论财政支出法定原则四研究与分析.doc

省人民政府水行政主管部门建立水土保持
论财政支出法定原则四
　　四、财政支出法定原则的贯彻
　　建立宪政国家，化解财政风险、避免财政危机，维护宏观经济的稳定，都有赖于财政支出法定原则在我国的贯彻落实。要使“财政支出法定原则”要和“罪刑法定原则”、“税收法定原则”一样深入人心，就必须转变财政理念、改革配套制度、完善相关法律。
　　(一) “纳税人”理念的确立
　　马克思说：“税收是喂养政府的奶娘”，换言之，是纳税人养活了政府，而不是政府养活了纳税人，纳税人是政府的衣食父母，没有纳税人，既没有政府赖以生存的经济基础，更没有政府存在的理由和价值。政府是公民出钱购买公共服务的供方，为广大纳税人提供优质服务是政府最基本的义务，也是纳税人的基本权利和要求。纳税人缴纳税款后，自然有权利监督政府，了解税收、财政真实状况和收支情况，了解政府为社会发展所做的筹划和工作。政府与纳税人之间的关系也就随之越来越清晰地被界定。
　　我国处于高度专制下几千年，芸芸众生早已被驯服成为俯首贴耳的“臣民”，独立的私人政治地位和经济地位意识一直没有形成。目前，我国数以万亿计的税款是由无数的企业和私人交纳的，他们还不能被称为真正的“纳税人”，他们只能被称为“税款缴纳者”， 因为公共财政制度下的“纳税人”是一个义务与权利相一致的概念。在公共财政制度下“纳税人”应当享有的权利主要有：(1)“赞成纳税权”，税收和收费从根本上看应由纳税人批准;(2)“代表选举权”，议会必须由纳税人选举的代表组成;(3)“政府服务权”，政府必须为纳税人服务;(4)“税款节俭权”，政府不准浪费挥霍纳税人的钱。公众缴纳了税款之后必须拥有这些广泛权利，但这一点至今尚未在我国得到广泛的认同和尊重。
　　公共财政是社会公众的财政，“纳税人”是公共财政的基础。没有纳税人理念的形成，也就没有真正的公共财政制度的形成。因为如果社会公众在纳税后不晓得自己作为纳税人应享受相应的权利，不明白正是自己的纳税支撑了政府的运作;如果政府官员的观念仍停留在传统体制下，认为钱进了国库就是“国家的钱”，纳税人就管不着了， 可以随意乱花。那么从支出预算的确立到拨款的使用，整个过程都将处于“黑箱”状态。社会公众不是真正的“纳税人”，也就很难成为真正的“主人”，政府作为“管家”可以随心所欲的征集、支配和使用“主人”的财产，这样的财政从根本上看还不是公共财政。整个社会尤其是政府官员纳税人理念的形成，是公共财政制度真正建立的基础，也是财政支出法定原则得以贯彻落实的基础。
　　(二)现行相关制度的改革
　　1、政府预算制度的改革
　　应当说，近年来政府预算制度的各项改革，在基本方向和总体制度框架的设计上，都是符合公共财政基本要求的，但也存在种种问题，针对这些问题，目前应从几个方面着手，继续推进目前正在进行的各项改革。
　　首先，人大和政府本身的改革。公众通过人大来行使对政府收支的决定权和监督权，是整个财政制度公共化的核心，所以要真正落实宪法赋予的各级人大权力机构的地位。同时，政府机构也应当顺应预算制度的要求进行改革。财政部门作为具体执行政府收支活动的职能部门，应当在改革中逐步形成提前编制政府预算的能力，全面提高科学详细编制预算的技术能力，改善自己执行政府预算的能力，同时配合好审计部门的审核监督，提高自己编制政府决算的能力和水准。其他政府机构也应当注意形成与政府预算的编制和执行等相配合的能力，预算的编制需要计划和统计等部门的配合，预算的执行需要审计等部门的配合。这些机构应进行机构组织与工作方式的改革，提高工作能力，为政府预算草案的提起、编制、执行和监督等提供基础性的条件。
　　其次，进一步落实部门预算改革。尽早将所有的政府财力都纳入到部门预算中，改变目前大量政府财力游离于部门预算之外的状况。经过二十余年的改革，各级人大逐步加强了对预算的法律控制和监督，但另一方面，地方、部门、机构和单位滥用新获得的财权财力，导致预算外资金大规模膨胀，还创造性的出现了制度外资金，形成了预算内、预算外和制度外大致三分天下的财政格局。要消除预算外和制度外范畴，关键要切实落实“收支两条线”改革，切断部门、单位和官员个人与预算外和制度外的经济利益纽带，再配合统一计划的编制，从经济利益上促使这些不正常现象的消亡。
　　再次，进行预算编制技术层面的改革正常的政府预算完成的时间，必须是在本预算年度开始之前。“为了能按时通过预算，准备和通过预算的程序必须很早就开始，有时编制预算要在财政年度前整整一年或更早便开始。” [41]必须给人大代表充足的审批时间，要真正有效地审议、修改和负责任地批准政府预算，至少需要半年以上时间;还应当通过改革，建立起在财政年度开始之前，即每年1月1日之前完成政府预算的审批程序的正式制度，克服目前财政活动存在的数月没有法定预算时段的状态;要编制“零基预算”，不以基数作为分配依据，主要根据各部门履行的职责、发展目标和人员分配等客观因素来确定资金使用额度，体现预算分配的公正、公平和合理;要编制财政风险预算，使之成为政府主动地、有计划地防范风险、确保财政安全的一项基础性工作。
　　2、财政体制的进一步改革
　　财政支出是庞大复杂的财政系统工程下的一个子系统，只有从宏观财政体制上进行改革，才能真正对财政支出这个子系统进行规范。1994年的分税制改革取得了很大的成功，但离规范化的公共财政体制仍有很大的差距，关键是地方各级财政尚未成为真正的一级财政，各级政府所承担的职责尚不明晰，还不能在法律的约束下自主确定自己的税种和收入，也没有形成规范化的转移支付制度，上级政府对于下级政府的赤字还必须弥补，难以真正撒手不管。因此，当前应采取以下措施，进一步深化和完善以分税制为核心的财政体制改革：
　　其一，按照社会主义市场经济体制的客观要求和公共财政原理，明确界定政府的事权范围，为建立规范、稳定的分税制财政体制提供基础性条件。要真正确立地方一级财政的地位;建立各级政府相对独立的税收来源;由市场确立各级政府职能和支出内容。
　　其二，要建立规范化的转移支付制度。 [42]我国目前的转移支付制度是在1994年分税制改革时建立并在近几年逐步得到完善的，随着经济的发展和各项改革的推进，中央对地方转移支付的财政投入逐步加大：2000年投入800亿，2001年投入1000亿以上，2002年投入4000亿以上，约占当年国民收入的33%。完善转移支付制度是完善分税制财政体制的核心内容。要进一步明确转移支付的目标模式，通过增量与存量同时并举的微调向目标模式逼近，并适时推进省以下财政转移支付制度建设。同时要形成包括农业财政转移支付制度、义务教育财政转移支付制度、环境保护财政转移支付制度和社会保障财政转移支付制度等在内的专项转移支付制度。
　　其三，改革相关支出管理制度。将国库集中收付的内容，从国库统一支付工资、政府采购资金和重点建设资金财政直接拨付等，推广到所有能够由国库直接支付钱款的项目上去;完善政府采购制度，政府各部门的各种直接支出，在条件允许的情况下，都要按法律规定的方式向社会公开竞价购买，提高政府支出效率;建立相应的陈述和审计制度，确保人大对每项财政支出的真正控制。
　　3、一些地方的改革走在全国前列
　　我国许多改革都是先由地方试点，然后才在全国推广，星星之火终成燎原之势。这样做的好处是既保证了改革的推进，又避免了大范围内社会动荡。对财政支出领域进行改革，广东省走在了全国的前列。 [43]其所代表的方向，为整个国家在该领域的改革提供了良好的范例。
　　2001年，广东省九届人大四次会议通过了《广东省预算审批监督条例》，以法律的形式来保证人大的预算监督。 [44]该条例对政府预算报告所列的“预算科目”，从原来仅列的“类级收支数目”扩延到具体运用的三百多个款级、五百多个项级财政资金。2002年1月底至2月初，广东省政府向人大代表提供了一份长达144页的省级部门预算试点单位预算表，细到政府部门购买一台电脑的型号、价格，提交的预算报告也扩展到27个部门。一年后，省政府向人大代表提交了足有3厘米厚、重1公斤以上、605页的省级部门预算单位预算表，从省委办公厅到省红十字会，再到一些省直中专学校，所有报告都详细到每一个具体项目。
　　在“广东现象”中最为突出的是深圳市人大的预算监督。1995年，深圳市人大常委会就建立了计划和预算监督委员会，负责审查和监督政府预算。市人大设有预算委员会，由14位市人大代表组成，他们分别来自法律界、会计界、金融界、工程界和研究机构，有4名经济学硕士，1名法律硕士，这样的高学历强力配备，使监督具有专业保障。每年深圳市召开人代会时，14名委员先通过投票挑选2到4个政府部门，再邀请40名左右的代表和预算委员会委员，用一天时间对所选出的政府部门的预算进行专门审议。对需要改进和调整的地方，提出初步审查意见，该意见具有法律性质。作为预算审查监督的自然延伸，2002年深圳市人大还推出“绩效审计”，增加了对专项资金的审计。人大不仅要管政府怎么分切财政蛋糕，还得管政府花钱效益。深圳市人大和审计部门密切合作，每年都要对国土资金的收支和使用情况进行审计，并且把审计结果向人大常委会报告。人大专业性的监督加上强大的审计力量，使得在“阳光预算”下腐败成本极高。
　　从人大代表在预算监督中“点头”、“举手”到“知道开口向省里要钱”再到“质疑某笔资金的安排”;从“看不懂预算表、听不懂专业术语”到“学会看懂预算”再到“对预算编制方法提出建议”等，这些变化折射出广东政治文明建设的进步。当前广东各级人大预算监督改革已驶入“深水区”，率先实现人大与财政厅实时联网，人大代表能及时掌握预算执行情况。从整个国家而言，“预算门”已经推开了一个小缝，门那边景色迷人，风光无限，这扇门再也不会关上了。 [45]
　　(三) 相关法律的完善
　　我国财政支出领域的相关立法严重不足，使财政支出管理混乱无序、问题频生，阻碍了财政支出法定原则的实现。没有具体法律制度的支撑和保障，财政支出法定原则只能停留在一个口号上，因此要从如下几个方面完善相关法律。
　　1、修改宪法以引导支出目的和范围
　　西方国家的宪法对财政支出的规定较为全面和详细。英国的宪法性文件《权利情愿书》(Petition of Right)和《权利法案》(Bill of Rights)宣称：“没有议会的同意，按王室的特权来征税和由王室支配税收收入，或者较长时间不按议会规定的程序征税，这都是非法的。” [46]法国《人权宣言》第20条规定：“除公共用途外，不得创设任何赋税。一切公民均有权监督税收的用途和了解其使用状况。”《美国宪法》第1条第9款第7项规定：“除法律规定的拨款以外，不得从国库支拨款项。一切公款收支的定期报告及账目，应及时公布。” [47]国会由此专门成立了拨款委员会和预算委员会，控制着联邦政府预算管理权和监督权。这些国家的宪法不仅规定了“税收法定”，还规定了“财政支出法定”，严格限制财政支出的用途。随着社会发展和学界研究的深入，我国许多学者也纷纷提出“财政立宪”的概念，建议规范财政支出行为，以立宪的形式对政府的财政支出做出明确规定，明确政府支出集中于公共物品的提供，而不是过多进入市场能够有效运作的领域，这样政府才会节约并规范支出。有学者认为有必要修改现行宪法，集中将涉及国家和社会、中央和地方分配关系等财政法内容在宪法中做出规定，以推进依法治国、依法理财。 [48]笔者认为，在我国宪法中应该明确规定，公民有权监督国家财政支出并了解其使用状况;在宪法中明确府与市场之间及政府之间的权责关系，为完善分税制奠定可靠的法律基础。
　　2、修订预算法以适应变化了的形势
　　在形式上，预算是政府收支对比的计划表;在实质上，预算首先是纳税人及其代议机构控制政府财政活动的机制，是公共权力对不同主体进行资源分配，是一个制衡结构，是一个民主政治程序。具有独立财产权利的纳税人担负着国家的财政供应，就必然要求控制国家的财政，以法律程序保证政府收支不偏离纳税人利益，同时用法律保障个人的财产权利不受政府权力扩张的侵犯。其次，预算是现代经济中政府配置资源的机制，是经济体制的一部分。通过政治程序确定的预算，先决定在公共部门和民间部门之间配置资源的比例，然后决定配置在公共部门的资源规模的内部结构，因而决定财政配置资源的规模和方向。再次，预算是公共利益的实现机制，是平衡社会利益的中枢，因而是公共管理体制的一部分。预算编制、审议、通过是公共利益的发现、寻找和确定的过程，预算执行是实现公共利益的过程，而决算审查则是对满足公共需要状况的监督与检查。预算状况的优劣决定着公共需要的满足程度，也决定着财政活动范围的界定与选择。总之，预算作为公共权力配置资源的规则，是公共财政运作的控制和组织系统，是代议制政治的基础，其价值核心是民主财政。
　　由于立法时预见性不够，《预算法》对很多重要的问题只做了原则性规定，有的规定已不适应现实，需要进行相应的修改：⑴预算须尽可能全面。如果预算中不包括重大支出，就无法确保资源分配给优先项目，也无法保证法律控制和公共责任制得到实施;未列入预算的支出额通常具有不确定性和模糊性，增大了出现腐败和浪费的风险。 [49]⑵应当详细规定预算草案编制的基本规则。细化支出项目，增加透明度，实行“阳光预算”和绩效预算; [50]政府应当尽可能披露更为详细的信息，使每一笔支出项目都成为明白账;改变“基数加增长”的方法，采用“零基预算法”。 [51]⑶取消预算支出内容中的“经济建设支出”一项，对确属于市场本身不能解决又符合公共利益的经济建设支出，可以包括在“其他支出”里面。因为随着我国市场经济的发展，经济建设事项应更多的交给市场，政府和财政尽量不要插手。⑷强化预算法律效力，严格控制预算调整由于预算法对于政府部门调整预算缺乏严格的限制，使得政府部门频繁调整预算，尤其是肆意增加支出，影响预算的严肃性。⑸增加责任条款，明确各种违法行为的责任主体和责任形式。没有责任就无法规范义务的履行，《预算法》中每一项约束性条款应当有对应的责任条款，明确每一个行为主体在违法时应当具体承担的责任。
　　3、制定财政支出法和财政监督法
　　当前我国财政支出领域立法散乱无序、层次低、效力差，违背了“财政支出法定原则”，客观上要求加以统一协调。不少单行法仍处于行政法规或更低的层次，法律效力不高，存在许多重叠、交叉的地方，缺乏衔接。因此有必要制定一部《财政支出法》，对财政支出的原则性问题、重大问题和综合性问题做出规定，以统率、指导和协调各单行财政支出法律法规。这样不仅可以弥补宪法对财政支出重大问题规定的欠缺，而且可以将宪法与各单行法有效连接起来，将宪法确定的基本原则和精神具体化，使之更具有适用性和操作性。制定《财政支付法》，可以将支出原则、支出目的、支出决定权归属与运行、支出范围、支出监督和法律责任等原则性问题加以规定，这样即使某些领域没有立法，也可以直接适用财政支出法，从而可以在一定程度上缓解财政支出立法的空白状况。
　　财政支出过程中有太多的随意性，需要加强监督。我国应制定《财政监督法》，以健全财政监督体系，明确财政监督主体的设置、职责、监督程序、监督方式和法律责任等，以保障财政监督工作的顺利开展。彻底改变重收入监督、轻支出监督的倾向，对财政支出做到全方位、全过程的跟踪监督，追究责任人的法律责任，提高违法行为的成本。
　　结束语
　　随着国家职能的膨胀，国家对财政资金的仰仗和依赖更加深刻。财政安排的合理性，已经成为考量国家存在合理性和有效性的重要视角。在现代社会，民众对国家或政府的存续拥有了更大甚至最终的决定权，政府已然成为公共服务的提供者，保障和促进人权乃是现代国家公共财政的终极价值和根本目的之所在。然而，实现各方主体利益均衡、最大化地实现公民基本权利、提高国家资金使用效率的财政安排，只不过是财政资金用度的理想状态。财政支出膨胀、赤字失控、资金使用效率低下以及各种腐败行为，都已成为各国财政生活的毒瘤。贯彻“财政支出法定原则”，实现财政民主化和法治化已经势在必行。
　　从整个社会秩序的形成到个人基本权利的实现，财政合理运行是根本。法律不是万能的，整个政治体制的构建实际上已经决定了国家财政权将如何行使。贯彻“财政支出法定原则”是对整个政治权力格局的大调整。预算改革如编制部门预算、建立国库集中收付制度和实行政府采购制度等，都是对政府权力的约束与规范。人民代表大会对预算的决定权和监督权逐步增大，意味着财政决定权由政府向社会公众转移。
　　要使“财政支出法定原则”获得普遍认同，“纳税人”理念的形成是必不可少的，整个财政体制要做深刻变革，以预算改革为核心的相关制度改革要继续推进，具体法律规范也应做相应修改和完善。唯有正式制度变迁和非正式制度变迁相结合，才能使“财政支出法定原则”最终获得确认和推行。