少数民族地区生态移民现状及对策研究——以内蒙古自治区阿拉善盟为例.doc

少数民族地区生态移民现状及对策研究——以内蒙古自治区阿拉善盟为例
文学与新闻传播学院 李雅林
指导老师
摘要：近年来少数民族地区的生态环境恶化问题日益突显，再加上一些人为的因素，生态问题就亟待解决。而生态移民也逐渐成为缓解生态危机的可实施方案之一。
关键词：少数民族地区，生态移民，阿拉善
“退木还草”这个词在很早以前就被周围的农牧民念叨过。后来目睹了家乡少部分沙漠渐渐有了绿意，加上自己所涉略的一些知识，我才慢慢明白“退木还草”只是是生态移民的一小部分。生态移民并非只是我眼见的点滴成效，它的优劣值得我们不断的深入研究。生态移民是指原居住在自然保护区、生态环境严重破坏地区、生态脆弱区以及自然环境条件恶劣、基本不具备人类生存条件的地区的人口, 搬离原来的居住地, 在另外的地方定居并重建家园的人口迁移。从导致人口移动的因素来看, 生态移民主要不是经济因素引起,也不是战争、宗教活动等非经济因素等所致;而是由于迁出区的人口规模远远超过区域生态环境容量和承载能力, 因生态环境因素所致。我国的生态移民在不断探索的过程中取得了一些很大的成就，但同时在实施生态移民的过程中也遇到了一些疑难。我们就以阿拉善地区的生态移民政策为切入点，通过对阿拉善孪井滩生态移民示范区的调查与研究，深入了解当地牧民的生活现状以及心理状况，分析示范区现存的不同的问题和疑难。
一、孪井滩成为示范区的原因
1、自然原因
（1）阿拉善常年干旱少雨，自然环境恶劣，是十年九旱的荒漠化极其严重的地区。阿拉善盟境内的巴丹吉林、腾格里和乌兰布和三大沙漠统称为阿拉善沙漠，这三大沙漠占全境的三分之一，可谓是横贯阿盟。春冬沙尘暴频繁，沙漠化范围日益扩大，植被覆盖率极低，生态恶化程度加深。而且阿拉善一直以来都以畜牧业为主，自然环境的恶化致使牧民不得不另辟蹊径，寻找新的生存环境。
（2）就局部而言，阿拉善孪井滩面积较小而且各种可利用资源匮乏。2012年，由于行政区划调整，孪井滩总面积由7203平方公里缩减为2951平方公里，所辖21个嘎查（社区）减少为14个嘎查（社区），总人口1.3万余人。探明盐、硝、陶土、石膏、石灰石等矿产资源13种，储量有限，另有无烟煤储量约7亿吨。国家水利部批准从黄河年取水量5000万立方米，除去损耗，可利用的仅为3570万立方米左右，远不能满足日益增长的用水需求。
（3）孪井滩区位条件优越，处于一个比较重要的交通要道。北邻盟府所在地巴彦浩特，东北与宁夏银川市毗邻，东南接宁夏青铜峡、中卫市，距中卫香山机场45公里、银川河东机场150公里、迎水桥火车站60公里，中宝、中太、包兰、甘武四条铁路在此交汇，是西北通往华北、西南的交通要道。
（4）部分资源有一定优势。天然气资源：西气东输工程兰银输气管道第10号阀室至中卫支线从工业园区穿过，并预留了用气接口，已有2000万立方米/年的生活用气和2亿立方米/年的工业用气指标。风能光能资源：风光能资源丰富，年平均风速5.8m/s，年有效风速时数为8804小时，年平均风能密度为302w/m2 ，年平均日照时数3096小时、年太阳能辐射总量150-160大卡/平方厘米。旅游资源：境内在沙漠腹地的淖尔图湖，水质清澈，鸟鱼成群。4A级景区月亮湖，风景如画，神奇莫测。境内有“阿格尔提行”和 “森得雅西勒”等稀有树种。沙漠深处还有神秘的胡杨林，绵延20公里的宏伟壮观万亩人工防风林带，有9000公顷沙冬青和5万亩集中连片的蒙古扁桃林，还有大面积的马兰花。这里还有绵延逶迤的古长城遗址、独具特色的古岩画和清代修建的古寺庙。
由此可见，这些不利因素从根本上制约了孪井滩的发展，而其有利的自然优势也为孪井滩承接生态移民工程提供了一定的条件。
2、人文原因
其实在孪井滩尚未开发之前，腾格里沙漠边缘地区发展畜牧业和水草之间的矛盾就逐渐凸现出来。而且针对这个矛盾政府也通过圈养牲畜、轮牧、通场移牧的方式进行改善，但是草场退化的情形仍然不容乐观。加上搬迁转移的政策，大部分牧民只能转移到生活条件相对优越的腰坝滩、查哈尔滩等地，因此造成了移民迁入地区的自然环境承载力下降。所以孪井滩成为生态移民示范区也是大势所趋。

二、示范区的现状
1、生态移民搬迁情况
20世纪90年代以来，阿拉善盟按照“转移发展战略”要求进行了三次大规模的生态移民。第一次是1994年开始了搬迁安置示范区以及周边苏木镇牧民、困难企业和下岗职工的以扶贫为目的的移民；第二次是1999年以贺兰山为主的退牧还林还草生态移民；第三次是2002年以来以移民扩镇兴边富民和退牧还草工程为主的生态移民。截至2010年末，阿拉善盟通过实施贺兰山退牧还林、退牧还草、生态公益林效益补偿、整村推进、移民扩镇，以及异地扶贫搬迁等工程，共搬迁转移农牧户7652户27，079人，占全盟农牧民总人口的36.34％。其中，安置到第一产业的移民4800户17，307人，第二、三产业1869户6082人，安置未到位983户3690人。
2、生态移民后示范区居民生活现状
实施生态移民政策以来，示范区坚持走由农牧业经济为主向工业经济为主的经济转型之路，其经济发展方式的逐渐转变给农牧民的生活带来了深刻的变化，并逐渐向着水、电、路、讯全覆盖的目标迈进。国家草原生态保护补助奖励机制政策的实施，促进了牧民生产生活水平的提高。孪井滩总体农牧民人均纯收入较搬迁农牧民人均纯收入略高，牧业嘎查收入高于农业嘎查收入。搬迁移民现金年人均收入相较于原先的低于300元，增加了28倍。新型农村合作医疗参保率达到92%，移民子女就学率达到100%，计划生育率到达100%。搬迁移民解决了基本生活问题，实现了贫困向温饱的转变。随着加大招商引资力度和加快推进项目建设，目前工业经济也初具规模，但成效尚不明显，第三产业更是刚刚起步，产业转移难度颇大。
三、存在的主要问题
1、“水困”问题
示范区水资源缺乏，虽然有5000万立方米的黄河水指标，但是每年都在按比例缩减，随着供水逐年减少，农业用水矛盾越来越不可调和，“水困”问题日益突显。而且孪井滩扬水灌溉工程从宁夏中卫市北干渠引水，经四级泵站扬水到灌区。由于在扬水灌溉工程中存在电损、水损，且种植业需水量大，水资源供不应求，所以示范区水价一直居高不下。“水困”问题也成为示范区生产力发展的制约因素之一。根据2011年的调查情况，以玉米为例（占总播面积的50%），玉米亩均种植成本为704元，其中水费支出为225元，占总成本32%。水费支出比例如此之高，由此可见，“水困”问题是示范区经济发展和农民致富的瓶颈。而 “水困”问题难以解决，电价也就居高不下，由于扬水灌溉工程提灌电价过高，导致了灌区农业用水价格过高，农业种植成本居高不下，造成农民生产生活困难。
3、农牧民增收困难
一是示范区属荒漠化严重的地区，土质差、风多、温差大，自然环境承载力较弱，初春、深冬时沙尘暴频繁发生，灌区土壤相对瘠薄，且大部分属于中低产田，农民种植过糖菜、大麦、胡麻、辣椒、葫芦、打瓜等，可都因为产量低、效益差、经营不善最终放弃继续种植，加之水电费、柴油种子化肥价格不断上涨，影响了农民的增收。二是农牧业基础设施落后，输水渠道先天不足，后期使用过程中不断老化；农渠未进行水泥防渗衬砌、防护林薄弱防风效果差。三是搬迁牧民中有较多的老年人、残疾人、贫困户，全镇60岁以上的老龄人口和残疾人口达883人（其中残疾人180人），占全镇总人口的8％，同时全镇现有低保户213户518人，占全镇总户数的7.7%。这些人大多丧失劳动能力，生活极度困难。四是产业结构不合理，第一、二、三产业发展不平衡，二三产业发展步骤缓慢，而种植业没有形成特色的优质品牌带动整个第一产业的发展，种植结构不合理。
3、科技推动农牧业发展过程中存在的问题
科技是推动农牧业发展的决定性因素，而示范区科技创新依然不足，农业科技发展相对缓慢，科技成果转换率低，这些都严重制约农业现代化发展
4、补奖政策落实后存在的问题

一是示范区重点生态保护区牧民人口多，人均占有草场面积小，人均享受资金不到9000元，享受补贴资金相对较少；二是草原补奖机制项目区面积大、人口多、涉及面广、路途远且路况差，落实补奖机制任务重，开支大，且禁牧区10万亩安排1个管护员，路途远、管理难度大；三是示范区经济发展起步晚，财政底子薄，补奖机制实施中各项配套政策落实难。四是搬迁移民在转移安置时，按照当时的政策，分配土地作为生产资料并转为农业户。在 1998年二轮草原承包时，未划分草牧场，享受惠农政策外没有享受其它政策。2011年，国家实施草原补奖政策，导致部分搬迁户多次上访要求享受草原补奖政策，存在社会不稳定因素。

三、建议
1、推进城乡一体化建设，健全统筹城乡科技发展长效机制，落实统筹城乡发展的基本方略；整体布局村镇建设，加大生态环境和基础设施建设力度，促进科、教、文、卫协调发展；加大教育的投入力度和思想道德的培育力度，完善社会主义民主法治制度，促进社会主义精神文明建设；加强镇区景观建设，试图打造一个干净整洁的新型农村城镇；努力在示范区建立一个涉及多行业、多层次、宽领域、功能齐全、基础设施完善的农村社会化服务体系。鼓励社区服务、居民服务、家政服务、餐饮、商贸流通等创业和就业成本较低、增长潜力较大的三产行业的发展，达到服务于农牧业生产，方便农牧民生产，增加农牧民收入的目的。
2、改变传统农业发展模式，改变大水漫灌的灌溉方式，努力发展节水农业，采用滴灌、喷灌的方式进行农业灌溉；政府要增加对示范区的关注度，密切关注示范区的发展现状，结合以往治理经验，有计划、有步骤、有重点的发展可持续性农业寻求一条适合示范区发展的长远道路；推进现代农业综合试点工作，加快实现农业转型。建立并完善农业技术服务中心；走农牧业机械化道路，发展有机农业、设施农业、农区养殖业及特色产业，加大新兴技术的投入力度，加强防护林体系的建设，大力推广沼气利用和秸杆转化，改善农业发展环境。
3、科技人才的引进和培养，深化科技体制和机制创新；以提升农畜产品竞争力为主攻方向，加强关键技术攻关和高新技术研发，着力提高自主创新能力和水平，促进传统农牧业向现代农牧业转变。进一步改变农民传统观念，普及农业节水技术，推广节水、高效经济作物，走精品农业之路。加快培养有文化、懂技术、会经营的新型农牧民；同时，加大科技对农业的服务力度，因地制宜地开展“科技下乡”活动，提高推广技术的实用性。
4、争取国家的扶持，进一步加大对外开放和招商引资力度，增加对农牧业产业化的投入，扶持龙头企业和引进具有浓郁特色或优质品牌的潜力企业；鼓励农牧民深入了解社会主义市场经济的规律，提升农产品竞争力和附加值，有组织的进入市场；对示范区的矿产资源进行合理勘探，为工矿企业发展提供资源保障；合理开发当地旅游资源，在巩固提升月亮湖景区经营水平的同时，大力宣传现有自然景观旅游资源，充分挖掘、整理、宣传藏川佛教及民族文化等非物质文化遗产，引进实力较强的旅游企业，在自然承载力的范围之内进行旅游业的发展。
5、希望上级部门能够继续加大惠民力度，将高扬程电价再度给予调整；希望能够免收提灌电费，切实减轻农民的负担；有关部门出台扶持示范区农业种植方面的优惠政策，申请增加黄河水指标，进搬迁移民进一步改善生产生活条件。
6、针对示范区草原禁牧任务成本高、标准低，禁牧区10万亩仅安排一个管护员，面积过大，管理难度大，为便于管理，建议五万亩安排一个管护员。建议用草原补奖资金1%-2%作为落实草原生态补奖机制的监管和技术服务类费用。

四、参考文献
内蒙古.孪井滩在线网
《关于孪井滩灌区农业用水价格过高问题的调研报告》
中央民族大学教授张丽君在《民族研究》上发表的论文《阿拉善盟生态移民后续产业发展现状与对策研究》