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完善村镇银行法律制度的探析

摘要：
自2006年末银监会发布关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策以来，在我国农村地区出现了一批新型银行业金融机构——村镇银行，它们是专门为当地农户或企业提供服务的银行机构。我国村镇银行在近年来取得了一定的发展，但在发展过程中还存在着各种各样的问题，包括银行的目标定位、主发起人资格、法人治理、经营环境等。要解决上述问题，就需要我们从法律入手，摸索出适合村镇银行的法律制度。本文就如何完善村镇银行法律制度做出了有关探讨和分析。
关键词：村镇银行；法律制度；探究分析

一、村镇银行的兴起及其发展状况
农村经济关系到国民经济的命脉。2006年末，银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，按照“低门槛、严监管”的原则，积极引导各类资本到农村地区投资，这标志着新一轮“农村金融新政”的开始。自那以后，在我国农村地区出现了一批新型银行业金融机构——村镇银行，它们是专门为当地农户或企业提供服务的银行机构。村镇银行的发展得到了政策上的最大支持，在推广阶段，从中西部试点到引资东部，所成立的村镇银行就有170余家，此后村镇银行在全国各地如雨后春笋般拔地而起，形成了良好的发展势头。
二、我国村镇银行在发展过程中存在的问题
我国村镇银行在近年来取得了一定的发展，但在发展过程中还存在着各种各样的问题，主要体现在银行的目标定位、主发起人资格、法人治理、经营环境等方面：
（一）目标定位问题。村镇银行设立的主要目标是解决农村地区银行业金融机构供给不足的问题，但在全国范围内，村镇银行的网点设立较少，资本规模和从业人员都不算壮大，这一状况导致了村镇银行在实际发展中与其最初的设计目标间存在着很大的差距。要准确定位其目标，就要从银行的设立规模上加以思考。
（二）主发起人资格问题。随着对资本的需求不断扩大，村镇银行主发起人的资格限制也在不断放宽，逐步从银行业金融机构拓展到非银行业金融机构，有的甚至触及证券、保险机构，因而，在公平原则和资格限制方面，需要村镇银行在发展过程中加以权衡。
（三）法人治理问题。村镇银行虽然都按照《公司法》的有关要求设立，但在治理问题上，经常由于受到发起人的资金垄断性影响，导致村镇银行无法自主独立地做出决策和实施决策，在投资分配等问题上，更是常常出现各种内部分歧，一旦这种分歧扩大，便会影响到村镇银行的正常运作，从长远上看，更不利于其纵深发展。
（四）经营环境问题。村镇银行在经营过程中，由于缺少财政资金对口支持和统一的税收优惠政策支持而举步维艰。这些扶植政策的缺失，是造成村镇银行经营环境不容乐观的直接原因。
三、完善相关法律制度以解决村镇银行发展中的问题
要解决上述问题，就需要我们从法律入手，摸索出适合村镇银行的法律制度。下面就如何完善村镇银行法律制度做有关的探讨和分析。
（一）有关公司法的思考
首先，是对村镇银行组织形式的思考。我国村镇银行普遍采用的组织形式是公司制，公司制的特点是使金融组织的产权结构明晰化。目前，村镇银行可以采取的公司制形式为有限责任公司和股份有限公司两种。法律对按照股份有限公司形式设立的村镇银行限制较多，特别是对其起步设立的限制。然而，坚持“银行业金融机构为村镇银行的主发起人”，这是一把双刃剑，它在控制风险的同时，亦导致了村镇银行的成立速度受限。在我国村镇银行最初试点和后续发展的过程中，我们发现，要召集更多更广泛的资金，就要拓宽股份有限公司的设立方式，不仅依靠发起设立，还要通过募集设立来招募更多的社会闲散资金。
其次是对村镇银行治理形式的思考。在公司治理方面，因为村镇银行的规模相对来说比较小，尚未达到公司法规定的规模经济，也没有能力进行严格的公司治理，因而过分复杂的治理结构对村镇银行来说，是起不到任何积极作用的。村镇银行在办理业务时的一大优点，便是决策链条短，假如申请办理一项贷款，从申请、审核到批准，一般不会超过五天，这种高效率是传统商业银行所无法比拟的。所以，随着实践的开展，对一些片面要求贴合契合公司法有关公司治理规定的村镇银行，逐步简化其治理模式和治理程序，并开放投资者对其的投资比例，建立起真正符合村镇银行特点的内部治理结构，是迫在眉睫的。
（二）有关担保法的思考
可以说，担保问题一直是村镇银行发展过程中一个不容忽视的现实问题。一般情况下，农民可以提供担保的财产很少，尤其是大量贫困地区的农民，如果非要他们严格按照担保法的规定提供足额担保才能获得银行贷款，则他们将根本无法得到这些贷款。现有的农村信用社之所以未能很好地为三农服务，就是因为担保问题无法得到解决。因此，有关担保贷款，是村镇银行在发展过程中急需解决的一个重要问题。
农村金融实践中，要增加信用贷款的比重，就需要我们改变现有银行一般只发放担保贷款，不敢放信用贷款的现状。只有拓宽信用贷款的范围，才能使贷款真正发放到农民手中。而对信用贷款的发放，也不能完全取决于市场信需求，而是要靠村镇银行对有关农户进行信用评级，做好相关的调研工作，同时，在实践中，我国已经试点的新型农村金融机构里，已有很多地方采用了联合担保的贷款制度，这是一项有利于村镇银行放心发放信用担保的联动制度，在村镇银行的发展过程中应当积极推广开来。
（三）有关财政税收法的思考
村镇银行的建立和发展，从法律上说，不能仅仅着眼于公司法和其他相关的金融法，还要从公法和社会法的立场进行思考，其中最关键的，是要从财政税收法的角度来对村镇银行的建立和发展采取一定的措施。实际上，各国农业的发展，无不依赖于政府在财政税收政策方面的大力支持。因此，在构建我国的村镇银行时，也要充分运用法律手段来进行宏观调控。
首先，政府要村镇银行业务进行严格把控。对抱着“只要不破产就行”这种无所谓目的设立的村镇银行，或有其他不正当目的设立的农村金融机构，要极力扫除。在审核中，要对银行设立动机做细致的调查，保证村镇银行的真正设立目标，是为当地农户或企业提供金融服务。
其次，财政要投入资金。政府可以考虑把支农资金转作为给村镇银行贷款的保证金，政府的一万元财政保证金，就可以给村镇银行扩大为五万元的贷款，这种扩大效应，可以使支农资金发挥更大的用途。同时，税收法上采取相应的税收优惠、提供低息或无息贷款、利差补贴、风险补偿等措施，还能吸引更多的资本进入农村。但是，我们也应要知道，政府的财政支持，只是一项宏观调控手段，并不意味着政府可以随意干预村镇银行的经营，否则，反而不利于村镇银行的独立自主发展。
四、总结
村镇银行在活跃村镇经济方面起到了重要的作用，而目前我国村镇银行的成长，还处于初级阶段，在实际发展过程中，也还存在着很多制度性问题。在这一阶段，尤其需要我们建立一个完善的法律制度来确保村镇银行无后顾之忧地良性发展，此外，加强对法律制度的建设，更有助于村镇银行发挥出更大的动力功效。

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