金融危机对外汇管理工作的借鉴探讨：以科学发展观为视角.doc

金融危机对外汇管理工作的借鉴探讨：以科学发展观为视角经验交流
2008-11-28
党的十七大报告全面系统、深刻精辟地论述了科学发展观，对深入贯彻科学发展观提出了新要求，为我们自觉把握和践行科学发展观指明了方向。树立全面、协调、可持续的科学发展观，为我国完善社会主义市场经济体制指明了方向。外汇管理体制是我国社会主义市场经济体制的重要组成部分。如何在外汇管理工作中落实科学发展观，是外汇管理部门各级分支机构应着重考虑的大事。在外汇管理工作中落实科学发展观，就是在科学发展观思想的指导下，针对经济金融形势和外汇管理工作的新情况、新特点，坚持与时俱进的思想路线和求真务实的工作作风，创新工作思路、方法和手段，认真组织和实施外汇管理的各项政策，以确保各项外汇管理法规政策落在实处，促进外汇业务发展和秩序稳定，并以此维护国际收支平衡。
2007年至今，美国次贷危机的影响在全球范围内不断扩大,逐步演变为世界金融危机，全球经济增长明显放缓并转向衰退，面临着深度的周期性下滑。由于国际金融动荡向实体经济蔓延，全球贸易流量大幅度萎缩，实体经济下滑已成定局。世界经济超预期的深度下滑将使中国宏观经济的外部环境进一步恶化，中国出口面临的问题将由2007-2008年度的成本冲击，向2009年的需求冲击转变，这将导致中国出口增速的下降幅度加快，并且有可能大于进口的下滑幅度，贸易顺差有可能出现负增长，外汇形势存在逆转的风险。金融危机发生后，对外汇管理工作提出了更高的要求。
一、次贷危机的根源及监管中存在的问题
所谓次贷，即次级按揭贷款，在美国，相当一部分民众因收入相对较低，无法提供完整收入文件，造成贷款难、贷款整体规模小。此时，美国的次级贷款业务应运而生。随着市场规模扩大，投资者需要高回报的资本市场产品，次贷债券也同时产生，由次按公司按其标准发放次贷，并由其他金融企业购买次按公司的次贷，做成次按债券，进而置于资本市场炒作。在利益诱惑面前，在投资人对高回报债券的需求之下，次贷也形成了相对宽松的贷款标准，放弃了坚守多年的严格的次贷风险管理标准。由于条件单薄，手段简单，于是次按规模迅速扩大。
在美国利率不断上升的背景下，次贷虚假泡沫和负面因素逐渐浮现，最终导致次贷还本付息举步为艰，引起金融危机爆发。危机的发生直接导致美国经济表现疲软，严重影响了世界经济发展，一方面，全球都出现了投资次级债的损失；一方面，其需求的急剧下降必然将损害其他地区的经济。衍生品金融危机是最高级形式也是最复杂和破坏力最强的金融危机。凡是拿着住房资产证券化资产的投资人、掉期资产的持有人以及住房抵押贷款的担保人及其相互的关联、资金往来机构，包括银行等机构，都面临巨大的亏损和破产，而因此产生的存款挤提、银行信任的消失、相互授信的取消，将使资金断流。因此，危机有可能演化为全球性的金融危机。
次贷衍生品危机和股市的危机会会呈现循环下跌效应，并进一步传染到其他衍生品金融市场，使大家的信念发生动摇，从而逐步传递到实体经济，而这会使危机向纵深方向发展。衍生品金融危机的最坏可能是导致美元金融体系的崩溃，因此，危机的时间可能比较长。危机持续或金融低迷的持续时间按照亚洲金融危机的经验至少是3年，要持续到2010年上半年，这是最乐观的估计，悲观的可能达到5-7年，更长时间是10年，日本泡沫经济破灭以后就是10年的低迷，30年代大危机及其恢复也花费了10年。对于危机，目前无限额的注资和大量印刷钞票会延缓危机的蔓延和恶化乃至阻碍危机的发展，但由于过多的流动性投入，会使衍生品金融在未来的危机周期缩短，这预示在未来3年后或许有更大的金融危机。
目前，市场大多将责任归咎于次贷公司，却疏忽了管理层面上的失误。实际上，本轮次贷危机的始作俑者恰恰是美联储和监管机构，正是其对华尔街的投行们疏于管理，而导致了在订单生产模式之下，次按公司开始较少考虑以前的铁的制度，只重视数量的攀升。监管层存在的关键问题在于四个方面。
（一）过分强调市场调节作用。美联储在这个事件当中是有教训的。2007年2月，美联储和美国财政部官员表态，关注抵押贷款市场的问题，但又表示这个问题会被市场消化，不会影响到其他金融市场。到了5月，美联储的主席还在一份报告当中指出，次贷对整个住房的影响是有限的，并表示这是市场自我调整，美国经济不会受到影响。
（二）日常业务监管力度不够。美联储在2001年1月到2003年6月期间，由于房地产市场景气持续时间比较长的背景，导致连续12次降息。在宽松的金融环境下，次贷审批的程序也比较宽松。贷款机构出现了零首付，对收入情况的审查也是非常宽松，贷款人可以在没有任何资金的情况下可以购房。2001年全美只有25％的次按发放给了那些欠完整个人收入文件者和不完整个人收入文件者手中，但至2007年的比例已提高至45％，当时的监管已经出现严重漏洞。
（三）金融创新工具风险累积。实际上在发生次级债前，美联储已经注意到一些商业银行推出层出不穷的各种金融工具，为更有力地支持金融创新，而不断降低门槛。但从不干预金融创新的角度，监管部门对此未明确限制。同时，当时在资产泡沫下，评级机构给次债的信用评级也偏高，次贷总体规模迅速膨胀，直接导致规模扩大下的风险管理缺失。
（四）局部共性问题认识不足。尽管美联储开始可以不予理会局部市场行为，但是当局部行为扩散到大规模市场行为，并对美国经济产生损害时，联储只能被动地出手救市。美联储早在4年前已被告知次按贷款问题，但是由于次贷2001年次贷总量占全美抵押贷款市场总量的比率仅为5.6%，比例较小，而且只是局部问题。因此，并未引起到联储足够重视。2007年，次贷总量高达2万亿美元，占比上升到20%。这似乎可以说，美联储对次贷危害的判断过低。
综上所述，简单而言，次贷问题就是在金融工具不断创新的前提下，监管机构放松监管，过分强调市场作用，使得次级贷款从个别市场行为，形成大范围扩散，风险急剧增加，爆发后引起金融动荡。
二、美国金融危机对外汇管理政策的影响
一是贸易管理方面。7月份开始实施实施的出口收结汇联网核查和沿用至今的进出口核销制度对贸易外汇流入监管确实起到一定的制约作用。但对于贸易进口预付和退赔外汇等外汇支出方面的管理目前仍处于宽松状态，境内机构只要提供和外方自行签订的相关合同或协议，可以方便地由此渠道支出外汇，银行和外汇局实际上很难判断流出资金的性质和真实用途。
二是服务贸易管理方面。服务贸易外汇收支的管理一直处于“宽进严出”的状态，境内机构收到境外汇入的资金后只要在银行申报为服务贸易项下，就可以直接结汇或进入该机构的经常项目外汇账户后意愿结汇。从支出看，5万美元以下的小额服务贸易对外支付免提交税务凭证的政策在便利正常企业的同时，也为异常资金的分拆流出打开了方便之门。同时，由于服务贸易项下外汇收支缺乏统一规范的交易真实性证明材料，银行仅能审核境内机构提供资料的表面真实性，服务贸易因其固有的虚拟性和价格的非比较性更易成为规避监管的有效途径。
三是个人外汇收支方面。目前，《个人外汇管理办法》虽然对个人外汇区分了资本项目和经常项目，但对于个人外汇以侨汇名义或携带外币现钞等经常项目流入，缺乏有效限制性措施，个人外汇资金只要申报成侨汇就可以方便流入。在结售汇和支出环节，个人可以通过外汇储蓄账户提钞分拆结汇，境内多人收汇和购汇、在年度内分拆结售汇的方法逃避年度5万美元结售汇总额限制。而现有个结售汇系统对于境外同一账户多笔汇入，境内多账户汇往境外同一账户，以及账户余额变动异常情况均缺乏相应的监测预警机制，监管功能有待进一步完善。
四是外资外债资金流入方面。目前，对外商直接投资和外债管理主要是通过真实性审核后予以登记，即上游部门审批项目后境内机构持相关审批文件至外汇局办理登记手续。其外汇流入结汇的管理方式是“支付结汇制”。但由于对结汇后资金用途没有明确的范围界定，且用途也主要由境内机构自行申报，外汇局和银行只能依据其申报的用途来审核，境内机构可以通过关联企业往来、虚假银行票据、虚假用途明细清单、多次划转等方法来掩盖真实用途；对于一次性结汇5万美元的审核限制，也可以通过分拆的方法加以规避。此外，目前允许外商投资企业在投注差范围内向境外借入外债并予以结汇，由于借入外债利率和用途没有具体的限制条件，外商投资企业可以充分利用这一政策规定，以向境外关联公司借用外债的名义，混入其他外汇资金。而一旦形势变化，由于外汇局下游监管的弱势加上中介机构的道德风险的存在，不排除个别企业将前期流入的投机性资金借破产、清算和转股、提前还本付息、境外投资等名义正常流出。
五是隐性外债方面。尚未完全纳入管理范畴的贸易信贷资产应收未收及预付货款）以及应付外方股利、未分配利润及非居民境内存量资产等隐性外债则因项目归属问题始终处于监测模糊或监测缺位状态。
三、树立科学发展观，在金融危机形势下积极改进基层外汇管理工作
在外汇管理工作中树立和落实科学发展观，各级分支机构首先要树立和坚持从宏观着眼、从微观入手的外汇管理思路，贯彻和落实好各项外汇管理政策。从宏观着眼就是要从国内外政治、经济形势变化的高度去认识，从货币政策的宏观角度去理解，从外汇法规的立法目的和政策制定意图中把握政策的特性和关键点，理解和把握外汇管理政策制定的国际形势和适应国内政治经济形势的要求，在当前发达国家金融危机蔓延的形势下，我国的宏观经济金融管理政策的制定，必然要受到次贷危机的影响。从微观入手，就是对本地在贯彻落实外汇管理政策的具体实施过程中出现的各种问题进行认真分析，对金融危机对本地实际情况的影响做出准确的科学的形势分析和判断，运用政策既要遵守政策的原则性，更要明了政策制定的意图和历史背景，具体情况，具体分析，实事求是地灵活解决问题。
现阶段，地方政府招商引资迅猛发展，资金流动速度加快，交易方式层出不穷，由于地区利用外资差异，金融创新工具也各不相同，各种新问题新情况也不断出现，对我国基层外汇管理和外汇服务也提出了更多的启示和更高的要求。
（一）合理处理促进发展和防范风险的关系
一方面，随着全球经济一体化的进程，作为发展中国家，我国金融开放必须积极推进。另一方面，中国融合到国际经济当中后也不得不随时受到来自于国际市场的影响。比如此次次贷危机，美联储和欧洲央行政策的调整对人民币和汇率的调整都有相当大的影响。因此，基层外汇管理应避免闭门造车、因循守旧的模式，积极了解国际金融形势，特别要密切关注与本地企业有业务往来的发达国家的金融市场，包括其中的衍生工具以及交易机制，积极向上级反应当地实际情况，提出前瞻性和预见性的建议和意见。
（二）加强外汇金融创新工具发展的管理
随着国内企业对外引资和对外投资的发展，国内金融创新工具是促进对外开放的直接形式，但同时也是投机资金流入的渠道，也是转嫁风险的工具。因此，必须合理处理其良性发展和风险防范的关系，才能预防其作为热钱流入的跳板。首先，我们要鼓励和倡导外汇金融创新。美国次贷危机不会影响我们的方向，以金融创新大力发展资本市场的方向不会改变，从国内外贸需求和国际经济形势来看，我国外汇市场创新还只是起步，企业所需要的外汇交易工具不是太多了，而是太少了。所以，留给我们的选择不是要放慢速度，而是要尽快开发出更符合市场需要的，更能够抵御各类风险的金融工具；其次，鼓励创新其中更主要的问题是如何对衍生工具加强监控，要通过及时的政策疏导，避免对于其一放就乱、一抓就紧的局面，在从事开展任何新的业务品种的时候，合理监管盲目的扩大化，更加注意风险的防范，更加注意有序、稳步的推进。
（三）与其他部门沟通，建立联合监管体系
美国次级贷危机表现在银行机构，但是发生危机却在债券市场，实际上横跨了银行和债券两个领域。而在中国，各个市场的监管是由不同的监管机构负责的，特别是在外汇领域中，由于金融创新涉及不同的金融市场和领域，受到汇率、利率、证券和其他金融要素影响，一旦在监管上政策执行出现矛盾，出现危机的可能性和严重程度将更大。而国内分业监管模式，将会使风险传导的速度更迅速，更严重。因此，建立联合监管体系，是防范化解金融风险是多方共同的责任。首先要进一步的完善基层金融监管的联席会议制度，同时完善现有的这套监管制度，同时还要进一步加强监管机构之间的协调和沟通，对跨行业的产品交易进行有效的监管。
（四）建立有共性的异常情况上报制度
局部风险只要有共性，就可能影响全局。次贷发展至高峰期，也只占美国全部贷款比例的20%左右，但却影响了全球经济。因此，基层外汇管理中发现的共性问题应该得到应有的重视。由于各个地区存在地域性差异，政策的严格执行和灵活运用程度各不相同，因此在外汇管理体系中，应以基层外汇局为源头，建立异常情况日常报告制度，在总局汇总后，形成共性问题日常监管体系。具体框架应包括：1.详实的异常情况描述，划分所属项目，涉及资本和经常多个项目的，应将涉及项目都涵盖上报，方便汇总统计；2.具体的异常情况分析，着重资金源头和用途分析；3.详尽的异常情况数据，注重涉及资金的绝对数量和相对占比，绝对数方便宏观分析；相对数易于辖内调研；4.科学的时间跨度选择，统计时间段的确定应根据市场动态，科学确定，长则无用，短则无益；5.及时的反馈制度，及时指导基层外汇管理。
（五）建立国际收支风险监测的先行指标
由于对未来形势的预期能在很大程度上主导市场主体的经济行为，从而对未来外汇收支走向产生较大影响，应加强对经济主体行为预期的监测，从宏观、中观和微观层面建立能够监测外汇资金异常流动的先行指标或同步指标，对国际收支流动风险进行监测预警。
（六）完善外汇资金流动均衡管理框架
近年来，外汇管理逐步向均衡管理转变，新出台的《外汇管理条例》更进一步明确了外汇流动均衡管理框架，更加注重对外汇资金流入的真实性审核，取消及放宽了部分外汇流出的审核。而一旦形势逆转，外汇流出审核的放松也为前期流入的异常资金预留了退出渠道。因此，在制定和完善各项外汇管理改革措施时，应着力构建均衡监管框架，充分考虑外汇收支形势的可逆性，既要考虑如何减缓以至杜绝境外投机性资金的流入，也要慎重考虑如何防范已经流入的资金大幅度突然撤出，进一步完善外汇资金流出管理政策,真正实现外汇资金流动双向均衡管理。
（七）加强对外汇资金流动的全方位统计监测
对外汇资金流动的全面统计监测是准确进行形势分析与预判的基础。从外汇局现有数据看，既有跨境外汇收支和银行结售汇统计的总量数据，也有散落于各业务系统的贸易收付汇及核销、个人结售汇、外资及外债等方面的专项统计数据，还有通过抽样调查产生的贸易信贷、出口换汇成本、外汇黑市监测数据以及和外部相关部门定期交换的海关进出口和利用外资数据。但由于数据的质量、连续性、共享程度不强，而且运用受制于现有系统功能，使数据的深入挖掘和跨系统的比对分析受到限制。因此，必须加强业务系统逐笔数据与总量数据的对比分析，进一步提高现有统计数据质量，并适时补充新的数据源如银行结售汇统计的逐笔数据，以适应国际收支风险监测的需要。
（八）积极推动经济结构转型。我国的经济增长在一定程度上是建立在低效率、低技术、高能耗的基础上，并造成我国对外资的高度倚赖，对我国的资源、环境等造成了巨大压力，是不可持续的。外需下降给我们产生的巨大压力，为我们完善规范涉外经济政策，实现经济结构调整创造了时机。应通过理顺资源价格，实现产业升级、培养自主创新能力，加快医疗、教育、养老等社会体制改革，采取有力措施启动内需，弥补外需降低对经济增长的压力并减少对外依赖，统筹内外经济，贯彻均衡管理，实现科学发展。