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从分散经营到集约专业经营
——解读土地承包经营权流转制度
推进土地承包经营权流转，是新一轮农村改革发展的重要内容，其目的是通过流转实现土地集约节约利用，增强土地利用规模效应，提高农业综合生产能力，以强化土地对农民的保障功能

    党的十七届三中全会召开前后，土地制度改革成为社会各界关注焦点。会前，专家学者围绕这一问题，进行了多种理论探讨和改革制度设计，会后，结合全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下称《决定》），人们把焦点集中到土地承包经营权流转上。
    土地承包经营权流转是土地承包经营制度的重要组成部分，也是《决定》中提及的健全农村土地管理制度的重要内容。认真贯彻落实《决定》的精神，促进土地承包经营权合理流转，必须全面理解该项制度的内涵，并结合各地实际情况营造相应外部环境，对流转行为进行适当引导。

    流转的是土地使用权，而不是土地所有权
土地承包经营权是一种土地使用权，土地承包经营权流转就是该项权利在不同主体之间的移转。根据农村土地承包法和物权法的相关规定，我国土地承包经营权流转的主要形式包括转包、转让、出租、互换等，实践中，以土地入股参与股份合作也是土地承包经营权流转的形式之一。正确理解土地承包经营权流转，必须澄清以下认识：
    土地承包经营权流转是土地使用权，而不是土地所有权的转移。这是我们讨论土地流转制度必须认识的最根本问题。近年来，有关集体土地所有制改革的讨论较多，其中，不乏主张集体土地私有化的观点，但历史经验告诉我们，集体土地私有化将容易导致土地的非理性集中，形成土地所有权的垄断，以及基于垄断而产生的剥削。这将不利于统筹城乡发展，不利于促进社会公平正义，不利于实现全国人民的共同富裕，与我国进行的改革和建设战略目标显然相悖。因此，《决定》提出，“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质”。
土地承包经营权流转必须坚持实行严格的土地用途管制。土地用途管制是我国在借鉴发达国家土地管理制度的基础上，从1999年开始实施的一项基本管制制度，它是指通过编制土地利用总体规划，划定土地利用区，确定土地使用条件，并要求土地所有者和使用者严格按照国家确定的用途利用土地的制度。建立该制度的主要目的是为了维护土地的可持续利用，促进经济社会的全面、协调、可持续发展。土地承包经营权流转必须符合土地利用总体规划，不得擅自变更土地用途，将农用地用于房地产开发等建设。这也是为坚决守住十八亿亩耕地的红线，确保我国的粮食供应安全所必须坚持的一项管理制度。为此，《决定》要求，土地承包经营权流转“不得改变土地用途”。
    土地承包经营权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则，“不得损害农民土地承包权益”。依法是指流转行为必须按照法律的规定进行，其中，既包括遵守实体法，也包括遵从程序法的要求；自愿是指土地承包经营权流转必须尊重承包人的意愿，不得强制承包人进行承包土地流转；有偿是指针对土地承包经营权流转应给予相应的补偿，不得要求承包人无偿地进行土地承包经营权流转，这是对土地承包经营权价值的认可。
营造相应外部环境，引导土地向集约、高效方向流转

    土地是一种特殊财产，是农民最重要的生产资料。土地的利用效率和效益，也维系着国家的粮食安全，影响经济社会的可持续发展，因此，《决定》将促进土地承包经营权流转确定为推进农村改革发展的重要举措，其目的主要是为了充分发掘农村土地的利用价值，使有限的土地资源尽可能发挥更大的经济和社会效益。
土地资产流动产生效益，但这种流动不能是无序和非理性的，因为，对农民而言它是一项重要的财产，具有基本的保障功能；对全社会而言，它是人类赖以生存和发展的重要资源，维护其永续利用的价值是全人类共同责任，所以，不顾农民自身基本生计需求，以及规避法律的各种集体土地流转行为，应该在有效阻止之列，建立在农业经营体制机制创新，农业经营方式转变基础上的土地承包经营权流转才是《决定》倡导的内容。《决定》强调，家庭承包经营要采用先进科技和生产手段，增加技术、资本等生产要素的投入，着力培育农民新型合作组织，扶持农民专业合作社加快发展，实质上是鼓励以集约节约用地、规模经营为发展方向的土地承包经营权流转，因规模经营才有利于科技和资本与土地的结合，这种结合必然产生高于分散经营的效率和效益。
但是，从法律意义上讲，土地承包经营权是一项私权，要促使其合理流转，不能依靠行政命令和行政强制，而只能通过营造相应的外部环境，加强对该项权利向集约、高效方向流转的引导，帮助农民克服土地承包经营权流转中的盲目和冲动等非理性因素，使农民在充分认知土地承包经营权流转正确路径的基础上，增强依法高效流转的意识，这正是我们贯彻落实《决定》，推动土地承包经营权合理流转，推进农村改革发展的重要着力点。

    建立统一的土地承包经营权交易市场，规范土地承包经营权流转行为

    引导土地承包经营权合理流转的措施：
    搞好农村集体土地登记办证工作，借以宣传土地承包经营的相关法律知识，培育农民长久从事土地承包、自主经营、规模经营的意识，避免用地过程中的短期行为。同时帮助其树立依法用地的观念，引导其遵守土地用途管制制度，按照土地使用权证上注记的用途规范地进行土地承包经营权流转。
结合农村不同地区的土地利用状况，对农民加强针对性的职业教育培训，一方面培训农业科技知识，培养农业技术力量，提高农业开发水平和农业从业人员的劳动效率；另一方面，也要进行非农产业劳动技能培训，引导农村富余劳动力向非农产业合理流动，促使土地承包经营权向集约发展的方向流转。
    因地制宜，大力发展农产品深加工和与农业相关的交通运输等涉农关联产业，尽力创造新的就业岗位，帮助土地承包户合理调配劳动力，引导农民在自主自愿的基础上，通过土地承包经营权的流转，开展多种形式的专业合作，培育新型合作组织。
    建立统一的土地承包经营权交易市场，规范土地承包经营权流转行为，避免农民在该项权利流转过程中因信息不对称等原因而从事非理性交易。其中，尤其要根据农村土地承包法和物权法的相关规定，帮助农民充分了解不同流转形式的程序要件及相应的法律后果，并引导其根据自身情况合理选择流转形式。
大力培育从事土地承包经营权流转服务的中介组织，通过流转服务的专业化，促进资本、技术等生产要素与土地承包经营权的有机结合，以提高土地利用效率。推进土地承包经营权的流转，是新一轮农村改革发展的重要内容，其目的是通过流转实现土地的集约节约利用，增强土地利用的规模效应，提高土地利用效率，推进农业战略结构调整，提高农业综合生产能力，以强化土地对农民的保障功能。
    有序的流转必然带来经济和社会效益的提升，无序流转将会从一定程度上损害社会公平正义，正是基于这一点，《决定》提倡通过土地承包经营权流转，发展多种形式规模经营的同时，也要求这种发展必须“适度”。这就昭示我们，在推进这项工作时，一定要充分考虑不同地区的实际情况，不要盲目追求不切实际的规模，尤其不要因超限度追求流转规模而形成农村土地经营的垄断，形成依靠垄断而获利的特殊利益阶层，以及因失地而失业的新的农村弱势群体，要防止因土地承包经营权流转而造成农村人口的两极分化。而且，在土地承包经营权流转的过程中，一定要加强土地用途管制，杜绝为追求短期利益而掠夺性用地的行为，以维护土地资源的可持续利用。