员伤亡。几点思考应急处置经验教训相较于2 0 0 5年造成巨大伤亡损失的“卡特里娜”飓风，美国此次应对“桑迪”飓风的应急响应水平有所提升。在吸取了“卡特里娜”飓风危机处理严重缺失的教训后，美国建立了灾害危机预警与灾害危机管理系统，指导受灾地区采取相应应急措施，改善各机构和部门间权责不明等问题，一定程度上提高了危机救援的效率。纽约市在信息通讯、疏散救援、避难场所、物资分配和紧急修复等方面都采取了应急措施。然而，尽管从美国联邦政府到各州、地方政府都充分调动资源、积极应对，纽约等临海大都市仍遭受了巨大损失，城市一片狼籍，暴露出很多问题。一是紧急通讯严重不足的问题首先暴露出来。由于紧急呼叫量在短时间内爆发性增长，311、9 1 1 呼叫系统接近满负荷运载，致使呼叫者平均等待时间被大幅延长。二是高脆弱人群疏散计划不清晰，医院等关键基础设施储能规划、应急方案不完善，进一步增加了医疗系统的负担，灾后恢复阶段受限于指导方案陷入一定混乱。三是城市韧性严重不足。美国东北地区历史上并非飓风重灾区，其城市设防标准普遍较低，受风暴通过分析此次“桑迪”飓风灾害事件的应对过程以及出现的一些问题，提出以下几点思考。一是应进一步提升气象灾害预报预警技术，筑牢防灾减灾第一道防线。实践表明，早预报、早预警是防灾减灾的关键。近年来，极端灾害事件频发，对高精度灾害预报预警的需求日益增长，然而突发性灾害的天气预报依然是世界性难题，巫需进一步提升气象灾害监测预报预警水平。气象部门需依托灾害天气新型观测平台，开展无缝隙预报预警技术、灾害影响与风险（预）评估等技术攻关，发挥人工智能、大数据等新技术在气象灾害预报预警中的作用，做好灾害性天气精细化预报和滚动更新。同时，需进一步强化预警指向性，加强预警和应急响应联动，筑牢防灾减灾第一道防线。二是应进一步完善特大城市应急疏散预案，做好极端灾害情景应对。应急疏散是应急处置中的关键一环。需聚焦特大城市极端灾害高风险区，开展案例实证研究，深度推演分析应急处置过程，总结应急处置行为特征（包括决策、响应、疏散等），构建分类别应急处置规则体系。采用历史案例分析、极端灾害情景模拟技术，构建灵活高效的应急指南，科学细化应急预案。针对特大城市应急响应盲区、避难空间缺口开展关键应急设9月上/2 0 2 3/中国减灾452012年1 0 月3 1 日，“桑迪”飓风过境美国纽约市后，曼哈顿下城积水严重中新社记者李洋摄施综合空间区划研究，探索避难空间和应急疏散通道配置布局优化，研发应急需求精准识别技术和撤离路径动态优化技术，为城市应急疏散提供有力支撑。三是应进一步建立健全应急协调联动机制，促进各部门间应急协作。应急处置的有序开展离不开相关部门的协同应对。因此，需进一步强化各部门协作，突破信息沟通壁垒，构建多主体、多层级、多环节的协同应对机制，建立优势互补、资源共享的应急协调联动机制。推动应急预案完善，明确各部门权责，指导各部门的工作调度和配合协调，使联动处置工作有章可循、有序运作。应对灾害事件过程中，要充分发挥应急管理部门的综合优势和相关部门的专业优势，联合处置、协同应对，保障城市灾害应急处置工作高效有序。四是应进一步优化城市建设中的韧性策略，筑牢守好城市安全底线。城市的灾害防御能力是防灾减灾的重要保障。但当前城市基础设施（能源运输、桥梁隧道、地下管网等）往往存在设防标准偏低、超负荷运转等问题，严重制约城市防灾减灾能力。需编制市政重要生命线韧性提升规划，科学布局学校、医院、养老院等重要基础设施，提高建筑防灾标准，推动建设分布式、模块化、小型化、并联式生命线系统，强化能源设施（水、电、油、气、热）管网灾害韧性和快速恢复能力。系统化推进海绵城市建设，增强城市韧性和对气候变化的适应能力，守好城市安全底线。五是应进一步加强公众灾害应急自救意识，提高公众灾害应对能力。公民的公共安全素质是所有应对措施的重要基础。充分发挥政府部门主导作用，引导全社会广泛参与，通过多渠道加强避险知识宣传，指导公众科学开展自救互救和逃生，定期组织学校、医院、社区等开展应急演练，切实提高公众应急避险措施认知，提升社会公众防灾减灾和自救互救能力，实现从知识普及向能力提升的转变。（作者单位：中国气象局上海台风研究所）