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基层税务机关管理模式初探

[内容摘要]：本文主要探讨有限的税务干部如何管理数量庞大且不断增长的纳税人群，并试图给出一个通用的管理模式答案。我们的基本设想是：对纳税人进行分类；对税收管理员进行分级；通过大组管理实现人与事的匹配，最大限度地提高工作效率。

一、税务管理模式
所谓管理模式，是指从特定的管理理念出发，在管理过程中固化下来的一套操作系统。管理模式由管理理念、系统架构和操作方法三个方面组成。
管理模式多种多样，从不同的管理理念出发，考虑不同管理对象的实际情况，会形成不同的管理模式。税务部门也是如此，基层税务机关在长期的税务工作实践中，形成了适应不同地区特点的形形色色的税务管理模式。本文拟从北京市国税局实际情况出发，探讨3000名管理系列税务干部如何有效管理69万户并每月净增长2000户的纳税人。
考虑管理模式必须正视两个客观现实：一是作为被管理者的纳税人多种多样；二是作为管理者的税收管理员素质不一。在充分认识这两点的基础上，北京市国税局逐渐形成了对纳税人进行分类和对税收管理员进行分级的管理理念，并通过大组管理的架构将二者有机结合起来，再与固有的税务管理程序如税务登记、纳税申报等相结合，形成了有一定特色的税务管理模式。下面分别予以阐述：
二、对纳税人进行分类
（一）分类管理的概念
所谓分类管理，就是根据管理对象的不同特征将管理对象分为若干类别，再对不同类别管理对象制定不同管理措施的管理方式。将这一概念应用到税收领域，即税收分类管理，根据纳税人税收特性的不同将纳税人分为不同的类别，再对不同类别纳税人分别制定不同管理和服务措施。纳税人的税收特性多种多样，既可以从纳税意识、纳税能力上进行划分，也可以从企业规模、行业、经济性质、公司组织形式等方面进行区别。
在分类管理中，分类的标准取决于管理的目标。从组织税收收入的角度出发，我们可以将纳税人分为重点户和非重点户；从防范风险的角度出发，我们可以将纳税人分为高风险户、中风险户、低风险户等等。
分类可以是多层级的，可以根据管理需要做树形展开。例如，第一层级将纳税人分为一般纳税人和小规模纳税人，第二层级是不同纳税环节等等。
（二）为什么要进行分类
尽管分类管理在实际工作中广泛应用，但是关于为何要进行分类管理的探讨却并不多见，我们在此做一个简单的尝试。
众所周知，公平和效率是衡量模式好坏的两大标准，在管理领域，公平的问题是理念层面的问题，是制定宏观政策时的考量，在具体到基层税务机关管理模式的问题上时，效率的衡量应该是第一位的。
效率的概念是投入与产出的比例。在相同的投入下，产出高的模式有效率，在相同的产出下，投入少的模式有效率。在行政领域，效率的衡量更倾向于采取后一种方式，因为产出往往是通过是否完成任务等硬性指标来衡量的，是固定的，而投入（成本）却各不相同。
假设有100个纳税人，我们要检查这些纳税人有没有违法违规现象。在非分类管理的模式下，我们需要到每个纳税人那里去检查，检查的力度（用“F”表示）都相同，都是每户的检查成本是m1，那么，不分类管理的总成本是：
C1=∑Fn 1≤n≤100
= m1×100
在分类管理的模式下，假设我们将纳税人分为三类，一类是高风险的，每户的检查成本是m2，有n1户；一类是低风险的，每户的检查成本是m2的一半，有n2户；一类是没有风险的，不用检查，有n3户。那么，税务检查的总成本是：
C2=∑Fn 1≤n≤100
= m2×n1+ m2×1/2×n2+ m2×0×n3 n1+n2+n3=100
= m2×(n1+n2/2)
需要指出的是，非分类管理模式下，对纳税人的风险没有判断，这种情况下的检查力度应该等同于分类管理模式下对高风险纳税人的检查力度，也就是说，为达到管理的目标，对某件事的风险完全不了解应按照最高风险级别来对待，这样可有效防范工作中可能出现的意外。具体到以上的成本比较，m1与m2应该是一样的。
由于n1+n2+n3=100，因此n1+n2/2总是小于或等于100的，从这个意义上说，分类管理的综合成本低于非分类管理的成本。等于的情况出现在n2和n3等于0的情况，这在管户很少的情况下可能实现，如果每个管理员只管几户或几十户，能实现人盯人”的管理，那么分类管理和非分类管理的曲线将是重合的，见下图的AB段：

非分类管理成本曲线
管理成本
A B
分类管理成本曲线

所管户数

（三）如何分类
1、传统意义上的分类管理基本上是按照不同纳税人税收收入的大小进行的，即将纳税人划分为“大、中、小”三类，并针对不同类型的企业采取了不同的管理措施和侧重点，例如“抓大、控中、定小”等管理策略的提出，意指把握住重点税源、防止一般企业出问题和对符合条件的小型企业进行核定征收。
这一分类，基本上是基层税务机关为完成税收任务进行的，对组织收入有一定的积极意义。但是仔细推敲，就会发现很多难以落实之处。首先，大中小的分类基本上是以上年税收收入为主要依据划分的，而纳税人的经营状况是不断变化的，这一点，在大型企业中不明显，但是在中、小型企业的划分上非常明显，很难真正的区分什么是中型企业、什么是小型企业。其次，在“控中”方面，很难说中型企业出问题的环节与大型企业、小型企业会有不同。企业容易出问题的环节是税务机关的管理薄弱点，是所有企业都会遇到的，而不是单单中型企业会发生。最后，“定小”的提法也容易被理解为对小企业进行核定征收是管理的方向，其暗含的意思是小企业财务核算不健全或者没有准确核算的能力，基层税务机关甚至出现了对年销售收入处在某一额度下的企业考核“核定率”的做法，这是不应该的。
2、第二种分类就是信用等级评定，根据税务登记指标、纳税申报指标、帐簿凭证管理指标、税款缴纳情况、是否有违法违规行为等五个方面对所有企业进行评分，根据分值的不同确定企业的等级，企业分为A、B、C、D四类，再根据等级评定结果制定不同的管理措施。
根据信用等级进行划分是一个相对比较科学的管理方式，它根据企业对税法的遵从情况对企业进行分类，并给出了必要的激励和监控手段，较深入的突出了管理中的薄弱环节，体现了税收管理的目标。
但是在实际工作中这一做法也产生了一定的问题。首先，在组织收入是基层税务机关核心工作内容的前提下，信用等级评定被异化成了对收入大户进行奖励的工具。代表最高等级的A级纳税人成了各地区税收收入大户的天下。事实上按照总局《纳税信用等级评定管理试行方法》的规定，会有众多的企业成为A级纳税人。其次，对B、C、D级纳税人的管理被边缘化。信用等级无法融入征管、流转税、所得税等各系列管理行为，这一方面是因为等级划分标准有待进一步完善，另一方面是这种分类是对纳税人的综合分类，而不是对纳税人具体行为的评价。也就是说，信用等级评定确定一个企业是比较好的企业，但是不代表这个企业在某一纳税环节或者某一纳税行为符合各系列的管理规定，信用等级评定是粗线条的，这一点可以类比于说一个人是好人，但是也偶尔会犯错。从这个意义上说，要对纳税人做行之有效的管理，还需要对纳税信用等级评定进行深化，还需要对不同纳税人的不同纳税行为进行进一步的划分。
3、第三种分类是按照纳税人纳税行为的风险大小而进行的。这涉及风险管理的相关内容，一般认为，风险管理包括风险的识别、分析、风险的确定、风险的处理和风险的总结等几个方面。税务部门的风险管理即通过确定纳税人办理涉税事宜时对税法的遵从程度确定管理风险的存在和程度大小，并采取适当的管理措施对风险进行控制和防范的管理行为。
风险的识别和分析与对纳税人进行分类密切相关，风险管理要细化到对不同纳税人的每项纳税行为确定风险大小，必然涉及区分不同种类纳税人群的纳税特征，即不同纳税人群的纳税意识、纳税能力、纳税方式等。例如：将纳税人划分为一般纳税人和小规模纳税人两大类，或者将纳税人按照行业划分等等。不同种类纳税人的风险结果是不同的，产生的原因也各不相同。例如，一般纳税人丢失发票和小规模纳税人丢失发票造成的损失差别会很大，上市企业和非上市企业的少纳税动机就会有很大差别等等。
风险的确认与风险的识别不同，风险识别是确定“有没有”，风险确认是确定“有多大”。风险确认的核心工作方式是涉税评估，这里我们之所以说是涉税评估而不是纳税评估是因为税收管理应该不仅仅限于少交税的管理，而更应该包括纳税人没有遵循程序性规定的行为。举例来说，一个纳税人没有少交税，但是从来没有进行过纳税申报，那么这个纳税人也应该被确定为有一定风险的纳税人。涉税评估是确定风险大小的重要手段，通过评估确定不同类别纳税人群的风险大小，是进行下一步管理的必要基础。
风险的处理和总结是处理不同种类纳税人的风险并进行总结。风险识别并确定风险程度后，通过采取合适的管理措施可以规避风险、降低风险的程度、减少风险带来的损失，风险的总结有利于防范以后风险的存在和发生。
三、对税收管理员进行分级
正如因纳税人遵从能力不同而存在分类进行管理的必要，作为管理实施方的税收管理员也存在着管理能力不尽相同的现象。实际工作中，存在部分管理员没有能力管理，面对企业的实际问题束手无策，不知从何处下手的现象。
（一）分级的设想
所谓对税收管理员进行分级，是在确定税收管理员必须掌握的知识的基础上，综合税收管理员的实际操作能力，通过适当的程序，对税收管理员划分若干等级的管理思路。
管理员的分级可以有显性和隐性两种方式。显性的分级是通过制度化的考试机制来进行升、降级，明确不同级别管理员的职责，同时给高级别的管理员更好的待遇和低级别的管理员一定的激励；而隐性的分级是不公开明确管理员的级别，而是在实际工作中将不同类型的事务交由不同能力印象的管理员来做，在涉及福利等问题时由负责人适当倾斜。
（二）分级的好处
对管理员的分级相对于现在的对管理员的一视同仁至少存在以下三个方面的好处：
首先，管理员的分级有助于更好的对纳税人进行管理。通过分级，由高级别的管理员从事复杂些的、对专业知识要求比较高的工作，由低级别的管理员从事日常性的、程序性的工作相对于现在的管理员一人统管更能做到“人尽其材”，有利于管理效率的提高。举例来说，现在的管理员队伍中有很多基本上没有接触过企业帐簿的人，虽然我们不排除通过个人的后天努力能达到一定的能力和素养，但是很难想象他们能区别不同企业状况开展有效的纳税评估。反过来的例子，如果一个管理员有很强的专业能力，那么每天安排他进行简单的核对或者进行诸如非正常户解除处罚等程序性工作将是一种很大的人才浪费。
其次，管理员的分级有助于管理员素质的提高。应该说，现在的管理员管理状况容易形成“滥竽充数”的状况。每个管理员分管某一地域，个人管理水平差异无法具体化，管理员素质无法衡量，鱼龙混杂，个别水平相对较低的管理员容易产生不思进取的想法。管理员的分级有助于具体化这种管理员水平差异，相对客观的对管理员进行分类，有助于对低级别管理员的鞭策。
再次，管理员的分级有助于培训工作的完善。目前很多对税收管理员的培训基本上是采取轮训的模式，所有人分批次进行培训，培训的内容基本相同。这一模式存在的突出问题是高水平的管理员可能不需培训就已掌握了培训的内容，而低水平的管理员却需另外的努力才能跟上培训的进程。分级管理有助于“因材施教”，
最后，管理员的分级有助于相关工作的制度化。管理员的分级可以让领导和管理员自身做到心中有数，众多的管理员孰优孰劣，晋升时何人优先何人应后等等，会有个相对客观的概念。分级也有助于在高级别管理员享受一些政策性优待时减少其他人的不满。
（三）可行性
在管理员分级的问题上，有两个关键性的问题需要解决：一是怎么划分？即考试的公正性问题；二是划分后会怎样？即高级别管理员相对于低级别管理员有哪些好处。这两个问题解决了，其他问题可迎刃而解。
1、如何避免使管理员的分级流于形式
避免管理员分级流于形式的关键在于领导的高度重视和考试的客观公正。
领导的高度重视从来不是一句空话套话，领导的重视程度决定着事情的成败。更确切地说，领导对管理员分级制度的充分认识对于分级结果的公正、分级制度的顺利实施有着至关重要的作用。
考试形式的选择也是决定管理员分级制度是否成功的重要方面，众所周知，考前漏题和考后结果的人为改变分数是考试流于形式的重要因素。因此，在考试的问题上，建议积极探索考试新形式，通过开卷、题库随机出题、加入适当的实务操作等最大限度的增加考试的公正性。我们可以参考国外一些考试例如托福等的考试模式：一是全部上机操作，题库中不同难度题分类存储，分值不同，题目从题库中按照难度比例自动随机给出，二是考完结果当场给出，计算机自动评判，减少人为干预的余地。
考试中遇到的问题是有办法解决的，针对考试过程中可能遇到的抄书和相互抄袭的现象，我们可以通过适当的技术手段让这种行为失去意义。例如，可以出更灵活的题目，这样考试时随便查书的现象将失去意义；可以出更个性化的题目，改变题中的具体数字造成答案的不同（这在计算机题库中是很容易实现的），即可有效消除相互抄袭现象的发生。
2、如何体现高级别管理员的优越性
对高级别管理员的政策性优待是必须的，一方面树立榜样有利于形成良好的风尚，有助于税务局内部组织文化的建立；另一方面，高级别管理员由于负担的工作更加繁琐和责任相对重大，根据权利与义务对等的原则，他有理由得到更多。
在阳光工资体制下，对管理员的物质上的奖励将相对较小，我们可以考虑以下的奖励政策：一是高级别管理员的优先晋级制度。级别的提升是对公务员最大的激励手段。将管理员级别与公务员职务级别挂钩，无论是领导职务还是非领导职务，规定高级别管理员优先晋级，有助于形成人人争当高级别管理员的良好氛围。二是福利的差异化。在国家允许的福利范围内，可以差异化不同管理员的福利待遇。例如对于统一组织的休假，可安排高水平的管理员去更好的地方，或者给予更好的旅游条件等。这种差异并不一定太大，但是效果会很明显，因为人们看中的不是差异的程度，而是这种差异的存在。三是精神激励。物质激励并不是万能的，精神激励的作用同样不可低估。例如，可以通过年终评比优秀指标分配比例的适当倾斜、各种对外交流的优先进行、兄弟分局间活动的优先参与等方式处处体现高级别管理员的“与众不同”，为低级别管理员树立良好的榜样。
四、大组管理
在分类和分级的问题解决后，随之而来的问题就是如何组合不同能力的管理员去管理不同类别的纳税人。在此我们推荐“大组管理”工作模式。
（一）基本设想
所谓分级管理基础上的“大组管理”工作模式，是指根据税收管理员综合素质的不同对其进行分级，由不同级别的多个管理员组成梯次配备的管理员大组，管理相对大的区域，在大组内根据事项的难易程度、出现频率等因素，对税收管理员进行优化组合、合理匹配。
在这个设想中有几个问题需要进一步说明：
1、大组管理的核心是实现属地管理基础上人与事的匹配。在属地管理的基础上，会出现各种各样的纳税人和形形色色的涉税事务，这些事务，有不同的复杂程度，有不同的风险大小，有不同的专业要求，而管理员也存在综合素质高、中、低的客观实际，由高级别的管理员从事复杂些的、风险大些、对专业知识要求比较高的工作，由低级别管理员从事日常性的、风险小些、对专业要求低些的工作，有利于工作效率的提高。
2、大组管理实施的基础是对税收管理员的分级和纳税人涉税事项的分类。如果认为税收管理员没有素质差异，谁都能胜任，那么也没有必要分组，按每个管理员划分地域即可实现管理的优化；同理，如果认为纳税人的各种事项风险度和复杂程度全部相同，那么管理员的级别划分的意义也将大大削弱，因为所有事项都一样要求，达到这一“标杆”的管理员就可以完成所有工作，达不到标杆要求的管理员则什么都做不了。
3、大组管理与小组管理的区别。大组管理之所以称之为“大组”，是区别与现在比较通行的两个人一组的“小组管理”。“小组管理”基本上是为了适应双人下户的需要而建立的，组内人员是一种松散的AB角的体制，即每个人都有自己的“管户”，个人负责个人管户的事务，在涉及实地核查等必须由双人进行时组合在一起。大组管理是一种相对牢固的制度化安排，由多人共同管理组内“管户”，纳税人的部分事务可以每个人来完成，部分事务可以根据具体事宜组合完成，体现了“集体履行职责与个人分工负责”的工作要求。
4、大组管理与基层税务机关设置。基层税务机关的设置基本上是综合考虑行政成本、管理能力和地域经济特点的结果，从某种意义上说，大组可以被看作更小一级的管理所，但是大组管理避免了繁杂的行政级别、后勤保障等事务，但是随之而来的问题是对大组组长的待遇问题如何解决。另外，管理学上一般认为每个人可以管理周围的8个人，如果考虑这一因素，那么对于北京市朝阳、海淀等动辄税收管理员达到三、四十人的大管理所，大组管理也许是不得不采取的选择。
（二）优点
大组管理有利于管理员的专业化。在大组内，管理员可以成为不同方面的专家，例如有的熟悉所得税业务，有的熟悉流转税业务等，这相对于现在的要求管理员是全才，了解每项政策要求和具体流程来说更加可行。
大组管理有利于体现纳税服务。两个人一组最突出的问题在于当其中一个人外出学习或者休假时，双人下户核查将很难进行，所长指定其他人帮忙也会因责任问题而使帮忙人员没有积极性。大组管理有效解决了这一问题，将“帮忙”问题制度化，变“帮忙”为“义务”，有利于更好的为纳税人服务。
大组管理有利于工作事务的均衡。通过组内人员的合理分工，每个人的工作量将变得相对均衡。举例来说，一个人管理500户和三个人管理1500户相比较，由于具体事务出现的时间、概率和工作量的不同，组内可以根据不同管理员的情况适当安排工作事务，这相对于一个管理员忙时无暇顾及其他，闲时无事可做有很大程度的效率提升。
大组管理有利于工作的考核。从考核的角度看，相对于小组管理模式，因为每个管理员管理的户的情况不同，管理员管理质量的横向比较难进行，通用的、涵盖面更广的指标相对较少。大组模式下，每个大组包含的户越广泛，不同组之间越横向可比。例如每个大组都包含有涉外企业、一般纳税人等等，可以确定更多的涉及每个组的考核指标。
（三）可行性
在现有条件下，推行分级管理基础上的“大组管理”模式，既是有效的，也是可行的。
从工作方向上看，符合总局对税收管理员制度的要求。《税收管理员制度（试行）》第二十一条明确规定：“基层税务机关要加强对税收管理员工作业绩的考核，通过能级管理等激励机制，鼓励其增长才干，积累经验，成为税源管理方面的专门人才。”“大组管理”模式，在组织形式上，是对现行税收管理员管理体制和方式的一次重组和规范，并使之更加科学化、合理化，其目标直指对企业和纳税人管理的精、细、准。在本质上，则是对现有管理模式的一种继承和发展，通过这种管理模式，使税收管理员为企业提供又“全”又“专”的服务，是符合上级关于强化税收征管的总体意图的。
从现实情况看，符合基层的工作实际。在当前部分税收管理员个体素质难以达到工作要求以及基层人少事多的情况下，通过实行“大组管理”模式，运用集体智慧，强化团队优势，无疑是我们最明智、最现实的选择。同时，从我们了解到的情况看，基层管理所在对税收管理员的管理中，都在自觉不自觉地把复杂的事务交给能力、水平较高的管理员来做；工作繁忙或遇到紧急事务时所长在临时组合一些管理员来处理。也就是说：分级管理、“大组管理”在基层已有了一定的实践基础和群众基础，并取得了相当的成效。
从技术曾面上看，不存在操作上的障碍。“大组管理”模式，其要点是对税收管理员管理体制和方式的重组和规范，亦即为实现人与事的匹配而进行分组管理。这种分组即变两人一组为不少于三人一组其高中初级管理员梯次配备的大管理组，这从操作曾面来讲，几乎是没有什么难度的。
从现存的问题看，是有办法加以解决的。在推行“大组管理”模式的过程中，基层单位可能会遇到两个方面的具体问题：一是如何对税收管理员的级别进行划分；二是管理组“扩编”后，“组”少“片”多的问题如何解决。我们认为，对于第一个问题，在认定初期，可采取先由基层管理所领导推荐、基层分局考核认定的方式较为稳妥，待时机成熟后，再由市局通过适当的形式进行统一管理认定。对于第二个问题，可采取管理组“扩编”的同时进行“扩片”，如将原来的两人一组管理一个街道变为四人一大组管理两个街道等。值得注意的是，这样的组合并非人员和地域的简单加减，而是要通过人员的合理搭配，提高工作质量和效率。

参考资料：
1、《管理学》 [美]哈罗德·孔茨∕海因茨·韦里克 经济科学出版社
2、《国家税务总局UNDP项目成果集》 国家税务总局UNDP项目办公室 中国税务出版社
3、《G管理模式》 郭咸纲 广东经济出版社