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改革30年：我国交通运输价格改革及其发展趋向

报告全文：
　 一、运输价格改革发展回顾
　　从20世纪80年代起，围绕经济运行的市场化，开始了史无前例的改革开放进程。以公路、铁路、民航、水运等多种运输方式运价为主体的交通运输价格，也经历了改革开放前政府严格管制到逐渐放松管制的过程。我国运输价格管制的改革可以大致划分为以下几个阶段。
　　1.第一阶段：从1978年到1991年
　　该阶段是我国经济从传统的计划经济时代向以国家计划为主、市场调节为辅再向有计划的商品经济转轨的过渡阶段。伴随着农副产品价格的放开，极大地释放出农村地区的运输需求，围绕农产品运输服务的公路运输、内河航运日益暴露出运力短缺的问题，公路内河货运价格率先突破政府对货运价格的严格管制。
　　公路运价改革。到1984年，公路部分运输服务产品价格突破了政府定价，实行政府指导价，在一些地方货运出现市场调节价。交通部通过颁发《汽车运价规则》，进一步明确公路运输价格逐步放松管制，对汽车运价结构实行以差别运价为重点的调整，以地方政府为主体开展运价管理；从1985到1991年，交通部通过两次调整《公路运价管理暂行规定》，明确了交通部、地方各级交通主管部门的公路运价管理职权，对国家定价、国家指导价和市场调节价进行了界定，公路运输企业拥有了一些企业定价自主权。公路货运方面，除国际联运、跨省集装箱、零担运价、危险品、重点物资运输实行政府定价外，公路货运已接近完全竞争市场，且处于基本稳定、合理浮动的状态。公路客运价格主要实行政府指导价。与公路客货运相关的客货运站收费、服务收费实行政府定价。
　　水运价格改革。水运价格的改革分别按照航运货运价格和港口收费两个方面推进。以长江水系、珠江水系、松花江水系为主体的内河水运货运运价及沿海货物运输突破政府定价实行以政府指导价为主的货物运输价格，水运货运企业开始拥有一定的定价自主权。港口收费分外贸和内贸两部分。外贸港口收费经多次调整，码头收费、船舶和货物收费标准逐步统一，收费管理逐步放宽。内贸港口收费中货物的综合装卸费及港口的各项杂费和驳运费率经过适当调整，将内贸港口收费部分项目的定价权下放给企业。港口收费均要接受地方政府的价格监督与指导。水运客运价格仍以政府定价为主。
　　该阶段，铁路运输价格和民航运输价格仍然实行严格的政府定价。
　　2.第二阶段：从1992年至2001年
　　该阶段是我国建立社会主义市场经济的开始阶段，也是我国加入世界贸易组织前的准备阶段。此时，我国绝大多数的商品和服务的价格取消计划价格，实行市场价格，价格双轨制逐步消除。在此形势下，公路、水运运输价格改革继续深入。尤其是公路运价改革，带来了公路运输市场的繁荣，加强了公路在交通运输领域的基础地位，不断分流铁路客货运输，并因高速公路的建设发展，在一些重要路段上，开始与铁路展开竞争。促使铁路运输价格以适应运输需求多样化为特征开始调整，民航开始了适应市场经济的价格改革探索。
　　公路、水运运输价格改革。围绕公路、水运运输企业价格自主权的继续扩大而深入改革，到1994年，公路货运价格基本实现运输企业自主定价，公路货运市场处于完全的市场竞争状态中；到1996年，公路客运价格基本实现运输企业自主定价，并向政府价格管理部门报备。到2001年，外贸港口费率标准逐渐与国际惯例接轨，内贸港口收费除计划内重点运输货物的装卸费执行国家定价外，运输货物的装卸费实行市场调节价。水运客货运输价格全面实现市场调节，具体价格由水运企业根据经营成本和市场供求情况自行确定，中央直属水运企业的客货运输价格由企业报国家计委、交通部备案，其他水运企业的运输价格报相关省交通主管部门备案。
　　铁路运输价格改革。为应对运输市场化的深入发展，铁路在客运方面，进行了多次价格调整，分别推出了优质优价、阶段运价以及浮动票价等价格改革措施。在货运方面，不断完善以9个运价号为货品分类的运价规则，并对货主征收铁路建设基金和地方铁路建设附加费，同时实行新路新价政策。此外，对电力附加费、取送车费、自备车或租用货车停放费、变更手续费等项货运杂费费率进行适当调整。通过《铁路法》明确铁路运价的分级管理职责，并通过《价格法》明确铁路运价的形成机制：在客货运输价格的制定及调整过程中，首先由铁道部经过市场调查、拟定政府指导价实施方案，并报送国家计委审查，国家计委可在其权限范围内予以批准。最终经过批准的实施方案，将由铁道部发文通知各铁路企业，各铁路企业则可依据基准价，在浮动幅度范围内享有有限的自主定价权。
　　民航运输价格改革。1996年以前，民航客货运价格进行了多次调整，上调客运、货物、行李等的公布票价，对中外旅客实行统一票价，仍然执行较为严格的政府定价。1996年以后，根据《民用航空法》和《价格法》，国内航线票价管理明确为以民航总局为主，会同国家计委管理，管理形式为政府指导价。民航总局先后推出一种票价多种折扣、燃油加价、旅游团队优惠、多级票价等政策，加大运价制定的市场化程度，并放松对支线票价的管理。民航客运仍不具备企业自主定价权。民航货运在政府指导价下，除邮件以及超重行李外，享有一定的企业自主定价权。
　　3.第三阶段：从2002年至今
　　2001年底，我国正式加入世界贸易组织，标志着我国社会主义市场经济向更高、更深的层次发展。反垄断、降低物流成本等方面的呼声日渐高涨。在客运价格改革方面，引入价格听证制度。在货运方面，围绕物流成本降低实行了一系列的企业价格策略和措施。
　　(1)价格听证制度下的客运价格改革
　　1998年施行的《价格法》把听证制度引进到价格决策过程之中。但价格听证的实施缺乏程序上的可操作性，导致价格听证的实践步履维艰。2001年铁道部的春运涨价由于未举行价格听证会而引发了全国关注的河北律师乔占祥与铁道部的诉讼案。2001年8月生效的《政府价格决策听证暂行办法》及时弥补了价格听证程序操作上的缺陷，把我国的价格听证制度向前推进了一步。它不仅确立了贯穿价格听证程序的公开、公正、客观原则，而且对听证会代表的构成、听证的组织、听证的具体程序以及法律责任均作了详尽的规定。2001年11月，国家计委公布了《国家计委价格听证目录》，将铁路、民航客运价格列入其中。
　　春运公路涨价的价格听证会。广东省价格主管部门曾就2002年广东省春运公路客运票价浮动方案组织价格听证会。最后经广东省政府批准的方案比广东省交通厅提价申请方案的最高提价幅度减少了25个百分点。
　　铁路部分旅客列车票价实行政府指导价方案的价格听证会。国家计委就《铁路部分旅客列车票价实行政府指导价方案》组织召开价格听证会。经充分论证，大多数听证会代表原则同意铁路价格调整方案。
　　民航国内航空运输价格改革方案听证会。2003年，国家发改委就《中国民航国内航空运输价格改革方案》组织召开听证会，方案获得通过。《方案》实施后，扩大了民航运输企业定价自主权，引入多级票价制度，机票“明折明扣”，提高了消费者与航空公司之间的透明度，保护了消费者的合法权益。
　　(2)物流服务理念下的货运价格改革
　　本世纪初，物流概念得到我国政府、工商业界的广泛重视，并在全国范围内掀起了物流热。物流领域被当作“第三利润源泉”和新的经济增长点”。交通运输作为物流服务的核心环节，物流服务理念在交通运输货物服务领域得以广泛深入的渗透。
　　公路、水运运输价格改革。公路、水运运输价格实现了客户“一口价”服务，即客户货物从始发地到目的地所涉及的各种环节收费可以通过集中一次性报价完成，有针对货物的批次、批量、目的地以及其他服务要求的多级报价；有针对客户服务的多种优惠。价格灵活，适应货物运输市场需要。
　　铁路货运价格改革。铁路货运价格经过两次上调，推出行包快运专列、五定货运专列等方式的运价，实施大客户战略，给予重点客户货运优先安排的优惠等。
　　民航货运价格改革。国内民航货运随着运力增长，货运市场扩大，民航货运价格经过多次下调，调整了诸如服装、电子机械等货品的运输价格。
　　(3)交通运输价格与燃油价格联动
　　2005年以来，国际原油价格开始上涨，国际原油期货价格从不到50美元／桶，到2008年6月，最高上涨到147美元／桶。油价的上涨增加了公路、水运、民航等运输企业成本。有数据表明，燃油费用在公路运输的单车运营成本构成中约占25％左右，在水运运输成本构成中约占20％左右，在民航运输成本构成中约占21％强，公路、水运、民航等价格主管部门通过加收燃油附加费的政策，对公路、水运、民航等运输企业成本实施补贴，在国际原油价格上涨过程中，多次调整燃油附加费收费标准，使交通运输价格与燃油价格联动。
　　二、交通运输价格改革存在的问题
　　1.铁路运价改革滞后，致使没有很好发挥交通运输价格的功能和作用
　　由于铁路运价改革滞后，使得铁路发展过程中自我积累较少，不仅本身发展滞后，也使得综合运输体系中各式运输方式的发展不平衡，成为制约经济发展的因素。具体体现在以下几个方面：
　　第一，铁路运输作为综合运输的重要组成部分，与公路、民航等运输方式相比，具有大运量、全天候、受自然因素影响较少的特点，同时单位能耗较低、对环境污染较小。但铁路在各种运输方式的竞争中，市场份额在逐步萎缩，铁路的比较优势没有得到发挥。由于运价是客户选择运输方式的重要因素，铁路运输价格体系不合理就表现出来。
　　第二，铁路运输经营不适应市场经济运行要求，铁路的运输生产和运价管理相分离，生产和销售过程相脱节，不能随市场需求的变化调整运输生产和运价。
　　第三，铁路运价的构成中不能反映成本，造成运价的失真。运价改革是以成本核算为前提的，铁路的成本没有真实反映铁路运输生产的实际消耗，只核算成本项目总额，不确认支出的实际去向，无法进行分线和分车次成本核算。同时，铁路运输成本的合理性存在质疑。再加上铁路各级单位合理的、不合理的收费以及购买铁路运输产品过程中的交易成本，使得铁路竞争能力削弱。
　　2.交通运输价格听证制度有待完善
　　在交通运输价格决策中引入价格听证制度，既可以使决策更加科学有效，同时也可以扩大公众参与，培养和塑造公民、组织与决策机关之间的良好关系。但在价格听证的实践中也暴露出一些值得重视的问题：一是听证会代表产生的办法不规范，难以保证听证会的质量；二是最终方案的形成不透明、不科学，难以保证价格听证不流于形式。
　　要真正实现价格听证的公正性、科学性和合理性，价格听证的组织必须由独立的、权威的机构来担纲，只有超越利害关系的机构来主持价格听证，才可能不偏不倚，真正做到操作上透明、程序上公正，并最终实现价格听证所追寻的目标和价值。
　　3.与交通运输价格密切关联的物流成本有着较大的下降空间
　　根据相关研究，我国物流费用占GDP的比重高达20％，发达国家一般只有10％左右。这表明我国物流成本有着很大的下降空间。交通运输作为物流服务的基础，从客户角度看，交通运输价格有下降空间。
　　首先，公路运输方面。通过成本分解，过路过桥费用在公路运输的单车运营成本构成中占有较大的比重，约占27％左右。资料显示，我国目前有超过13万公里的收费公路，已建成高速公路的约90％，一级公路的约80％，二级公路的约44％都是收费公路，其他为少量的三、四级收费公路。虽然收费公路政策带来了我国高等级公路的迅猛发展，使我国路网结构得到迅速改善，公路行业总体竞争力得到提高，但同时也凸现出一些问题，不断扩大的规模不仅干扰了政府部门收费公路总量控制的目标，收费标准普遍偏高以及收费标准不统一等问题，大大提高了公路运输成本
　　其次，从货主负担的铁路货物运输费用看，铁路运价由基本运价、建设基金、电气化附加费、特定加价运费、特定线路运费和各项杂费及延伸服务费构成。这些基本运费以外的收费已达到或超过基本运费的水平，以运价形式表现的建设基金，专款用于铁路的扩大再生产，目前已占到运价总水平的45％。由此可见，铁路基本运价以外的收费名目繁多，急待清理。此外，在水运以及民航运输中同样存在不合理的收费现象，如此种种构成物流成本高的原因。
　　再次，我国多种运输方式合理分工、相互衔接的综合运输体系尚未形成，在运输方式间的转运环节仍然较多，由此增加了货主费用。
　　三、交通运输价格改革发展趋向
　　1.交通运输价格决策向科学化，民主化，法制化的方向发展
　　交通运输价格决策中引入价格听证制度以及价格听证会的实践，不仅进一步唤醒了公众参与价格决策的意识，也使得社会各界对价格听证制度的功能和作用有了更加清晰的认识。同时，价格听证会实践中暴露出的问题及其解决，将推动交通运输价格决策朝着科学化、民主化、法制化的方向进一步发展。
　　2.公路、水运运输价格更加合理完善
　　公路运输价格方面。首先，影响公路运输价格的收费公路问题已得到政府高度重视。目前，我国正在实施逐步缩小二级及二级以下收费公路规模的政策，将逐步停止东部地区二级公路的收费。收费公路里程总量将得到控制并出现下降。其次，影响公路运输价格的一些政府收费如养路费、运管费等将通过燃油税来代替，将使公路运输价格更趋合理完善。
　　水运运输价格方面。国际远洋航运较早与国际市场接轨，国内近海、内河航运价格未来发展随行就市。
　　3.铁路运输价格更趋灵活
　　在政府定价、政府指导价、市场定价三种状态下，进一步下放运价浮动权。根据货物品类实行不同定价，如对化肥、磷矿石、农机等实行政府定价，对煤炭、石油、棉花、木材等实行政府指导价，对其他货物实行市场定价。辅之以多经脱钩、业务集中办理、成本清晰、清算科学等改革，逐步将定价权下放给运输企业，各铁路局管内的运价浮动由各局自主决定，跨局运输实现方向别、品类别的部分浮动。
　　铁路客运价格将在政府指导价为主的状态下，按照车型、座别、速度等多种因素推出更加灵活的多级票价。
　　4民航运价管理向发达国家的管理模式靠拢
　　发达国家国内民航客运已基本实行市场调节价，允许航空运输企业根据市场供求状况和营销需要，自主制定价格，向政府申报或备案后执行。
　　目前，我国民航运价管理处于放松管制的阶段，国际通行做法是只规定价格浮动上限，不管下限。我国不仅规定了价格浮动上限，而且规定了价格浮动的下限。