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农村社会保障研究应关注哪些问题

　　[摘要] 近年来, 　　学界对农村社会保障问题的研究越来越多, 并积累了大量的文献资料, 但缺乏对该领域现有研究成果的系统梳理。本研究试图在回顾该领域大量研究成果的基础上, 　　系统的分析总结农村社会保障的本质、农村土地制度与社会保障、农村社会保障存在的问题以及财政介入农村社会保障的研究等等。学界在构建多层次保障体系、政府应发挥主体责任等方面达成了一定的共识, 　　并且各界学者对未来农村社会保障的改革也提出了相应的政策建议。本研究的目的是通过这样的工作, 　　引起我们更加关注未来农村社会保障筹资模式、农村社会救助、城乡社会保障制度衔接等问题, 并寻求研究方法上的突破。

　　[关键词] 农村社会保障　土地制度　财政　研究展望

　　本文获教育部长江学者奖计划、北京大学985 和211 项目资助。

　　改革开放以来, 我国在农村社会保障体系建设方面开展了大量的实践工作和研究探索。我国农村社会保障的改革思路可以概括为: 　　试图通过建立农村养老、农村医疗、农村最低生活保障等各项制度,保障农民的公民权利, 　　加强政府的转移支付。但我国的农村社会保障制度仍然存在覆盖面窄、保障水平低、区域差异大等问题。农村社会保障不能适应农民对社会保障的需求和社会经济的发展水平。

　　目前, 各学科都从不同角度对农村社会保障问题进行了研究, 在实践上取得了丰富的经验, 在理论上也积累了大量的文献资料。概括而言, 　　这些文献研究的焦点问题包括: 建立农村社会保障的必要性和可行性、农村社会保障现状及存在的问题、农村社会保障的模式选择及其未来发展的对策和建议, 　　还包括土地保障与社会保障、农民工的社会保障问题以及农村社会保障的政府责任问题。很多文献还分别探讨了农村社会养老保障、农村新型合作医疗、农村最低生活保障等农村社会保障形式的发展问题。

　　关于“农村社会保障”, 学界主要达成了以下几点共识: ①我国是农业大国, 　　农村社会保障制度是我国社会保障制度不可或缺的组成部分。建立农村社会保障制度并逐步向城乡一体的社会保障制度迈进具有一定的必要性和紧迫性。②目前我国农村社会保障制度的覆盖面小、保障水平低、资金不足。从广大的农村来看, 　　许多农民的生产生活基本没有社会保障。农村社会保障体系的建立及完善具有一定的难度, 　　需要经历一个长期、艰难的过程。在当前提出建立完善的农村社会保障体系还为时尚早。③目前, 　　广大农村居民的基本要求是实现“生有所靠、病有所医、老有所养”, 因此, 在农村社会保障的各项制度建设中, 　　社会救助(主要是最低生活保障制度)、养老保险制度、医疗保险制度三大基本保障制度的建设是重点。④政府在解决农村社会保障问题上具有非常重要的主体作用, 　　如财政投入社会保障立法和保险资金监管等等。

　　下面具体从几个方面来回顾学界的主要研究热点及研究进展, 评述研究缺陷, 展望未来发展趋势。

　　一、对“农村社会保障”本质的认识

　　学者对农村社会保障范畴的界定不尽相同, 从最广泛的角度讲, 　　农村社会保障包括社会养老保险、社会医疗保险、社会救助、社会福利和优抚安置。学界普遍认为我国的农村社会保障应主要包括养老保险、医疗保险和最低生活保障制度, 　　这些保障项目构成了我国未来一段时间内亟待建立的农村社会保障体系。学者还对现阶段农村社会保障的定义、特点及其特殊性进行了探讨, 　　这种探讨主要是从社会学和经济学的角度出发。有学者从新农村建设的角度把农民的社会保障政策概括为小农户的社会保护政策, 通过对中国农村的事实观察发现, 　　中国农村社会保障就是对农民的生产和生活的全面保护, 或者称之为可持续生计。农村的社会保障, 　　是对于以遭受不确定性与确定性风险包括自然风险与人为风险为常态的农民的社会保护。由此, 它必然要求对农民的生产和生活进行全面保护(杨团, 　　2005)。还有学者认为, 现阶段的农村社会保障实质上依然是一种以家庭保障为主的模式。制度化的社会保障, 如养老、医疗保障及社会救助, 　　在农村社会保障中只占极小的比重。〔1〕尽管近年来我国的“农村社会保障”有了较大的发展, 　　如在农村推行医疗保健制度、社会养老保障制度和计划生育保险等等。但从严格意义上, 它们都不应该归属为社会保障, 　　而是社区保障。〔2〕这种社区保障的稳定性还是一种短期效应,它是在特定社会经济条件下的一种过渡型保障供给形式, 最终将被其他的保障供给所替代。因此, 　　在建立社区保障的时候, 一定要考虑其今后的演变与发展趋势, 尤其是与国民保障体系的接轨。

　　综上所述, 　　目前在农村实施的任何一种社会保障项目都不完全符合社会保障的基本特征。无论是农村医疗保健制度、农村社会养老保障制度还是农村计划生育保险都是在一定社区范围内, 　　以本社区居民为保障对象的一种福利制度, 与社区的经济发展水平紧密相联。它们都不是一种由国家强制实行,并在全国范围内统一实施的保障制度, 　　也没有国家财政的支持, 更不属于国民收入分配与再分配的一种形式。

　　我国农村社会保障的社会化进程缓慢, 对此学界已达成共识。有学者建议加快农村社会保障由家庭保障制度向互助保障、社区保障制度转轨, 　　最终建立社会化保障制度。〔3〕社会保障金的来源也应考虑其社会性。在拓宽农村社会保障金渠道的前提下,农村社会保障不能完全依靠自愿, 　　要考虑其社会性,国家应该加大政策倾斜力度和资金投入力度, 采取一定的强制措施, 　　对落后地区也要逐步推行。同时,在经费投入和政策制定上要与城市社会保障一视同仁, 特别在农村社会保障机制建立初期, 国家应该更多地反哺农村, 　　造福于农民。

　　二、多层次农村社会保障制度研究

　　学界主要从城乡居民收入差距、农民被排除于社会保障体系之外、家庭保障和土地保障功能弱化等角度来论述建立农村社会保障制度的必要性和重要性。针对农村社会保障制度本身的缺陷以及在执行中出现的上述问题, 　　许多文献都从不同的角度对农村社会保障的发展提出了对策和建议, 主流的观点是建议因地制宜地制定多层次的社会保障体系。根据政府部门和学界的普遍共识, 　　农村社会保障体系应包括社会保险(养老保险、合作医疗)、社会福利(儿童福利、妇女福利和老人福利) 　　和社会救济(贫民救助、灾民救助、长期病患农民救助、孤儿孤单老人救助)。〔4〕社会养老保险、新型合作医疗、最低生活保障制度是我国农村迫切需要建立的三大主要保障制度, 　　〔5〕〔6〕〔7〕并且农村社会保障制度应该坚持因地制宜与地方自主发展为主的原则。农村社会养老保险的推行存在着相当大的区域差异, 　　在地区差距非常明显的情况下, 建立全国性的农村社会保险制度不现实, 但也不能否定已经具备条件的地区开展这些工作的积极努力。〔8〕例如, 　　在几个农村社会养老保险发展相对较好的地区, 他们往往是在《县级农村社会养老保险基本方案》的做法之外, 　　发展了不同方式、各有特色的社会化养老。如复旦大学人口研究所通过对中国苏南地区保障状况的研究提出了“苏南模式”。苏南农村目前的老年保障模式是一种多形式并存的局面, 　　其基本特征是“以家庭保障为基础, 社区保障为核心, 商业性保险为补充”(彭希哲等, 1996) , 苏南是我国乡镇企业较为发达的地区。因此, 　　集体有能力对社区成员的养老提供一定程度的保障。然而, 目前政府和学界对在社会主义市场经济条件下农村社会保障应采取什么样的模式, 　　农村社会保障体系和城市社会保障体系是一种什么样的关系等问题, 　　没有形成基本的共识。占主导地位的观点仍是主张农村社会保障应当独自发展。政府和学界对农村社会保障建设的目标没有做出明确的定位, 　　没有对农村社会保障制度建设和城市社会保障制度建设的关系及其未来发展趋势做出科学的说明。这是导致农村社会保障制度建设和改革的基本目标模糊, 　　“头痛医头、脚痛医脚”, 至今对农村社会保障制度建设既未形成整体的框架, 也没有渐进推进策略的根本原因。〔9〕此外, 重要的是, 有学者主张, 　　各项保障制度的实施应该有重点。I1 S1 Falk 和W ilbu r J 1 　　Cohen结合美国国情对农民的社会保障问题进行了研究,他们认为对农民群体的保障最好建立一个覆盖所有工人的统一的保险计划, 　　并且以强大的救助计划为补充, 来提供社会保险未解决的特殊需要。〔10〕对我国而言, 在确立农村社会保障项目时, 　　要重点考虑当前农民面临的最无奈、最无助的核心问题。要依据经济发展不平衡的特点分类设计, 　　制定和建构多层次的有中国特色的农村社会保障体系。要抓难点热点问题, 在部分农村, 当农民正常的生活难以保障、防病治病问题都难以解决的情况下, 　　应当把他们的最低生活保障和医疗保险放在突出位置加以解决, 在保证农民能吃饱穿暖、身体健康的基础上, 再来解决其他诸如养老保险等方面的问题。

　　三、对农村社会保障筹资模式的探讨

　　社会保险基金的筹资模式是农村社会保障制度建立的难点所在。社会保障的筹资问题涉及两个问题, 一个是资金的来源, 　　另一个是缴费的时间平衡。〔11〕社会保障费用应来自雇员和雇主的缴费。目前, 我国农村社会保障筹资渠道单一, 养老保险名为三方筹资, 　　实则农民一方出资, 社会保险有名无实, 形同个人储蓄。农民基本没有医疗保障, 缺医少药的情况相当普遍。从总体上看, 　　家庭保障仍是农村社会保障的基本模式, 社会保障功能比较脆弱。8 亿农民基本还是处于家庭保障而无社会保障的境况, 未来养老问题堪忧, 　　健康和基本生活问题不容忽视。〔12〕目前, 学界倡导的筹资渠道有: 财政资金、土地补偿收入、企业雇主缴费和农民个人缴费。从我国目前的实际状况出发, 　　解决农村社会保障资金的途径主要有:

　　第一, 建立稳定的多渠道筹集社会保障基金的制度。筹集资金要从单一主体走向多元化, 　　农村社会保障基金主要来源于国家财政、地方财政和参保农民本人三方, 但国家要明确三方的合理投资分配比例。同时, 要广开融资渠道, 　　可考虑将土地补偿费、土地使用费、农业税以及农业产业化经营所得的合理部分纳入法定的农村社会保障基金渠道。

　　第二, 政府要加大对农村社会保障基金的财政投入力度。要打破城乡分治的制度安排和政策框架,按照公共财政的要求, 　　改变目前政府财政对农村社会保障扶持微乎其微的状况, 逐步提高社会保障支出在财政总支出中的比重, 　　并明确安排一定比例用于农村保障方面。要适当增加集体补助。通过政策扶持、加强管理、深化改革等途径, 增收节支, 大力发展壮大村级集体经济, 　　提高村集体对农民的补助能力, 并制定相应的办法规范村集体对农民的补助。

　　第三, 要引导和鼓励农民自身积极投入参保。要完善补贴政策, 提高政府和集体对农民参保的补助比例, 通过政策激励, 　　吸引农民参保。建立农民个人账户, 将政府和集体的补助连同个人缴纳的部分,都归到投保人的个人账户上, 按个人账户储备积累的总额确定保障基金发放标准, 　　让农民有安全感和自主性, 充分调动农民参保的积极性。

　　四、土地制度与农村社会保障研究

　　农民的社会保障主要是以土地为中心的非正规保障, 　　特别是在那些农村经济和农民收入来源中农业所占份额大的地区。〔13〕随着农村土地对农民社会保障功能的弱化, 　　在客观上要求加快农村社会保障的制度化建设。这引起了学界对农村土地制度和社会保障制度的关注。许多学者认为, 　　土地长期以来给予农民的生活保障功能在相当程度上抑制了农民对社会保险的需求以及参与社会保障的积极性, 也使得政府忽视农民的社会保障权利, 　　从而导致农村社会保障制度建设和改革严重滞后, 〔14〕〔15〕〔16〕而农村社会保障的名存实亡, 又迫使土地的保障功能被迫强化。〔17〕因此, 　　寻求适合我国国情的农村社会保障发展途径, 必须首先正确处理农村土地制度与农村社会保障的关系。许多学者对此进行了有益的探索,主流观点认为, 　　应通过制度创新构建并逐步完善农村社会保障制度, 替代土地的保障功能, 促进土地保障向社会保障转化。这主要是因为土地保障只是一种过渡形式, 　　并不是真正意义上的社会保障, 必然将随着工业化、城镇化和农村剩余劳动力非农化的发展逐步向社会保障过渡。

　　而这个“制度创新”主要是指土地制度改革和农村社会保障制度建设。在土地保障的基础上建立农村社会保障体系, 　　是当前我国农村特定条件下的必然选择。〔18〕也有学者认为, 　　农村的土地制度不利于农村社会保障制度的建立。推动农村社会保障制度建立的前提是要进行土地制度改革, 　　即建立农村土地流转机制。〔19〕通过土地保障功能的再造和农村社会保障制度的建设, 逐步实现与城市社会保障体系的衔接, 　　从而建立城乡一体的全国社会保障制度。〔20〕学界关注的另外一个问题是失地农民的社会保障问题。失地农民的增多是城市化、工业化的必然结果, 　　但失地农民的权益并不能因此受到损害。学界一致认为, 解决失地农民权益受损关键是建立合理的补偿机制, 当前建立被征地农民的养老保障制度, 　　对保护农民利益意义重大。具体而言, 可以用经济补偿的一部分或全部, 如利用土地补偿收入为失地农民建立社会保险, 　　即把土地征用或转让的补偿作为农村社会保障的制度化的资金来源, 是新型农村社会保障筹资模式的重要组成部分, 　　也是一种可以称之为“以土地换保障”的思路。

　　综上所述, 土地制度改革与农村社会保障建设相辅相成, 如何使两者形成相互促进的发展模式, 是解决三农问题, 　　全面建设小康社会过程中的重要环节, 也是建立和完善农村社会保障模式的关键。由于我国农村特定经济和文化背景的制约, 这将是个循序渐进的过程, 　　需要我们不懈的探索和努力。

　　五、财政介入农村社会保障的研究

　　概括而言, 财政介入农村社会保障的研究主要体现在三个方面: 即筹资模式、政府的主体责任以及中央和地方的权责划分问题。综观20 世纪90 　　年代, 我国农村社会保障建设的筹资模式可以概括为: 农民自愿参保为主, 集体资助为辅, 　　政府政策扶持或少量资助。实践已证明,这样的筹资模式难以真正为农民建立生活风险保障。学界提出在农村社会保障筹资问题上政府并未承担起相应的责任, 　　并建议加大政府资金对农村社会保障的投入力度, 同时确保农村社会保障基金的保值增值。在市场经济条件下, 　　政府的主要职能就是提供公共产品和服务。用一部分财政资金资助社会保障, 是先进国家普遍做法和财政的一项重要职能。财政资助将吸引农民增加个人缴费, 　　从而使农村社会保障的正常运行获得基本保证。〔21〕世界各国的社会保障, 在其诞生之时, 均是由政府组织实施的。在西方发达国家, 　　政府在农村社会保障制度建设中充当着主导角色, 提供社会保障是政府的主要职责之一。各界学者一致建议, 我国要建立农村社会保障体系, 　　最主要的是要由政府推动和支持, 并由其承担主体责任。而政府在社会保障制度建设中承担什么责任, 　　与社会保障制度的性质紧密相关。就我国所实行的多层次社会保障制度而言, 政府应当针对其不同的组成部分, 分别承担不同的责任。〔22〕概括而言, 　　政府的主体责任包括以下内容: ①根据经济发展水平构建适宜的农村社会保障制度框架,确立正确的发展目标和原则, 并进行积极地组织和引导; 　　②加强管理和监督, 建立健全农村社会保障的管理体制和农村社会保障事业的监管机制; ③推动农村社会保障的立法建设, 　　为农村社会保障体系的建立和完善提供法律保证; ④给予政策扶持和必要的财政支持, 创造适宜农村社会保障制度建设的外部环境; ⑤完善农村社会保障制度, 　　建立起覆盖城乡一体化的社会保障制度是政府的责任, 尤其是中央财政应该提供必要的资金支持。政府应该明确中央财政和地方财政各自的权责划分, 　　从而保证农村社会保障的正常运行和社保制度的完善。〔23〕政府部门尤其要处理好社会保障制度与其他转移支付之间的关系。国家财政可以根据财力状况, 　　在逐步建立农村社会保障制度的同时, 加大转移支付力度: 一方面将转移支付资金用于对农村的教育投入, 以提高农民整体素质, 　　提高他们在劳动力市场上的竞争力; 另一方面, 不断增加对农村基础设施建设的投入, 为农民提供更多的就业机会。实际上, 与建立农村社会保障制度一样, 　　政府在这两方面所做的工作, 其本身就是缩小城乡收入分配差距的一种有效的财政政策手段。

　　此外, 一些学者提出, 政府在社会保障的相关领域同样应发挥重要的作用。政府和各级领导应当高度关注农民生活和农村发展问题, 　　采取措施引导农民脱贫致富, 认真解决特困户、五保户等弱势群体的困难, 建立健全农村社会救济和农户互助制度。

　　从根本上说, 要加强和推进农村社会保障, 必须不遗余力地促进农业生产, 提高农业生产的效率, 加快农村社会经济的全面发展, 　　把保障和提高农业生产能力作为农村社会保障的落脚点。〔24〕

　　六、现有研究不足及未来研究趋势展望

　　我国农村社会保障已经尝试了10 余年, 积累了相当多的研究成果。无论制度模式还是相关政策, 各级政府都在不断努力, 　　使我国农村社会保障刚刚起步的局面呈现出一些良好的势头。然而, 我国的经济实力还远不如发达国家, 农村的社会生产力总体而言还比较落后。在现有条件下, 　　为农民这类非雇佣的独立劳动者建立社会保障制度还是一个较大的挑战。目前及今后一段时间仍然有许多需要进一步研究和解决的问题, 　　其中比较关键的有以下几个:

　　1. 农村社会保障的筹资模式

　　许多研究者都提出应当在农村社会保障基金筹集时增加政府扶持的力度。但是, 这个“力度”多大比较合适, 既能充分调动农民投保的积极性, 　　政府又能承担得起? 社会公平与经济效率之间的替代关系如何? 对于这些问题, 都缺乏明确的定量分析,甚至连定量分析的框架也没有, 　　这样“加大政府扶持力度”便缺乏科学的指导, 难以落实。有学者对政府应承担的农村社会养老保险制度的缴费责任进行了研究, 　　并对承担的程度做了初步的探讨。〔25〕但是, 仍然缺乏一定的定量分析。

　　2. 调查、数据与研究方法

　　目前我国还没有关于农村社会保障问题的专项调查, 由于调查目的所限, 可用的数据比较分散。如2000 　　年的“中国城乡老龄人口状况一次性抽样调查”涉及到了老年人的养老保险和医疗保险问题, 但调查对象仅局限于老年人群体, 　　而且该调查是一项包括老年人经济状况、健康状况、社会参与状况等内容的综合性调查, 有关社会保障的调查项目比较有限。再如1993 年、1998 　　年和2003 年三次“国家卫生服务调查”对农村人口的医疗保障问题进行了调查研究, 　　然而这是一项针对“卫生服务”的调查,因此对其它社会保障项目没有涉及。数据的局限性也带来了研究方法的单一, 　　且仅限于定性分析。也有为数不多的学者对农村社会保障问题进行了调查研究, 如温兴琦在湖北和湖南11 个市县区, 　　对农村生活保障和农业生产保障两个方面进行了调查。问题涉及政府救助、农村医疗保障和养老保障问题以及低保制度的执行情况等等, 　　得到了一些有意义的结论。因此, 对于农村社会保障研究急需进行一些专项调查及典型调查, 并在研究方法上有所突破。

　　3. 农村社会救助问题研究

　　社会救助包括贫民救助、灾民救助、长期病患农民救助和孤儿孤单老人救助等, 　　我国农村社会救助以最低生活保障制度为主要形式。农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。目前学界对贫困人口社会保障问题的研究还远远不够, 　　而这部分群体的社会保障问题迫切需要解决。因此 深入研究农村社会救助制度具有非常重要的意义。如何确定合适的社会救助水平、救助对象和救助内容? 　　地方财政投入水平应达到多少? 中央财政应承担什么责任? 等等这些问题都具有一定的研究意义。

　　4. 城乡社会保障制度的衔接问题

　　学界普遍认为城乡社会保障制度衔接是需要进一步研究的问题之一, 　　也是近年来学者关注的焦点之一。学界提出了农村社会保障制度和城市社会保障制度有效对接的必要性。城镇社会保障制度应当具有包容性, 　　逐步把离开土地与农村的劳动力人口吸收进来。中国城乡社会保障制度的长远目标模式应该是高度统一、社会化和法制化的现代社会保障制度。也有学者主张我国应建立城乡有机衔接的“三维”社会保障制度模式, 　　即“基本保障”、“补充保障”和“附加保障”。〔29〕这是对建立城乡统一的社会保障制度的有力探讨。但是, 各保障项目仍然缺少一定的可操作性。因此, 　　在城乡社会保障制度的衔接问题上, 还需要进一步提出具体并且切实可行的改革措施。

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