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银监会有关负责人就发布《商业银行操作风险管理指引》答记者问

日前，中国银监会发布了《商业银行操作风险管理指引》（以下简称《指引》），银监会有关部门负责人就《指引》有关问题回答了记者的提问。
问：银监会为什么要制定《商业银行操作风险管理指引》？
答：银监会制定《指引》主要基于以下三个方面的考虑：
一是操作风险是商业银行面临的主要风险之一。近年来，由于金融管制放松、业务全球化、金融创新步伐加快以及信息技术的迅猛发展，商业银行的操作风险有增大的趋势。国际银行业和监管当局都日益重视操作风险的管理和监管。巴塞尔委员会于2003年公布了《操作风险管理和监管稳健原则》在2004年《新资本协议》中将操作风险纳入资本监管的范畴，并把操作风险明确定义为“由不完善或有问题的内部程序、员工、信息科技系统或外部事件所造成损失的风险” 。中国银监会在成立之初就提出，要在加强合规性监管的基础上，把监管着力点放在风险监控上，做到在监管资源的分配上以风险为基础，高风险高密度监管，低风险低密度监管。目前，我国商业银行经营过程中不断暴露操作风险，客观上要求从规制和实践中加强监管。
二是我国银行业经过20多年的改革和发展，外部环境和内部机制都有了很大变化。尤其是通过近年来的股份制改革，商业银行在资产质量、资本充足率、公司治理结构、人才储备以及风险管理等方面都有显著提高，一些商业银行已经开始逐步完善操作风险的管理架构，根据监管部门的要求制定了一些规章制度，并指定了专门的部门或岗位负责操作风险管理；还有的商业银行也开始比照新资本协议要求，探索为操作风险计提资本。在此过程中，许多商业银行希望监管部门在现有的关于内部控制、合规等指引的基础上，尽快出台操作风险管理指引，明确操作风险管理方面的监管指导意见，提高风险管理水平。
第三，针对我国银行机构对操作风险的识别与控制能力不能适应业务发展的突出问题，2005年银监会出台了《关于加大防范操作风险工作力度的通知》。从强化内部控制入手，提出了操作风险管理的13条要求，为商业银行提高操作风险的管理水平提供了有效的指导但也应看到，在操作风险管理的认识、制度建设、组织结构的设计，到操作风险管理识别、评估、监测、报告、持续经营机制的建立，操作风险损失数据库的构建和操作风险资本计量分配模型的研究开发等方面，我国商业银行与国际化大银行操作风险管理实践还有不小的差距，与加强操作风险管理的要求仍有较大的距离。为此，从与时俱进，进一步完善对操作风险的监管要求考虑，在相继出台有关内部控制、合规等指引之后，银监会决定制定该《指引》。
问：请进一步谈一谈发布《指引》的意义和作用？
答：银监会成立后，在认真借鉴国际监管成功经验、结合我国实际的基础上，通过大力推进实施贷款五级分类等相关制度，强化了银行业机构信用风险的监管，通过制订和发布《商业银行市场风险管理指引》加强了银行业机构市场风险的监管。而本《指引》的发布，又进一步对银行业机构的操作风险提出了更加全面的监管指引。由此，银监会就对商业银行面临的三大风险：信用风险、市场风险和操作风险的监管有了一套较完整的法规。相信《指引》的发布，将有助于进一步完善银行业审慎监管的规章体系，提高监管的有效性，推进我国银行业监管标准与国际银行监管标准接轨。从操作层面上看，《指引》的出台有助于银行业机构提高识别、控制操作风险的能力和风险管理水平，有助于进一步防范银行业大案、要案的发生，促进银行业的稳健运行，切实维护广大存款人的利益，提升银行业的整体国际竞争力。
问：国际上是如何看待操作风险监管的？
答：近年来，国际银行业和银行监管机构在关注银行业的信用风险和市场风险的同时，越来越重视操作风险管理。2004年6月，巴塞尔银行监管委员会发布了新资本协议，继信用风险、市场风险之后，对银行的操作风险提出了资本要求。据巴塞尔银行业委员会估计,在银行业所有风险中,操作风险所造成的损失已经仅次于信用风险。所以,如何加强操作风险管理,是当前银行业风险管理面临的一项重要挑战。
目前，国际上实施新资本协议的国家都按照新协议的要求，明确将操作风险纳入资本监管的范畴，同时还提出了商业银行操作风险管理的最佳做法或监管指引。另外，在巴塞尔委员会2006年10月最终发布的新版《有效银行监管核心原则》中，专门为“操作风险的监管”新增一条原则（原则15），该条原则概括了《操作风险管理和监管稳健做法》的主要内容，提出：“银行监管当局必须满意地看到，银行具备与其规模及复杂程度相匹配的识别、评价、监测和缓解操作风险的风险管理政策和程序。”同时，巴塞尔委员会还制定了评估该条原则执行情况的8条必要标准和1条附加标准。由此可见，国际上已形成了对操作风险加强监管的共识。

问：可否请就操作风险作一些解释？
答：国际上对操作风险的定义一直存有争议，大体上可归纳为二种，一是广义操作风险概念，它把信用风险和市场风险之外的所有风险都视为操作风险二是狭义操作风险概念，认为只有与业务运营部门有关的风险才是操作风险。迄今为止，虽然银行考虑自身经营管理的需要对操作风险的界定有些不同，但监管部门对操作风险的定义基本一致。参照新资本协议，《指引》将操作风险定义为：由不完善或有问题的内部程序、员工和信息科技系统，以及外部事件所造成损失的风险。本定义所指操作风险包括法律风险，但不包括策略风险和声誉风险。
通俗地解释，操作风险是银行业金融机构面临的诸多风险中的一类，与信用风险、市场风险等并列。操作风险在于银行内部控制及公司治理机制的失效，这种失效状态可能因为失误、欺诈，未能及时做出反应而导致银行财务损失，或使银行的利益在其他方面受到损失如银行交易员、信贷员、其他工作人员越权或从事职业道德不允许的或风险过高的业务。操作风险的其他方面还包括信息技术系统的重大失效或诸如火灾等灾难事件。在我国，商业银行操作风险的表现形式主要有：员工方面表现为内部欺诈、失职违规、违反用工法律等；内部流程方面表现为内部流程不健全、流程执行失败、控制和报告不力、文件或合同缺陷、担保品管理不当、产品服务缺陷、泄密、与客户纠纷等；系统方面表现为信息科技系统和一般配套设备不完善；外部事件方面表现为外部欺诈、自然灾害、交通事故、外包商不履责等。
问：与信用风险和市场风险相比，操作风险有哪些特点？
答：与信用风险和市场风险相比，操作风险存在明显的特点：一是风险的内生性。除自然灾害、恐怖袭击等外部事件引起的操作风险损失外，操作风险大多是在银行可控范围内的内生风险；而信用风险和市场风险则不同，它们更多的是一种外生风险。二是风险与收益的对应关系不同。对于信用风险和市场风险来说，一般原则是风险高收益高，风险低收益低，存在风险与收益的对应关系；但操作风险不同，银行不能保证因承担操作风险而获得收益，而且在大多情况下操作风险损失与收益的产生没有必然的联系。三是操作风险的多样性。操作风险主要来源于内部程序、员工、科技信息系统和外部事件，而信用风险主要来源于客户和交易对手方，市场风险主要来源于市场上的各种价格波动。
问：《指引》的主要内容是什么？
答：《指引》共有四章三十一条。第一章总则，阐述了《指引》制定的目的和适用范围，操作风险的概念。第二章操作风险管理，强调商业银行应从组织架构建设来明确职责，通过制定完善的操作风险管理政策、方法和程序来管理风险，通过适情计提操作风险所需资本来抵御风险，建立符合各商业银行自身业务性质、规模和复杂程度相适应的操作风险管理体系。第三章操作风险监管，主要强调商业银行应建立操作风险事件的报告制度，银监会要加强对操作风险的监管力度。第四章附则，明确政策性银行和非银行金融机构参照本《指引》执行，并对有关名词概念详细说明。
问：《指引》的主要特点是什么？
答：《指引》从我国银行风险管理现状出发，主要参考了国际上操作风险的监管文献、吸收了我会《关于加大防范操作风险工作力度的通知》和《银监会关于重大突发事件报告制度的通知》等文件的有关内容。总体来说，《指引》有以下几个特点：
一是将操作风险作为单独一类重要的风险进行管理，要求商业银行建立与本行的业务性质、规模和复杂程度相适应的操作风险管理体系，有效地识别、评估、监测和控制/缓释操作风险。但从我国商业银行风险管理及内设机构的实际情况出发，要求商业银行指定相关部门或牵头部门专门负责全行操作风险管理体系的建立和实施，但在现阶段不一定要单独成立操作风险管理部。
二是分别描述董事会、高管层、操作风险管理部门和其他部门的操作风险管理职责。董事会承担监控操作风险管理有效性的最终责任，高级管理层负责操作风险的管理最终责任，操作风险管理部门要负责全行操作风险管理体系的建立和实施，其他部门对本部门的操作风险管理情况负直接责任，内审部门不直接负责或参与其他部门的操作风险管理。
三是重点强调加强内部控制对降低操作风险的重要作用及具体内容。商业银行应当将加强内部控制作为操作风险管理的有效手段，包括对员工、业务流程、银行账户、案件查处等管理措施。事实也证明，加强内控对于降低操作风险能够发挥决定性作用。
四是《指引》结合中国国情，明确了商业银行应当按照银监会关于商业银行资本充足率管理的要求为所承担的操作风险计提资本。根据《中国银行业实施新资本协议指导意见》，银监会正在进行操作风险资本监管的研究和规制工作，将另行公布符合我国商业银行实际的操作风险资本计算方法。
问：《指引》与2005年银监会下发的《关于加大防范操作风险工作力度的通知》（简称“十三条”）是什么关系？
答：针对一些银行业金融机构相关制度不健全，或者对制度执行情况缺乏有效监督，对不执行制度规定者查处不力，风险管理和内部控制薄弱，导致大案、要案屡有发生，给银行业金融机构造成大量资金损失这一情况，2005年2月18日，银监会主席刘明康在股份制商业银行座谈会上提出了防范操作风险的13条要求。之后，银监会下发了《关于加大防范操作风险工作力度的通知》（简称“十三条”）。
“十三条”主要是抓住了商业银行内控方面的薄弱环节，从进一步加强内部控制方面，对银行业机构、银行员工及银行账户管理提出了内部控制要求，具有很强的针对性和可操作性，是《指引》出台前银监会指导各商业银行加强操作风险管理的主要文件，也是制定《指引》的基础。
《指引》不仅充分吸收了“十三条”的具体内容，而且更全面地反映了“十三条”所强调的加大防范操作风险管理的精神实质，进一步丰富了“十三条”的内容。