以绩效管理为杠杆促进税收工作制度机制的完善和创新.doc

以绩效管理为杠杆
促进税收工作制度机制的完善和创新

一、引言 1
二、新公共管理运动与绩效管理 2
三、我国税务机关绩效管理需要明确的几个问题 4
四、如何依托新公共管理理论建立基层税务机关的绩效考核指标体系 6
五、绩效考核的关键点 10

摘要：近年来，在“新公共管理”运动的大潮下，世界各地掀起了一场轰轰烈烈的政府再造运动，在此过程中，绩效管理作为企业成功的管理经验得到了普遍吸收和借鉴，成为西方各国实施政府再造、改进和评价政府管理活动的一个行之有效的工具。在我国。作为公共部门之一的税务部门，管理水平不断提高，但总体上仍属粗放式管理，本文认为要实现税收现代化，就必须实施税务行政绩效管理，建立科学化的绩效考核指标。
关键词：新公共管理运动、税务管理、绩效管理

一、引言
在我国，税务部门为建立科学有效的管理机制，自20世纪80年代末就开始持续推进征管改革，并在优化征管模式、提高管理效率方面取得了初步的成效。但是，我们也注意到我国的税收管理改革仍停滞在原有的计划经济体制状态之下，一直以来局限于税务机构的分分合合，缺乏对公共管理和税收业务内在运行规律的深入研究。在实践中，税务部门经常出现“疏于管理、淡化责任”、“干多干少一个样、干与不干一个样”的现象，不仅纳税人不满意，而且税务人员也不满意，绩效不高的现象成为困扰各级主管部门的一道难题。
二、新公共管理运动与绩效管理
新公共管理运动以1979年英国首相撒切尔夫人上台为标志，迅速扩展到整个西方资本主义国家的政治、经济和行政领域，它适应了西方资本主义发展的时代需要，对近代以来尤其是19世纪中后期以来发展起来的民主政治结构、官僚制行政结构、福利国家政策和政府管制模式等，进行了全面的改革。在整个20世纪80年代，英国政府采取了一系列改革措施，其中重要的举措之一就是在内阁成立一个效率评价小组来负责行政改革的调研和推进工作，一般称为“雷诺评审活动”，经过实施“部长管理信息系统”、“财务管理新方案”，1996年提出《改善政府管理：下一步行动》，直到“公民宪章运动和竞争求质量运动”，围绕绩效管理所实施的一系列行政改革取得了丰硕成果，改革措施的完整性、改革力度的彻底性以及改革进程的延续性得到世界各国的广泛认可。继英国之后，澳大利亚、新西兰、美国也开始了大刀阔斧的公共行政改革，其中新西兰的改革因其力度大、富于系统性而举世瞩目，被称为“新西兰模式”。目前，世界上多数发达国家以及和部分发展中国家采用或部分采用绩效管理理念，使得传统的公共行政模式向“管理主义”(managerialism)或“新公共管理”(New Public Management)模式转变，形成了政府治理的新模式。
在以英美两国为代表的当代行政改革中，绩效管理始终贯穿于整个改革的过程之中，而“新公共管理”的宗旨，就是要在公共部门内部培养以绩效为导向的组织文化，核心是提高政府部门的绩效。它主张采用商业管理的理论、方法和技术，引入市场竞争机制，坚持以结果为本，实施授权式管理，更好地为“顾客”即公众服务，以提高公共管理及公共服务的质量。那么什么是绩效管理呢?美国国家绩效评估中的绩效衡量小组(pedormance measurement study team)指出绩效管理是“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行配置与优先顺序的安排，以告知管理者或改变既定的目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程”。张成福在中国行政管理学会联合课题组的研究成果中，对政府绩效管理的表述为“运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。”因此，绩效管理往往被描述为是一场追求“三E”(E-conomy，Efficiency，Effectiveness，即经济、效益、效率)为目标的政府管理改革运动。
新公共运动的开展和绩效管理理念的树立为我国加强税务管理、提高税务行政管理水平提供了一个崭新的思路：一是积极创新税务管理的新思路、新方法，在税务管理中引入绩效理念；二是应积极研究、吸收、借鉴工商管理技术在行政管理中的应用，丰富税务行政管理；三是把纳税人视为顾客，在税务绩效管理中实施以纳税人为导向，做好纳税服务；四是以顾客一纳税人的满意度作为衡量税务管理绩效的标准。在我国强化税收管理的过程中，借鉴绩效管理具有重要意义。
三、我国税务机关绩效管理需要明确的几个问题
（一）关于基层税务机关绩效考核的定位。绩效考核是指组织对工作中的人进行系统、全面、客观的评价，根据工作要求和事实考核该人对组织的贡献，同时组织在对人评价过程中配合对人的管理、监督、指导、教育、激励、帮助等其他活动，以挖掘个人工作潜能，提升组织绩效，达到组织目标。基层税务机关绩效考核的定位，其实质就是通过绩效考核对税务干部的德、能、勤、绩、廉作客观公正的评价，为干部的奖惩、聘用、晋升等提供依据，通过考核者与被考核者的沟通，来激发每位干部的工作热情和创新精神，推动干部的能力发展和潜能开发，实现税务机关的组织目标。
（二）关于基层税务机关的核心绩效目标。核心绩效目标决定了考核的主要内容，同时明确了核心绩效目标就能够在单位内部实行目标导向。我们认为核心绩效目标分整体核心绩效目标和个体核心绩效目标，基层税务机关的整体核心绩效目标是：执法规范、征收率高、成本降低和社会满意，而作为基层税务干部个体的核心绩效目标，因其部门岗位不同而有所差异，但共同服从、服务于整体核心绩效目标。具体而言，分局长成员目标：及时足额组织收入、完善制度、提高干部素质；办税服务厅成员目标：办税规范、服务高效；税收管理员成员目标：执法规范、管理科学精细。
（三）关于基层税务机关绩效考核的理念绩效考核的理念决定了考核的具体方法。经过多年的考核实践，我们认为税务机关绩效考核应确立四个基本理念：一是以人为本。树立帮助人、引导人、激励人、塑造人的绩效管理观，改变机械冰冷的责任管理观。考核不是为了“追究人”，而是为了“塑造人”。二是绩效为先。各项制度的完善、实施以能否激励干部创造更优的工作绩效为主要衡量标准。三是目标导向。将干部的个人目标与单位的组织目标紧密结合，考核关键指标，以此为导向通过有效奖惩来激发税务干部的工作潜能。四是系统管理。绩效考核是绩效管理的一个环节，要以绩效考核为切入口，逐步建立起绩效计划、绩效实施、绩效考核、绩效反馈的绩效管理系统，从而形成四个方面呈螺旋式上升的不断提高税务干部和税务机关绩效的管理机制。
四、如何依托新公共管理理论建立基层税务机关的绩效考核指标体系
绩效考核指标体系是建立绩效考核机制的核心所在，根据《公务员法》第三十三条规定：“对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩”，因此，基层税务机关绩效考核内容应包含上述五个方面，重点是围绕核心绩效目标考核工作业绩。实践中我们按照税务干部的工作业绩、工作能力、工作态度及社会评价等进行分类，设置关键指标并赋予各指标相应的分值实行百分制考核，另外，为鼓励开拓创新、争先创优，增设创新创优专项奖励。见表一：
表一、基层税务机关绩效考核主要内容简表
序号

类别
关键指标
1
工作业绩
工作数量
税收干部基本职责工作事项
单位安排的临时性工作事项
工作质量
征管质量绩效指标
税源管理绩效指标
办税服务绩效指标
工作时效
日常工作完成效率
2
工作能力
岗位技能
3
工作态度
工作纪律
服务态度
服从安排
4
社会评价
有效投诉
述廉测评
明查暗访
专项奖励
创新创优

（一）工作业绩指标：包括工作数量、工作质量和工作时效。
1、工作数量：主要是衡量税收干部工作事项的数量，包括税收干部基本职责工作事项、单位安排的临时性或突击性工作事项等。实践中可采取两种方案进行考核，如表二：
表二、基层税务机关工作数量考核方案比较表
类别
工作事项得分法
工作岗位得分法
方法
采取挣工分的方式来考核，把每个工作事项都根据其事务量大小、难易程度、重要性程度等因素进行分值量化，按工作事项的多少计件得分，并实行上下封顶。

采取按岗位计基本分和重点工作加分的方式来考核。
办税服务厅按不同岗位设工作量分值，每个人从事岗位种类分值合计数为月工作基本分值，同时考虑代岗工作量加分。
管理股按各责任区事务量大小、难易、风险、重要程度等赋予月工作基本分，同时对责任区重点工作的有效工作量加分。
优缺点
优点：考核相对系统、完整
缺点：1、在目前无软件支撑情况下操作较繁琐；2、不同部门、岗位由于工作性质和工作本身波动性不同，分值差异较大，需通过上下封顶或部门系数法进行调整

优点：1、考核相对简易实用；2、能保证工作重点
缺点：系统完整性相对不足

2、工作质量：根据不同部门及岗位的核心绩效目标分别设置关键指标进行考核，具体指标表见表三：
三、基层税务机关工作质量考核关键指标表
序号
考核对象
核心绩效目标
关键绩效指标
1

分局长室成员

及时足额组织收入、完善制度、提高干部素质
收入计划完成度、工作开展度、工作业绩度等
2
办税服务厅成员
办税规范、服务高效
共性考核指标：服务满意度、机内操作差错率、纳税人投诉查实率等
分窗口个性考核指标：（综合服务窗口）税务登记违章限改率、信息录入准确率等；（申报纳税窗口）逾期申报处罚率、滞纳金加收率、金税工程数据采集率等；（发票管理窗口）发票安全管理度、发票发售（代开）规范度、票款准期结报率等
3
税收管理员
执法规范、管理科学精细
征管质量指标类：发票资格认定准确率、非正常户比率、纳税申报率、当期申报税款入库率、税收违章限改率、欠税增减率、征管信息准确率、个体税收相关征管指标等
税源管理指标类：税负率、零负申报率、企业亏损面、所得税征收方式认定准确率、纳税申报准确率、纳税评估贡献率、评估检查准确率、大要案发生率、四联动预警信息完成率、税收优惠政策执行率等

3、工作时效：考核日常工作（含工作流处理和非工作流事项处理）是否同时具备完整性、及时性和准确性。完整性是指分局明确的工作职责或交办的任务是否已落实，手续、资料是否健全；及时性是指工作流是否及时处理，各项工作是否按规定的时限及时办理；准确性是指各项工作是否按规定的程序操作，制作、记录、传递相关文书，手续、资料是否规范、准确。工作质量与工作时效考核区别在于：工作质量侧重于面上工作结果指标的综合评估，工作时效侧重于单项工作的过程质量评估。
（二）工作能力指标：主要指税务干部的岗位技能，包括岗位专业等级、计算机操作、应知应会等。
（三）工作态度指标：包括工作纪律、服务态度、服从安排等。
（四）社会评价指标：包括纳税人有效投诉、反馈意见评价、明查暗访结果等。
（五）专项奖励：为鼓励工作中创新创优，实践中可设置争创荣誉奖、突出贡献奖、稿件录用奖等专项奖励，不计入百分制内，单独考核奖励。
五、绩效考核的关键点
（一）建立规范的岗位说明书。要以总局的岗责体系和工作规程为基础，对每个人的岗位说明书进行规范明确，详细描述其工作目标、工作职责、工作流程，使每个人都熟知自己应该干什么、怎么干、干到什么程度，这是绩效考核的基础。
（二）建立具体的、可衡量的的绩效考核标准。每一个指标都要有具体可衡量的标准，考核指标必须是成熟、有效的，否则会导致考核无法验证、考核目标混沌不明。例如：工作数量考核中对管理员户籍巡查的有效工作量加分，加分的考核标准要根据巡查中实际清理漏征漏管户的情况，若有责令补办登记且进行罚款的，才能按户认定为有效工作量给予加分。
（三）建立业绩档案。主要是收集、整理能证明工作绩效的各类资料、工作手册、台帐、机内统计表、报表等，并在考核时对照验证，为绩效考核提供依据。
（四）考核的申报、复核与公布。被考核者要进行绩效考核申报，这是被考核者工作自我总结、自我认知、自我纠偏改进的过程。单位应成立考核领导组，对个人的申报情况进行复核、评议，并及时公布结果。个人有异议的可以申辩，最后确认无误后相应兑奖。这样做的结果使每个人都知道自己的工作优劣，保证了考核的公开、公平。
（五）绩效沟通和反馈。要采取会议点评、个别面谈等形式来告诉干部：“你的表现如何？单位对你的期望是什么？你的差距在哪里？你应该怎样努力？需要单位提供什么样的帮助？”。良好的沟通和反馈能够帮助个人了解自身绩效并改进自己的绩效，帮助单位找到影响工作绩效的症结所在并及时排除障碍，从而最大限度地提高工作质效，达到组织预期的绩效目标。