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税费改革对农村义务教育的影响

田恒平

(湖北教育学院 公共管理系,湖北武汉 430205)

摘  要:以减轻农民负担为目的的税费改革,在理顺国家、集体和农民的分配关系的同时,对农村义务教育也产生了正负两方面的影响。要解决这些问题,必须以税费改革为契机,明确政府的义务教育投资主体地位,合理分摊投资比例,完善财政收支制度,深化农村教育改革,加速教师专业化进程,提高办学质量,方能推进农村义务教育健康发展。
关键词:税费改革;农村义务教育;影响;对策思路
中图分类号:F08;G40-054      文献标识码:A文章编号:1003-4870(2004)03-0047-05
The Impact of “tax-for-fees”Reforms in Rural Areas on the Compulsory Education
Tian Heng ping
(Department of Public Administration, Hubei Education College, Wuhan 430205, China)
Abstract: The“tax-for-fees” reforms, determined to ease the farmers. burdens, have exerted a positive role in redgulating the relationship between the state, the community and the farmer households. However, the reconstructed financial system is a two-sided coin; it makes agreat impact on the compulsory education in rural areas. To solve these problems and promote sound development of the compulsory education in rural areas, it is essential, with the opportunity of“tax-for-fees”reform, to define the governmental in puts as the main sources for the compulsory education, rationally Share the ratio of educational investment; perfect the financial system of revenue and expenditure, further deepen the education reform in rural areas, speed up the process of professional teachers training and improve the quality of education as a whole.
Keywords: “tax-for-fees” reform; compulsory education in rural areas; impacts; approaches

农村税费改革在减轻农民负担方面的成效无庸置疑,但由此带来的影响也是多方面的,本文试图通过对湖北省巴东县野三关镇和福建省安溪县城厢镇在税费改革前后义务教育的运转情况进行调查比较,分析税费改革对农村义务教育造成的影响。

一、农村义务教育现状:在税费改革中飘摇

(一)税费改革中的农村义务教育——几家欢喜几家愁
税费改革对农村义务教育的影响早已为各界所意识。2003年国务院《关于全面推进农村税费改革试点的意见》中要求切实做到“确保农村义务教育经费正常运行”。从目前的情况看,税费改革中各地所做的努力不一样,效果也存在很大的差别。

1、沿海经济发达地区较为乐观
在税费改革中,沿海经济发达地区由于农业的产业化水平较高,工商业和服务业发达,县级财力相对雄厚,税费改革后农村义务教育收归县级管理,有利于平衡全县的教育支出,对相对财力不足的农村义务教育而言有利无弊。以广东为例,广东省是自费推行农村税费改革的省份,其减负幅度是全国最大的。农村税费改革后,教育经费来源受影响的主要是农村教育费附加和教育集资两部分,这两部分占当年全省乡村两级办学经费支出总额的11.2%,为了确保农村义务教育的实施,广东省从2001年起,财政每年安排专项资金3亿元,免收全省农村人均收入在1500元以下的困难家庭子女的义务教育阶段书杂费。全省每年增加财政转移支付补助资金12亿元,用于解决困难地区义务教育教师工资的发放,使全省教师工资拖欠由税费改革前2000年的14个市46个县6.5亿元下降到税费改革后2001年的2个市6个县1.6亿元。2001年底,全省教师工资全部实现了由财政统一发放,不存在新的农村义务教育教师工资拖欠问题[1]。

下面是一组我对福建省安溪县城乡镇调研的数据,从表中可以看出,学校在税费改革前后的收支变化不大,教师工资和学生均教育经费没有太大的变化,学校的自筹资金在税费改革后增加了不少,学校的总体经费收支情况要比税费改革前略好一些。

福建省安溪县城箱中心小学税费改革前后                            福建省安溪县城箱镇财政税费改革前后
办学经费收支情况对照表                                             办学经费收支情况对照表

说明：1、教师工资支出在税费改革以后虽收归县财政发放,但钱依然由乡财政提供,只是在账面上走了一下,故表中为该镇每年以县财政的名义提供的教师工资。2、税费改革后的收费资金不是从农民手中收取的费用,而是从乡镇企业及其他方面收取的。3、表中的数据均省掉了零头,不影响调查统计结论。在工商业发达的沿海地区,省(市)、县财政的税源主要依赖的不是农业,而是工商业,农民交纳的税费只占有很少的比例。但由于大多数工商企业都集中在县级以上的城镇,因而乡级财政间的收入差别很大,尤其是农村,没有工商企业的存在,完全依靠农业税费过日子,很难维持乡村组织的正常运转。税费改革以后,义务教育不再由乡镇管理,而改由县级管理,实质上是将大量城镇工商业所交纳的税费补充到农村义务教育经费的不足中,一定程度上平衡了全县的义务教育经费支出,有利于义务教育的地区均衡发展。

2、中西部欠发达地区艰难维持
我国中西部地区多为农牧业大省,这次税费改革主要由中央财政向其分配农村税费改革的专项转移支付资金,这些省份的工商企业大多集中在少数几个大中城市,县级以下城镇及农村比较少,而且农业的产业化水平较低。这些省份的财政对农业的依赖程度较高,农民负担很重,且民怨较深,是此次税费改革的始作俑者,也是此次税费改革的难点。这里是我对湖北省巴东县野三关镇中学进行调查时得到的一组数据：

湖北省巴东县野三关镇初级中学税费改革前后办学经费收支情况对照表

说明：1、这份表是未经学校领导同意,直接从财务处抄来的,在抄写中省去了部分不影响理解的数字零头；2、该校的自筹资金为学生“择校费”和校办产业收入；3、由于该县为贫困县,财政只发放教师应发工资的约77%左右,学校自筹了工资的10%左右,按财务人员的说法是国家工资表中的一个“56元”和一个“48元”。4、税费改革后教师工资由县财政统一发放77%左右,学校则根据自己的实力,部分补充工资的缺口。按照国家的工资标准,该县拖欠教师工资的缺额依然很大。5、1999!2000年该校的杂费标准是每生每年280元,书本费据实收支;2001、2002年的杂费标准是每生每年205元,书本费据实收支。6、该校的校园建设(包括教学楼、实验楼)均是贷款,乡财政的政策是1：1配套拨款,即乡财政和学校各负责一半；后来在普九验收中的校园围墙建设、学校实验室建设和图书馆建设以及远程教育设施均由学校独自承袒,学校的负债很大,短时期内难以偿还,每年偿还的仅为债务的部分利息,本金基本没动,该校校园建设的外债为130多万。7、表中的“校园建设”为日常小的维修和校园日常绿化保护等费用。

调研中我对该县10多所中小学进行了实际调查情况基本相似,只是债务多少不一,最多的是巴东县民族实验中学,外债高达300多万,校长告诉我,他每年的学校收入只有30多万,除去学校正常开支,剩下的钱不够偿还利息。除了债务外,税费改革前后学校的收支变化并不明显,唯一的变化就是教师工资支付方式有所变化。

调研中我们发现,税费改革中农村义务教育的最大变化在于学校布局的调整和教师编制的精简：小学由原先的每村一所(一般只设小学1~2年级)调整为4~5个村一所小学,即只保留原先的完全小学,这样原由村办的村小不存在了,由村聘请的代课教师或民办教师全部清退,乡村两级组织便不再承担教师工资。在教师核编中清退了大量的代课教师,民办教师实行工龄买断(即按工作的年限一次性补偿并清退)。教育局根据学校规模定编定员。尽管小学的调整给低年级的孩子上学带来了不便,但学校更为正规,质量更有保障,调研中农民对于学校布局的重新调整和教师的精简普遍表示理解和支持。综观中西部经济欠发达地区农村义务教育三年来的实施状况,除在税费改革之初出现一定程度的波动(其实是一个心理接受的过程)外,基本处于一个和税费改革前一样的艰难维持水平,所暴露的问题并非完全是税费改革造成的,而是在税费改革前这些问题业已存在。农村义务教育的巨大债务某种程度上是“双基”达标验收中某些行政决策的失误,将其降罪于税费改革未免有失公允,也不现实。在国家没有为义务教育买单,而是依赖于地方政府的时候,中部地区的义务教育现状是不值得大惊小怪的,因为这里的农村义务教育状况正是当地经济发展水平的真实写照。

(二)税费改革后的农村义务教育——喜忧参半
改革不可能给农村义务教育带来过多的利益和好处,因为它本身是一次税费体制改革,其利益在于惠及农民而非教育；但是税费改革也不会给农村义务教育带来灾难,因为教育毕竟是人民自己的教育,人民不会允许它去独自承受改革的不良后果。分析和正视税费改革给农村义务教育带来的益处和不利影响,有利于进一步推进税费改革的深入开展,也有利于农村义务教育自身规避风险,寻求问题的妥善解决。
1、无意中的惊喜
事实上税费改革并不是因为要发展农村义务教育才开展的,但税费改革却在客观上为农村义务教育的发展带来了许多意外的惊喜和积极作用,直接推动了农村义务教育一定程度上发展。

——一定程度上确保了农村义务教育投入。税费改革后,教师工资的发放上收到县级财政,由县级财政设立专门账户,原乡镇财政不足的部分以及教师工资的新增部分由县财政转移支付补足。教师个人持有银行工资卡,工资由县财政直接拨付到银行并进入个人账户。这样就减少了乡、村两级组织在教师工资发放中博弈的可能。学校运行由学杂费来保障,不足的由县乡两级财政补足,学杂费设立银行专户进行管理；危房改造由省专项负责,县市配套。在保障农村义务教育经费的同时,也对学校收费进行了严格限制,杜绝学校乱收费。

——局部推动了农村义务教育的均衡发展。税费改革以后,由县级统一管理和平衡义务教育经费,客观上有利于县内义务教育的均衡发展。中央和省级财政对农村义务教育的财政转移支付也有利于义务教育在大范围的均衡发展。

——部分摆脱了农村义务教育的乡村特色。税费改革前,村级小学的教师大多由村聘请,所以在村小教书的代课老师多为村干部的子女、亲属和朋友,村小也大多建在村干部家庭周围,以便于他们的子女入学,学校的学生干部也多为村干部或其亲属朋友的孩子,人们称之为义务教育的“乡村特色”。初级中学也有类似的情况,但要稍稍好一点。税费改革以后,教师摆脱了乡村的地域性经济的束缚,增强了学校的独立性,有利于农村义务教育遵循教育规律健康发展。

——可能推进教师专业化发展水平。由于历史和现实的原因,我国教师是社会各行各业中专业化水平较低的,农村义务教育阶段尤其如此。在农村,似乎只要识字的人就可以当老师,在学校上课也是“半工半农”,“教学生产两不误”。税费改革后,清退了代课教师和不合格的民办教师,同时对在职的正规教师进行继续教育,教师整体质量得以优化,专业化水平得以提高。

——有利于教育资源的优化配置。税费改革后,农村中小学校跨行政区域进行调整,不再每村一校,初中也重新进行规划,每所学校所覆盖的人口居住面积增大了几倍,学校的学生多了,教师配备齐了,教育教学的质量自然就高了,有限的教育资源的得以优化配置。

2、令人忧虑的问题
税费改革是一项关于“钱”的改革,对农民“少索取,多给予”是税费改革的宗旨。教育是一项依赖人民供养的事业,对农民少索取,农民满意了,教育自然会受到影响。调研中我们发现,税费改革给农村义务教育带来的问题并不仅仅是钱少了,还有许多问题值得关注。

——遗留债务问题。在我国农村举债普及九年义务教育相当普遍,而且欠债数额巨大,据教育部统计,全国农村义务教育举债高达500亿元。这些债务原打算利用以后的农村教育费附加和教育集资款来偿还。但从2000年税费改革试点起,要求不再向农民伸手,非试点地区也受到影响而难以征收。旧债未还,新款难筹。农村义务教育的债务矛盾非常突出,已经影响到学校的正常运行和学校领导及地方干部的人身安全。税费改革后未对遗留债务问题做一个合理的分担处理,完全由学校承担是不可能的,也是很危险的。

——遗留资产问题。税费改革后,农村义务教育进行了学校布局的大调整,很多校舍被遗弃了。在调研中我们走访了几个乡镇：一些刚刚新建的小学校舍被私人无偿占用,建房的款项都未付清；一些校舍己被老百姓作了牛栏猪舍;一些校舍己经倒塌荒废；尤其是被调整的几所初级中学,当年举债修建的校园非常漂亮,房子也很多,废弃后无法处理,而且还背负着巨大的债务。这些遗留资产如何处理,农民是看在眼里,痛在心上。

——学校调整问题。学校调整是十分必要的,但调整的思路要对,要遵循教育服务民众的原则。但在现实中我们发现有一些不正确的思想倾向在引导基层政府官员的行为,那就是“调整学校布局是为了推进农村税费改革”,为了减轻县级财政的压力,不切实际的大量削减学校,以达到精简人员的目的。这种矫枉过正的做法必然会给义务教育带来新的入学难问题。

——教师队伍问题。税费改革后,教师队伍存在三个方面的问题：一是教师队伍数量问题,税费改革中由于巨大的财政压力,县级政府对教师队伍紧缩编制,致使教师编制紧张,“幸免于难”的在岗教师虽超负荷工作而不敢抱怨,但长期超负荷工作,无论是对教师个人还是教育教学工作,都是极为不利的；二是教师队伍的质量问题,税费改革后,各地财政经费相对紧张,一般的县财政均只能勉强保教师工资,教师的继续教育经费则非常困难,给教师质量的提高埋下了隐患；三是教师队伍结构问题,税费改革前后,各地无法顾及教师队伍的人才储备问题,新分配高校毕业生非常少,教师队伍的年龄结构和知识结构都不理想。

——工资保障问题。在税费改革期间,中央政府已经将“确保义务教育经费”确立为税费改革是否成功的标志之一,“保教师工资”成了税费改革中地方行政官员的政治任务,为了保住头顶的“乌纱帽”,绝对不会有人铤而走险。但这种只是政治任务而没有法律保障的教师工资,在税费改革结束以后是否还有保障,难免让人担心。

——校园建设问题。税费改革以后,校园改造建设的费用由省级财政转移支付。省级机关远离农村,很难及时准确地掌握各地学校的实情,仅凭上报材料可能导致“会哭的孩子多吃奶”的情况,也可能导致根据办学的业绩来划拨款项,只顾“锦上添花”,不能“雪中送炭”的“马太效应”式的发展。基层组织因不负有改造校园危房的责任,加之省级财政的危房改造款项需要基层按一定比例给以配套资金,为了一个自己没有直接责任而且还要给以配套资金的工程,基层组织不仅没有积极性,为减轻地方财政压力还会对此持消极态度。

——农村义务教育成果的巩固、提高问题。我国义务教育所取得的成果,是以加重农民负担为代价取得的。税费改革以后,农村停止了教育费附加和教育集资,原来筹措教育经费的体制被打破,农村义务教育经费开始完全依靠政府投资,但政府的投资维持现状尚且困难,更何况还有巨额债务和期待更大的发展呢?一方面要减轻农民负担,另一方面国家又不投入足够的教育经费,最终受损的必然是农村义务教育。税费改革中,基层政府为了减轻基层财政的压力而大量调整学校,撤消了大量的村办小学,虽然这有利于优化教育资源配置,但与此孪生的便是一些孩子上学困难(主要是低年级学生),导致新的学生失学问题,严重威胁到农村义务教育成果的巩固和提高。

二、农村义务教育问题的解决:税费改革应有所作为

农村义务教育的种种问题中,有一些是长期以来就存在的,不过是因为税费改革使农村现行的教育投入机制与农村经济体制、农村经济状况之间的矛盾更为突出而更加凸显。因此,有必要以税费改革为契机,进一步深化农村教育体制改革,明确农村义务教育的投资体制,规范财政转移支付制度,确保农村义务教育的健康持续发展。

(一)在税费改革中明确义务教育的投资主体
1、明确政府责任,依法举办义务教育。举办义务教育是政府不可推卸的法定责任,在税费改革中应相应修改《义务教育法》,确立政府的义务教育产权主体地位,明确政府的责任,依法举办义务教育;制定有关鼓励个人、企业捐资办学的法规,拓宽教育资金来源；进一步完善《民办教育促进法》,彻底打破政府单一办学的格局,消除对民办教育的歧视性政策；制定和完善行政监督的有关法律,确保义务教育的相关政策尤其是“十一五”规划得到落实。在建立和完善一系列法律法规文本的同时,还应通过努力宣传和执行法律法规来创建一种法律文化,形成一种自觉依法办教育的社会氛围。

2、以县为主体,合理分摊投资比例。以税费改革为契机,规范实行在国务院领导下,以县为主的农村义务教育办学体制。进一步明确中央、省、地(市)、县、乡各级政府对农村义务教育投入的责任和义务教育经费的分摊比例,并以法律的形式固定下来。以县为主,并非由县负责筹措义务教育经费,而是由县级政府对本地农村义务教育进行规划、布局调整、建设和管理,统一发放教师工资等等。中央、省、地(市)和乡级政府都应根据分摊比例积极筹措教育经费。中央政府应该成为农村义务教育经费的投资主体,原因有三：一是举办义务教育是国家的法定责任和义务；二是中央财政集中了全国一半以上的财力(2001年,中央和地方的财政预算收入比例为52.4%和47.6%),有能力举办农村义务教育,而农村基层由于财力不足,无力承担义务教育重任；三是有利于缩小义务教育的东西!城乡和贫富差距,推进义务教育均衡发展。值得注意的是,目前摆在农村义务教育面前的最大困难是在“普九校园达标”中因修建校园而欠下的巨额债务,“普九校园达标”是政府做出的决策,举办义务教育又是政府的法定责任,将“达标”后的巨大债务推到不具有经济造血功能的农村中小学校,这本身是不合理的。各级政府是否应该承担起这一债务,让本来就很脆弱的农村义务教育得以喘息。

(二)在税费改革中完善财政制度
1、规范财政转移支付制度,确保教育投入制度化。在筹措农村义务教育经费中涉及中央、省、地(市)、县和乡级财政,财政级别较多,比例多少不一,情况比较复杂,需要进一步规范财政转移支付制度,各级财政按章办事,并建立责任追究制度,确保义务教育投入的及时足额到位。在确立农村义务教育经费在各级财政支出中比例的同时,还应确保对农村义务教育投入的逐年增加。

2、建立财政收支监督制度,确保教育支出常规化。在确保各级财政转移支付的农村义务教育经费及时足额到县财政后,还应加强对资金支出的管理,严格做到专款专用,尤其是要确保农村义务教育教师的“国标”工资及时足额发放,严防新的教师工资被挪用或恶意拖欠教师工资的现象发生。以税费改革为契机,加强对各级财政收支的监管和检查,增加财政收支透明度,完善举报制度,使财政自觉接受法律法规和社会舆论的监督。

(三)在税费改革中完善义务教育办学体制
以税费改革为契机,完善义务教育办学体制,进一步明确政府对义务教育投资的主体地位,把农村中小学从巨大的债务压力和无休止的筹措教育经费等事务中解脱出来,思考如何利用有限的教育资源发展教育,如何提高教育教学质量,最大限度地发挥教育的育人功能,推进社会的发展。

1、调整学校布局,提高义务教育资源的效益。我们是一个发展中国家,在思考“一个大国为何办穷教育的同时,还要思考“一个穷国如何办大教育”。因而,在教育资源紧缺的同时,更要认真思考如何利用现有的教育资源,使有限的教育资源得以合理配置,发挥最佳效益。从我国目前农村义务教育的情况来看,主要是学校布局调整的问题。在这次税费改革中,政府为了减轻财政压力,进行了一系列的学校布局的调整,从总体上看,无论是对于减轻财政压力,还是整合教育资源,都有着重要的现实意义。但也要注意两种倾向：一是防止学校调整后所辖面积过大,以减轻财政压力作为调整的重要目的,这种调整无疑是非常危险的。在调整中一定要打破行政区划的限制,以农村义务教育自身的特点合理布局,既注重整合教育资源,谋求一定的规模效益,又要兼顾农村孩子上学路途难的问题,尽量照顾到让每一个儿童上学都比较方便。二是防止学校调整后行政区域跨度过大,中小学所辖面积跨乡跨县,给义务教育投资的比例分摊带来困难,造成新的矛盾。

2、推进教师专业化,提高义务教育办学的质量。对于农村义务教育的现状而言,要提高教育质量,从教育自身而言关键在于教师队伍建设,实施教师任职资格制度,推进教师职业走向专业化,是农村义务教育的最佳选择。实施教师专业化,首先要清理现在的农村教师队伍,清退部分不合格教师,培训和提高部分教师,以教师资格制度规范教师任职条件,提高教师队伍的整体水平。其次,开放教师教育体系,多渠道培养教师,多形式聘用教师,推动教育人事制度的根本性变革。最后,用教师资格制度来保障教师队伍质量的同时,也可以确保教师的权利和义务得到保证,真正做到依法治教。

参 考 文 献
[1] 中国教育绿皮书(2002年)[M].北京:教育科学出版社,2002.71.

作者简介:田恒平(1970—),男,硕士,湖北教育学院《班主任之友》编辑部主任,讲师,主要从事教育经济学研究。