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完善我国农村社会养老保险制度的探析
［摘要］目前我国农村养老保险制度仍然存在缺乏有效的法律保障、管理效率低下、保险覆盖率低、地区发展不平衡、政府管理机制不健全、缺乏国家政策扶持、筹资方式单一及保险基金保值增值困难等问题。主要是由于政府责任缺失和农民养老保险意识淡薄造成的。完善我国农村社会养老保险制度是建设社会主义市场经济的发展需要，既有利于促进经济社会的可持续发展，又是构建和谐社会的内在要求，也有利于促进农业现代化和农村城镇化进程。完善农村社会养老保险制度应建立多层次、全面覆盖的农村养老保险制度，完善农村社会养老保险制度的法律保障，拓宽农村社会养老保险基金保值增值的渠道，强化政府主导意识，加大国家财政投入。
［关键词］农村养老保险；养老保险立法；养老保险基金；养老保险制度

作者简介：陈涛(1970-)，女，湖南长沙人，远大科技集团人力资源部审计师，研究方向：人力资源管理。一、我国农村目前养老保险制度存在的问题及原因
(一)缺乏有效的法律保障，管理效率低下
一方面，由于没有建立健全的农村养老保险的专门法规，地方政府在制定具体的实施办法时，难以找到有力的法律依据，大大降低了地方立法的规范性、长期性和稳定性。特别是对保险基金的流失和挪用等行为，未规定有效的限制和惩罚措施。另一方面，农村养老保险从业人员整体素质偏低，团队的水平不能满足工作的需要，导致管理效率低下，不利于农村养老保险的正常运行。
(二)农村养老保险覆盖率低，地区发展不平衡
我国农村养老保险参保率低，覆盖面窄，目前经济较发达地区开展养老保险具有普遍性，较为富裕的农民构成了参保的主要群体，而经济不发达的落后地区农民参加养老保障不踊跃，从而不能从社会保险制度中获益，而现实中恰恰是后者更需要农村养老保险制度给予的保障。从全国来看，东部沿海地区明显好于中西部地区。从保险对象上看，农村现行社会养老保险带有“保富不保贫”的现象，使得经济落后地区、经济承受能力低的老年人的养老问题得不到解决。
(三)政府管理机制不健全，缺乏国家政策扶持
管理社会养老保险的劳动与社会保障部门权力缺乏有效的监督和约束，而这些部门往往又听命于当地政府，因而缺乏真正意义上独立的社保管理机构。由于缺乏制度规范，一些地区农村养老基金被挤占、挪用或贪污等现象比较严重，农村养老保险基金的管理存在较大的漏洞。加之，我国农村养老保险采取自愿原则，养老保险资金的主要来源是农民个人，国家对农村养老保险投入较少，缺乏有力的财政政策扶持。
(四)筹资方式单一，保险基金保值增值困难
我国农村养老保险基金以行政区域为单位实行统一管理，由于缺乏合适的投资人才和投资渠道，大多采用保守的理财方式，如购买国家财政发行的高利率债券或存入银行实现保值增值等，风险与收益双低，使得基金难以保值和增值。而且在基金筹集与管理使用中没有专门的资金运作机构，运作空间有限、手段有限，收益率很难得到有效保证。加上金融危机、通货膨胀等因素影响，农村养老保险基金保值增值更加困难。
二、我国农村目前养老保险制度不完善的原因
(一)政府责任缺失
首先，政府没有制定出能够有效完善农村养老保险的相关法律法规，农村社会养老保险的建立、撤销、费用的筹集、运用以及保险的发放等流程，没有按照严格的法律程序，而是按地方政府部门制定的一些规章制度执行的，政府对建立农村养老保险制度规范的责任承担不够。其次，从农村社会养老保险资金的筹集来看，尽管筹资是由政府、集体和个人三方共同承担，政府的财政责任依然是重中之重，但现实中政府的财政支持力度远远不够。最后，我国没有相对应的监管政策造成了政府监管责任的缺位。基金管理人违规操作，加上内控薄弱，导致养老金被挤占、挪用等现象时有发生，损害了基金持有人的利益。
(二)农民养老保险意识淡薄
我国的大部分农村普遍缺乏社会养老保险意识。受传统养老观念的影响，“养儿防老”思想在农村仍有不小的市场。由于我国农村耕地基本实行的是人口均等承包的制度，许多人认为依靠土地可以实现其养老功能，根本不必要参加社会养老保险。这种滞后的观念严重阻碍了农村社会养老保险制度的发展。
(三)农民收入水平偏低
虽然近几年国家相继出台了取消农业税等惠农政策，但农民的整体收入水平仍然不高，尤其是对于大多数中西部农户而言，离小康水平仍有一定的差距。经济发展状况决定了社会保障的发展状况，收入情况决定了家庭支出结构，许多农民不愿意把养老保险费的支出列为一项日常的开支，使得农村养老保险制度的实施存在一定的难度。农村养老保险制度的成功实施归根结底要通过发展农村经济、加快社会主义新农村建设、提高农民收入的途径来完成。
三、完善我国农村社会养老保险制度的必要性
(一)建设社会主义市场经济的发展需要
党的十一届三中全会以来，农村实行家庭联产承包责任制等经济体制改革，使农村生产组织结构和分配形式发生了变化，家庭成为相对独立的经济单位，促进了生产力的发展，农村老年人的养老义务被完全推向家庭。另一方面，在市场经济发展过程中，城乡之间在生产水平、收入水平和生活方式等方面存在着差别，形成二元经济结构，导致城乡社会养老保障水平差距十分悬殊，随着社会主义市场经济的深入发展和市场竞争的加剧，人们社会生活的风险显着增加，农村经济发展中的新情况、新问题迫切需要一条能够满足生产力发展和农民实际生活需要的农村社会养老保险的新途径。因此，建立一个节约、高效的新型农村养老保险制度，有利于促进社会公平和谐，缩小城乡差距，促进国民经济的可持续发展，是建设社会主义市场经济的发展需要。
(二)有利于促进经济社会的可持续发展
1.有利于缩小农村收入分配差距。不同地区间的农村经济发展水平存在较大的差距，从事不同行业的农村居民之间收入水平存在着较大的差距，通过农村养老保险制度对生活困难的低收入者提供一部分帮助，可以在一定程度上缩小农村收入分配的差距。
2.有利于缩小城乡差别。
通过建立新型农村社会养老保险体系，为农村老年人增加一部分收入，有助于缩小城乡差距，缓解社会矛盾，促进城乡一体化进程。
3.有利于刺激消费。在收入水平不高的情况下，农民增加的收入很大一部分会沉淀到储蓄中，将导致消费能力严重不足。同时，由于对未来没有较好的预期，导致广大农民即期消费意愿缺乏。完善农村社会养老保险制度，可以增加广大农民对未来的稳定预期，让他们不必再为未来作太多的储蓄，将极大地刺激农民的消费，促进农村经济的发展，从而更好地实现经济政策目标。
4.有利于维护社会稳定。农村社会的稳定归根结底是农民的稳定，维护农民的稳定直接关系到整个国家的可持续发展。建立一个比较健全的社会养老保险制度，缩小贫富差距和城乡差距，有利于促进社会稳定，为经济的健康发展提供良好的社会环境。
(三)构建和谐社会的内在要求
建立健全农村社会养老保险制度，让广大农民群众衣食无忧、老有所养是构建社会主义和谐社会的一项基础性制度。社会养老保险制度与人民群众的生活息息相关，建设社会主义和谐社会，必须统筹城乡区域协调发展，坚持把解决好“三农”问题作为重中之重，实行工业反哺农业、城市支持农村，推进社会主义新农村建设。加快扩大农村养老保险覆盖范围，通过制度创新，探索建立与经济发展水平相适应，与其他保障措施相配套的新型农村社会养老保险制度，对建设社会主义和谐社会具有重要的现实意义。

（四）有利于促进农业现代化和农村城镇化进程
我国自实行家庭联产承包责任制以来，极大地调动了农民的积极性并推动了农村经济的发展，但这种以小生产为基础的经营方式存在一定的缺陷，不可避免地限制了农业经济的商品化、市场化和现代化。要发展农业适度规模经营，实现农业第二个飞跃就必须把农业劳动力从土地上转移出来，这就要求打破传统的家庭养老方式，更多地依靠社会力量帮助农民解决未来的养老问题。建立健全农村社会养老保险制度，可以改变农民依靠土地养老的被动局面，有利于土地的规模经营和农村剩余劳动力的合理流转，加速农业现代化、农村城镇化进程
陈涛:完善我国农村社会养老保险制度的探析四、完善我国农村社会养老保险制度的措施
(一)建立多层次全面覆盖的农村养老保险制度
鉴于我国农村经济发展的区域差异、经济结构差异、农业人群经济实力的差异，我国农村养老保险不可能采取同步发展的方式。为使农村养老保险尽可能多的涵盖适用人群，扩大覆盖范围。我国应建立多层次的农村养老保险制度，采取非均衡式推进方式，在发达地区积极推进较高标准的农村社会养老保险制度，保证农民晚年的生活质量。在经济欠发达地区则推行较低标准的农村社会养老保险制度，以保障农民基本生活为主。
(二)完善农村社会养老保险制度的法律保障
我国农村社会养老保险制度应该以法律形式加以规范。法律可以明确规定农村养老保险的标准，规定社会保障机构的义务和责任，对基金的管理和监督以及在受保险人的权利受到侵犯时提供法律救助的职能，从而对政府、保险经办机构以及受保险人都具有广泛约束力。我国可以就农村的社会保险制定有针对性的《农村社会养老保险法》，专门的立法可以更充分地体现农民的实际需要，从法律上确认社会养老保险制度在农村的地位和作用，明确其性质、对象和标准，规范权利义务和责任，可以使农村的社会养老保险工作开展有法可依，开展工作时更有针对性。
(三)拓宽农村社会养老保险基金保值增值的渠道
1.加大参与股票投资等高收益项目的比例。虽然社会养老保险基金在投资时，首要追求是长期、总体上的安全性，但是仅有安全是不够的，没有效益就失去了投资意义，为了规避风险而放弃效益并不可取。相反，随着社保基金压力的不断增大，提高效益是缓解供给不足最有潜力的途径。在考虑安全的同时，可以适时的投资一些效益更好的项目，适当加大对股票等高收益项目的投资比例是可取的。
2.投资海外资本市场。当不同资产收益率相关性较弱时，将这些资产纳入一个投资组合，可在保持平均收益率不变的情况下，降低收益率的风险。养老保险基金应充分利用国内国外两个市场的资源，加大对海外资本市场的投资，分享全球经济增长和分散风险。
3.购买高信用等级债券。高信用等级债券包括国库券、国家建设债券、金融债券、重点建设的企业债券等。这类有价证券有国家财政、银行做后盾，具有较好的安全性、流动性和变现能力，同时可获得稳定的高于银行存款利率的利息。
4.将金融工具与实物工具相结合。实物资产在一定程度上有防范通货膨胀的优势，可考虑有财政作担保且具有稳定现金流回报的基础设施，如公路、桥梁、电站等有稳定的规费收入和国家重点扶持的具有较好市场前景的支柱产业的不动产投资。
(四)强化政府主导意识，加大国家财政投入
1.强化政府监督管理职能。强化政府的监管职能，总的来说就是合理分工，充分发挥财政、审计、社会三方面对社会保险资金的监管作用。贯彻落实社会保险基金的筹集和支出各个运行环节，追究对不合理使用、挪用保险金的单位和个人的法律责任，提高社会保险基金监管力度和执法水平。另外，实行政事分开的管理体制。将农村保险基金的所有权与经营权分离，逐步将养老保险费的征缴、基金运营和养老金的发放业务相分离。逐步建立起相对独立的社会保障金融机构，专门从事保险基金的管理和投资活动，使农村养老保险基金主要由行政事业机构经营逐步向依靠市场运营过渡。
2.政府完善农村社会养老保险的配套措施政府要帮助农民增收，推进农村城镇化步伐，促进农村剩余劳动力转移，增加农民的务工收入。要增加对农业的科技投入，实行农业支持与农业保护政策来提高农村居民收入水平。另外，政府要加大力发展农村教育事业，提高农村劳动力素质，增强农村劳动力的市场竞争力，加强农民养老保险意识，为农村养老保险制度的实施创造良好的环境。
3.政府要加大对农村养老保险的资金投入。发展农村社会养老保险制度，需要大量的资金，而就我国农村的现实情况而言，大部分地区农村集体和农民个人的缴费能力比较有限，因此，由政府出面，国家负担其应有的财政责任是非常必要的。面对我国目前农村社会养老保险发展不平衡的现状，政府应该重点加大对中西部地区和贫困地区养老保险的补贴，这种补贴能够促进我国农村社会养老保险的平衡发展。在通货膨胀时期，可避免物价的贬值对养老金预期值产生的部分负面影响，政府应对参保人个人账户上的资金给予保值补贴。这种补贴可以更好地保护农民的基本利益并增强他们抵御风险的能力。
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时期的道拉斯指数确实比较高。
1998年我国开放度开始了平稳回升。这一段时期，我国大力度推进了国有企业改革，国有企业产值比重下降了不少，而且服务贸易依存度也有相当的上升。这对经济开放有不小的帮助。
2003年开放度达到高水平后又开始下降，而且还比较明显。从数据上看，虽然实际关税率下降比较明显，但贸易依存度和服务依存度下降得更明显。究其原因，笔者认为，主要原因在于我国币值不断上升，生产力提高，按照购买力评价计算的gdp有比较大幅的增加，降低了商品和服务贸易的依存度。
四、结论及建议
本文的数据计算表明，我国的经济开放度是有所波动的。这就要求我们解决好每一个阶段对开放度影响比较大的因素，从而能在整体上促进开放度的提高。
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