区域协调发展的政策途径.ppt

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,区域协调发展的政策途径,The Policy Approach to Regional Coordination Development,陈建华王国恩,1,1 引言,“区域”是指经济联系紧密、社会交流频繁的特定地域，是经济活动共同体。,它有地区、国家甚至洲际层次。本文所指的区域特指,地区层次,，如中国的珠江三角洲地区、长江三角洲地区等等。,城市,基础不同,，发展的内外条件也有差距，区域经济发展和城市建设水平不完全同步，从而产生了区域不平衡。,不同利益主体由于,价值取向的差别,，对不同事物甚至同一事物会作出不同的选择，会影响到区域采取的政策。利益的分化往往与总体利益难以达成一致，相互矛盾的行为普遍存在，这就要求政府必须根据区域总体利益进行调控，解决经济发展和城市建设中不相协调的问题和矛盾。,区域往往由许多城市组成，而一般城市由中心城区和腹地组成，腹地是指生产要素向中心城区集聚的空间范围，而不一定是,城市行政管理范围,。,2,区域协调,是指以经济、社会、自然、资源等联系密切的区域为基础单元，以区域经济一体化为目标，构建城市间交流、合作和协商等的多层次平台，加强彼此协作、强化各自联系，做到统一规划、整体布局、设施共建、资源共享、优势互补、协调发展。,城市,区域外部的协调,包括水平方向的与其他城市区域的协调以及垂直方向的与上一级政府之间的协调。,城市,区域内部的协调,就是中心城市和它的郊区及边缘区发展意图取得一致，消除城市政府和郊区政府之间的矛盾和冲突，以实现城市区域的内部利益最大化。,3,2 区域协调的困境,2.1行政区经济利益博弈成为区域协调的障碍,博弈是决策主体之间相互作用的行为，决策主体的选择往往受到其它决策主体选择的影响，而且反过来影响其它主体选择。博弈行为可以成为,非零和博弈,(合作博弈)和零和博弈(非合作博弈)。,从博弈论观点来看，地区的发展总体上应是希望走向非零和博弈，使区域内的每一个个体都能有长足的发展。,4,在区域的政治经济生活中，任意两个城市政府A和B之间总是在某些问题上存在着合作的个体收益低于单方面不合作的个体收益、双方面合作总收益高于单方面合作、更高于双方面不合作总收益的格局。,自然倾向,就是有着使本地利益最大化动机的地方政府有着强烈的动机去选择单方面不合作的策略，其结果就是各方面不合作的策略，城市政府最容易采取的也是最现实的策略就是退出博弈，实行地方保护主义，建设诸侯经济。,区域协调目标的实现，在城市政府单方面不合作的个体收益远大于各方合作个体收益利益博弈中，协调发展的难度是非常大的。,5,问题的本质与根源:,各级政府对下是负责协调利益的主体，对上则成为利益的追逐者，扮演着协调者和被协调者双重角色。行政区经济格局导致地方利益的固化，成为区域协调的,制度性障碍,。,6,2.2城市蔓延，产业布局不合理,虽然规划都通过法定程序制定，上级政府也有权干涉，而各地在安排工业布局时，又主要考虑局部利益，往往形成工业区布局在自己下风向，而在相邻城市的上风向，或在自己的下游，但在相邻城市的上游的状况。,工业布局则出现了,两个倾向,：一是分散化，从大区域范围看，地方各自为政，集中度不够，缺乏必要的集聚经济效应；二是边缘化，各个城市为吸引毗邻城市的消费者，纷纷将工业布置在边缘地区，又造成区域内工业布局的不均衡。,7,虽然加快发展的思路并不与区域协调形成根本性对立，但却会对进行区域协调所遵循的原则和,价值取向,造成深刻影响。,区域资源的配置就很难完全遵循,公平的原则,。区域协调的结果可能导致资源和政策向效率更高的发达地区和中心城市进一步集中和倾斜，区域发展难以平衡。,8,2.3 重大设施协调困难、重复建设严重,区域难以协调还表现在,基础设施建设,方面，首先是选址困难，如果设施能促进经济发展，像机场、发电厂等就你争我夺；如果是垃圾转运站、填埋场和污水处理厂等设施选址颇伤脑筋。,其次是,基础设施相互衔接,困难，不同地区的公路、电力等设施布局存在不统一、不协调的矛盾，行政条块分割导致不同系统之间的矛盾也普遍存在。,9,3 区域协调的政策途径,3.1 建立有效的区域协调规划,我国区域层面的规划包括国土规划、区域规划、城镇体系规划、城镇群规划等，这些规划的范围大多与行政范围一致，内容各有不同，对于区域的协调发展发挥了一定的积极作用。其中有重大影响的如珠江三角洲城镇群规划，江苏省的南京都市圈、浙江省的杭州湾城市群规划等等。,10,珠三角城镇群协调发展规划（2004-2020）主要内容包括确定城镇群发展的目标和发展规模，提出了城镇群空间发展战略和总体空间布局，对空间支撑体系（生态环境、人文环境、综合交通、区域市政公用设施）作出了系统规划，提出政策区划与空间管治措施，提出了空间协调规划和重大行动计划（如强化“外联”、发展“湾区”、实施“绿线管制”、推进“产业重型化”、实现“交通一体化”、营造“阳光海岸”、建设“新市镇”、构建“区域信息平台”）。,11,(1)要有效发挥区域协调规划的作用，必须确立其,法律地位,。,各类区域协调规划的立法应该明确定位，成为城市总体规划和相关规划的法定依据，并且成为城乡规划管理部门和相关部门依法行政的法律规范。区域协调规划法律定位涉及与城市总体规划和其他规划，如区域经济发展规划、国土规划、交通规划、环保规划等的关系，在职能权限上就必然牵扯到规划建设部门与发改部门、国土部门以及其他部门的关系。,12,表面看，区域协调规划与上下层次规划的关系似乎是规划体系的问题，实际上涉及到中央、省、城市政府之间的,事权划分,问题。如果立法界定了区域协调规划成为城市总体规划上一层次的规划，那么就应该成为各城市总体规划的依据，城市政府在城市规划依法行政时应该遵循区域协调规划所确定的原则和要求。,13,(2)从,规划内容,上区域协调规划不应当作“放大范围的”的城市总体规划来完成，事无具细，面面具到。,在目前城市规划体系尚未调整好、各类规划关系还没有理顺的情况下，区域协调规划应突出重点，立足空间领域，解决区域产业协调布局协调、交通及大型设施的布局协调、生态环境保护协调等方面。,鉴于我国编制区域协调规划尚处在探索阶段，可先在城镇密集地区抓几个试点，以期取得经验。,14,3.2 建立有权威的区域协调政府,理由,地方保护主义,不仅破坏了区域发展的公共利益，而且还会降低重大公益物品的供给效率。地方保护主义的成因可以看作是源于城市政府之间的特定利益博弈格局。城市政府是理性的经济人，也就是说它的行为目的是地方利益最大化，在城市发展目标选择和实现途径上，它会选择最有利于自己发展的策略。它虽然有上级政府的管辖，但独立的利益总是存在的，而在规划实施过程中还会得到强化。,15,强有力的上级政府的,权威,是必要的。通过上级政府的干预，纠正城市政府之间的博弈格局，成为不得已的相对合理选择。亨廷顿说过：“一个拥有高度制度化的管理组织和程序的社会，更能阐明和实现其公共利益。任何可用于强化政府制度的东西，都可被称为公共利益。公共利益就是公共制度的利益。它是由于政府组织的制度化而创造和产生出来的。”,亨廷顿的意思是非常明确的，他把公共利益具体化为集中政府的具体制度，并且在政治上实现一体化和制度化是公共利益的具体保障。,16,如果不是健全的更高一级政府，又有谁能够代表区域的公共利益呢？,在有关全局性的事务上，区域政府应该保持足够的行政能力，使自己能够在区域公共性的事务方面具有主导作用，能够用政治、经济和法律的强制力和诱导力来调节城市政府的理性行为，从而既发挥城市政府的积极性，又遏制城市政府积极性的消极效应。当然，这种格局的建立需要一系列理性的制度保障。,17,(2)借鉴,区域协调政府作为一种,区域协调管理,机构在国际上早有先例，如1994年意大利的波各那省的48个自治市组成了大都市政府ACM，1996年成立的荷兰鹿特丹大都市政府以及1994年成立的德国斯图加特地区政府等。,欧洲的区域协调政府分为两类：一类是拥有明确财政自治和政治合法性的超城际区域政府；另一类是没有明确财政自治和有限权力的城际区域政府。,18,(3)重点问题,各地在编制协调发展规划时都普遍强调了建立常设性协调机构的重要性。珠三角城镇群协调规划经过批准成立了“珠江三角洲城镇群规划管理办公室”。,机构设置一般涉及到三方面问题：,第一，,机构的职能,。有权威的区域协调政府的重要职责是扮演规划者，对区域发展作出长远规划，对区域发展重大事物进行协调，对区域内相关行政部门和重大建设活动进行监督等。,第二，,机构的级别,。机构的设置级别越高，协调的力度越大，权威性越强，但难以保证协调上作的时效性；机构级别低，处理问题的频率或者时效得到一定的提高，但是权威性不够，问题也很难解决。既然区域范围较大，需协调的属于重大事务，那么区域政府就应该具有足够的行政级别，才能够履行区域协调职能。,第三，协调机构,与现有行政机构的关系,。,19,(4)职能,区域协调政府实际上是行使,宏观调控职能,而不必介入具体事务管理，区域政府行使规划管理职能时应加强对总体规划的审批和实施监督，对重大项目建设进行监督。区域政府更多发挥宏观调控作用，对事关区域发展的重大问题，如基础设施、交通运输体系、重要产业布局、资源利用、生态环境保护等给予直接监控，具体建设事务的管理权还是由地方行使。,20,强调区域协调政府的作用，不是让区域政府替代地方政府进行一般建设管理，而只是对重大事务进行干预，区域政府应该更多地承担信息上传下达、与各级政府和部门沟通、协调工作的组织等职责，具体事务的处理仍需要借助现有的行政机构，尽量在,体制框架内,完成。避免形成新的利益团体，加剧部门之间的利益冲突,21,为了实现区域内城市的协调发展，长江三角洲和珠江三角洲的都市圈分别建立了泛珠江三角洲政府间的协调组织和长江三角洲城市的市长联席会议制度，试图通过加强政府间的协调，实现区域各城市在各个领域的某些问题的非零和博弈，从而实现区域的协调发展。这些尝试虽然取得一定成功，但对区域协调的作用还有待,实际验证,。,22,区域协调政府可以是,综合性,的，也可以是,专门性,的。鉴于我国行政体制中垂直领导体系比较完善，可以将区域协调职能赋与相应的政府部门，由该部门牵头，会同下层级政府的相关部门共同履行协调职能。在各方分歧较大，协商失效时，上级政府拥有裁决权,综合性的区域协调职能可放在综合管理部门，专门性的区域协调职能则纳入专业管理部门，专业协调服从于综合协调,23,3.3设置功能单一的特别区及专门机构,根据某种特定的管理需求，划出一定区域范围，设立专门管理机构，实行区域协调管理这种模式，被称为,“以物为中心的行政区划”,。区域中许多问题都是跨行政区的，如水环境保护区、生态廊道保护区、交通运输系统等等，其管理和控制不仅超出了各自的行政范围，而且控制的内容也具有特殊性，因此，这种功能单一区也可称为,“特别区”,。,24,3.4市场化改革是增进区际合作的根本措施,市场条件下，政府间,签订合约,成为区域协调管理中普遍采用的一种方式，主要是公共设施方面的合作，按市场法则进行。地方政府与地方政府之间经常会从各自的经济利益出发，找到利益共同点，才能联手合作。,政府间采用签订合约方式，实现在区域范围内共同使用公共资源，如自来水、供电、体育、学校和医院等。公共资源的共享有利于提高城镇密集区公共设施的使用效率和社会效益，城市优势互补，减少重复建设，节约区域资源。同时，,合约方式把市场法则,引入行政管理领域，特别值得荐。,25,自愿参与原则，通过合作、谈判等形式，实施,弹性的管治,，区域协调政府的目标也不是预先约定的，而是以区域作为一个行为者系统，各种利益主体博弈的结果。事实上很多区域协调政府并不是一个决策主体，主要是通过会议、协商等方式提供一个讨论区域发展的平台,由地方政府,自愿联合,，成立半官方性质的、松散型的行政组织，当然必须获得更高层级政府支持。由于自愿性参与，这类组织易被各方接受，容易承担协调功能。,26,4 结语,区域由许多社会主体组成，这些参与者的利益和区域整体利益之间的关系是相辅相成的，参与者的活动必须相互协调才能促进区域的持续发展。同时，政府作为区域发展的一个参与者和协调者显得尤为重要，在市场力量推动区域经济发展的同时，政府不仅要协调各个参与者的经济利益，还要协调区域社会的平衡和发展。市场力量对区域协调的作用是有限的，区域协调需要良好的政治制度和社会来维持。,形成公平有效的区域协调规划，加强区域协调规划立法,建立具有权威的区域协调政府,组建半官方地方政府,鼓励政府间以签订合约的方式进行合作,设置特别区,市场改革等措施实现区域的协调发展,27,