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加强顶层设计，为改革建“序
2011年南风窗第1期
文-王长江

中共中央“十二五”规划建议在强调全面推进各个领域的改革时，提出了要“更加重视改革顶层设计和总体规划”的理念。“顶层设计”这个概念，强烈表达了整体地、全方位地推进政治、经济、文化、社会体制改革的意向，是值得深入研究、也是迫切需要深入研究的一个大课题。
　　何谓“顶层设计”？就整个国家的改革而言，顶层就是最高层，就是全党全国这一层。重视“顶层设计”，就是要求加强对改革的统筹力度，就是要求我们把已经进行或将要进行的改革、创新，与社会主义市场经济、社会主义民主政治、中国特色社会主义文化建设、社会建设等基本方向、基本目标、基本价值进行更具操作性的连接，就是要求我们把改革真正提升到制度、体制、机制建设的层面。简言之，就是要求全面设计，为有序改革提供可供遵循的“序”。
　　之所以强调对改革进行全面设计、规划，说到底，还是因为改革进入了深水区。在深水区，各种深层次的矛盾纷纷显露，盘根错节地联系在一起，已经很难分清纯粹的经济问题、政治问题或是社会问题。例如人们热议的民生问题，既不能简单看作是一个经济问题，也不能只当作社会问题来解读，更不能仅仅作为执政党落实“为人民服务”宗旨的具体举措来对待。它是经济问题，因为分配制度的改革是为其首；它也是政治问题，因为民生是对公众利益诉求的回应，而当家作主无疑是人们的更高追求；它更是社会问题，因为解决好这个问题，社会才有稳定，才有向心力。
　　实践表明，对改革的整体设计不足，已经使当前改革面临越来越大的风险。综观今天的改革，我们不难看到一种矛盾的现象。一方面，不少地方和部门都强调改革创新，各种各样的改革尝试似乎从未停止过，令人目不暇接，有的还时不时引起媒体的热捧；另一方面，人们似乎对改革还有诸多不满意。出现这种现象的深层次原因，正是改革整体设计和规划不到位。对改革的必要性和迫切性，我们是有深刻认识的。但我们往往理所当然地认为，要求既已提出，接下自然要由地方和部门去落实。于是，改革变成了各地方各部门的工作创新。这些创新加总，便被看成是改革的具体体现。事实上，这个逻辑是有问题的。改革固然要落实到地方和部门，但地方和部门的改革不是改革的全部，更不能代替全局性的改革。相反，只有在整体设计和规划的情况下，才能保证地方和部门的创新有正确的方向。不然，这些所谓的改革和创新可能更容易被解读为“作秀”和“政绩工程”，不但和“科学执政、民主执政、依法执政”的要求相去甚远，而且还会为部门利益、既得利益的扩展提供空间。
　　一些部门打着改革、创新旗号扩张权力，既得利益膨胀，已经不是个别现象，改革确实存在被碎片化的可能。这种改革变形、改革碎片化现象，损害了改革的权威，消解着党的执政合法性，使改革化于无形，令人忧虑。从这个意义上讲，加强改革的整体设计、顶层设计，是从根本上遏制和削弱既得利益扩张、把他们对改革的消极影响降到最低限度之必需。
　　加强改革顶层设计，需要专门的设计机构。这个机构不是要拿出详尽无遗的方案，而是把握规律，明确方向，划定边界，为改革建“序”。我国的改革，还是要走邓小平早已指明的那条道路，即鼓励地方和基层进行改革探索的尝试，把他们的尝试加以概括、总结和提升，变成普遍适用的政策。但是，仅此不够。如果没有全局性的设计，改革往往会出现上下不协调的现象，或者是下动上不动，或者是下面动得快、上面动得慢，来自下面的尝试就如同碰到玻璃天花板，这会使改革风险大大增加，影响改革者的积极性。设立专门的设计机构，可以为这些尝试划定明确的界限，降低改革者的风险，使上下的互动处于有序状态，从而对改革创新起鼓励、推动的作用。
　　对这个设计机构的咨询功能必须有明确的规定。这个机构的职责，就是向中央提出多套备选的改革方案，由中央来选定。尤其需要强调的是，设立设计机构要接受过去设置体改委的教训，不应赋予实权。实践表明，一旦设计机构有了实权，就往往会被部门利益所左右，很难再保持应有的统揽全局、超越部门的立场。
　　建立设计机构不是顶层设计的唯一前提。在没有正式机构之前，充分发挥智库的作用是一种有效的替代性选择。合格智库的前提是在进行思考、设计时具有相对的独立性。社会智库相对政府来说具有独立性，党内智库相对党的各机关来说具有独立性，才能真正出思想、出方案。遗憾的是，我们目前的智库还不足以起到这种作用，亟需加强这方面的建设。