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支持中小企业发展税收政策的国际借鉴研究

随着市场化进程的加快，中小企业已经成为我国经济领域最活跃的市场主体和经济增长的重要推动力。但最近两年来世界经济形势的变化，特别是世界性经济金融危机的暴发和持续扩大，使我国中小企业发展面临较大的压力和困难。因此，分析当前中小企业面临困难的具体表现，实施针对性的帮助扶持措施，对帮助中小企业度过难关，实现更好更快发展，具有重大意义。
一、世界性经济金融危机下中小企业发展面临的困难和挑战
（一）面临产品的国际市场需求骤减和国内市场需求不足的挑战由于我国是发展中国家，人均生活水平较低，居民的消费能力受到限制。与美国相比，美国的私人消费占GDP构成的70%左右，我国的仅占35%左右。而因社会保障制度不健全、城市化成本较高等因素的影响和制约，内需市场的启动受到限制。世界性经济金融危机暴发后，欧美国家消费观念发生变化，消费心理趋于保守，国外市场需求萎缩，使我国以出口导向的中小企业定单锐减，生产能力过剩，利润严重滑坡。广东和浙江等地中小企业规模化、集群化发展较好、外向度较高的省份，受到的影响更大。
（二）面临自有资金发展不足和外部融资成本较高的困难
中小企业规模小、资金少、底子薄，抗风险能力弱，难以采取发行企业债券、通过股票上市等手段融资，具有融资空间有限、资金供应不足及抵押担保难的问题，融资难已成为制约中小企业生存与发展的关键性难题之一。在调查中发现，80%以上的中小企业反映缺少资金，而只有10%左右的中小企业能够通过正常渠道获得融资支持。如果通过担保的话，会提高企业财务费用10%以上，大大影响企业的市场竞争力。据万德统计，从1996年11月至2008年11月，中小企业贷款余额在全国贷款余额中的比重一路下滑，从7.5%降至约3.8%。
（三）面临没有产品定价权和成本转嫁能力弱的压力
我国中小工业企业大都集中在传统的第三产业和加工制造业，高投入、高消耗、高污染、低效益的发展模式尚未根本转变，没有产品定价权，受外部市场环境影响较大。据调查，90%以上的企业反映，近年来企业的生产要素成本，如原材料、能源、土地、劳动力等成本大幅上升，给企业造成很大的经营压力。特别是劳动合同法的实施和最低工资标准的调整，使劳动密集型企业劳动力成本整体上升5%—10%，一些低端行业的劳动密集型企业的劳动力成本甚至上升20%以上，并引发大量的劳资纠纷。而且一些地方政府为了解决地方财政困难，还把中小企业作为摊派各种费用的对象，对中小企业的乱收费、乱摊派、乱集资的“三乱”现象严重。
（四）面临中小企业发展中自身所带有的瓶颈制约
中小企业自身具有公司的财务管理制度普遍不健全、信用法制观念淡薄、缺乏可供抵押的担保财产抵御风险的能力较差等制约因素。据调查，目前有合格抵押品的中小企业不足10%。这种情况在异地经营的企业，特别是港澳台企业更为突出。在经营上以家族化管理模式为主的中小企业，依靠血缘关系维持经营，若没有在市场竞争中完成向现代企业制度的转型，其发展方向和核心竞争力将难以获得提升。统计表明，我国中小民营企业每年设立300多万家，但存活率非常低，不到10%，平均存活率只有2.9年。中小企业存活时间较短，与其自身的素质密不可分。上述困难和挑战，严重影响和制约了我国中小企业的发展壮大和市场竞争力增强。以某省税务部门组织的收入为例。近年来，某省税务部门组织的税收收入一直快速增长，2006年、2007、2008年分别增长37.7%、24.8%、21.2%，形成鲜明对比的是，中小企业的税收增速分别为34.4%、－0.8%、1.2%，而提供的税收收入比重呈下降态势，从2006年的6.9%下降到2008年的4.56%，中小企业对税收收入增量贡献减少。这从一个侧面折射出我国中小企业赢利能力和市场竞争力的降低，不得不引起高度重视。
二、中小企业发展中税收政策支持和管理上的不足
（一）未建立系统规范的中小企业税收制度体系
与发达国家和地区相对完备的中小企业税收优惠制度体系比较，我国没有一套专门针对中小企业的税收优惠扶持制度体系。现行关于中小企业的税收政策目标不明确，税收扶持政策重点不突出，没有结合政府财力和产业发展政策；在一些方面还造成了产业政策与中小企业发展政策之间的冲突，很难达到较好的扶持效果；税收优惠形式单一，支持力度不够；受现行税收管理权限规定的制约，省级税务部门无权制定专门针对帮助中小企业渡过金融危机的税收优惠政策。
（二）主要税种的规定不利于中小企业发展
现行增值税税制对增值税两类纳税人的界定标准不合理，一般纳税人的门槛仍然过高，把大量中小企业划为小规模纳税人，在一定程度上限制了中小企业发展。营业税上，多采用5%的基本税率，计税依据多数以全额为依据而不是增值额，在服务业分工越来越细，流转环节越来越的情况下，重复征税现象相当严重，不利于中小企业的集群化、专业化发展，对大量处于第三产业的中小企业的发展不利。新企业所得税法专门针对符合条件的微利中小型设定的20%的低档税率，与旧企业所得税法的优惠税率比较，略有提高，也加重了中
小企业的税收负担。个人所得税免征额太低，80％的受调查企业认为，在现有的物价水平下，个人所得税的扣除标准
严重影响了中小企业对人才的吸引。
（三）专门针对中小企业的税务管理存在不足
中小企业税源零星分散、交易频繁、流动性强、开业停业变化快，加上财务管理人员的素质一般不高，依法纳税意识不强，对税法的理解和运用特别是对税收优惠的了解欠缺，使中小企业自身不能很好地利用税收制度已有的优惠政策促进自身发展。一些税务部门特别是经济欠发达地区的税务部门受税收收入的压力影响，对税收优惠政策的落实也不积极。对中小企业的纳税辅导、纳税指引等纳税服务的分类管理还处于起步阶段。
三、发达国家扶持中小企业发展的经验
（一）通过加强立法为中小企业发展提供制度保障
美国以1953年出台的《联邦政府小企业法》为政策基础，制定了《中小企业投资法》、《中小企业经济政策法》和《小企业技术创新法》等法律法规，将政府对中小企业的扶持措施法律化。日本在1963年颁布了《中小企业基本法》，成为中小企业发展的基本法规。1999年，又对《中小企业基本法》做了重大调整，并以此法案为基础，形成了一套比较完善的中小企业政策法律体系。德国、韩国等也都制定了专门的法
律扶持作为弱小群体的中小企业群，并把促进中小企业纳入整个国家的经济发展战略框架内。
（二）通过金融制度创新缓解中小企业融资难问题
1.成立专门的政府职能部门和政策性金融机构
美国政府设有小企业管理局（SBA），专门为小企业提供资金支持、技术援助、紧急救助等全方位、专业化服务。日本建立了一套以中央政府为主导、地方政府为基础、民间社团为补充的中小企业行政管理和服务机构。中小企业厅（SMEA）是日本中央政府管理中小企业的最高专门行政机构，其职能之一是帮助中小企业解决资金困难、调查和指导企业经营管理。对中小企业的金融支持是通过专门设立为中小企业服务的中小企业金融公库、国民金融公库和工商组合中央公库等政策性金融机构来实现，专门向缺乏资金但有市场、有前途的中小企业提供低息融资，保证企业的正常运转。
2.建立健全中小企业信用担保体系美国小企业管理局（SBA）对中小企业最主要的资金帮助就是担保贷款。近年来，小企业管理局还制定和实施了“债券担保计划”、“担保开发公司计划”、“微型贷款计划”等多种资金援助计划，使按正常渠道无法获得贷款的小企业得到了资金上的支持。日本建立了地方信用保证防会(全国52个)和中小企业信用保险公库(由政府全额出资)，共同为中小企业提供信贷担保服务。为防止信贷紧缩导致中小企业倒闭和结构性倒闭，日本政府还在各都道府县的商工会联合会内增设了“防止企业倒闭特别顾问室”，实施了旨在加强中小企业体制的“经营稳定对策信贷制度”。
3.直接提供贴息和政策性贷款缓解企业资金压力一是贴息贷款。德、法等西欧国家多采用这种方式即对中小企业的自由贷款给予高出市场平均利率部分的补贴;对中小企业最难获得的长期贷款给予贴息。二是提供政策性贷款。政府设立长期低息贷款专项基金，或建立专门的金融机构，按一定要求选择中小企业，发放贷款。如德国的“欧洲复兴计划特殊
资产基金”，日本的“中小企业金融公库”等。
4.设立风险基金扶持创新型中小企业发展那些高风险的处于创业阶段的中小企业更需要资本性的资金投入，即风险投资或创业资本，而非一般性的银行贷款。针对这种情况，国外许多国家设立了风险基金。风险基金是政府、或民间创立的为高新技术型中小企业创新活动提供的具有高风险和高回报率专项投资基金。其中欧美等国家多由民间创立，而日本等国主要是政府设立。
5.允许发行低等级债券在资本市场融资
一般中小企业利用小型私募债融资，其特点是不必在债券市场流通，不需证券公司承销。1987年前，日本规定每期私募债的最高发行额不得超过公募的最低额，因此，中小企业通常发行的私募债在10亿日元以下。美国的债券发行比日本宽松，不仅发行债券种类多，而且对发行债券的总额也没有限制。中小企业能够发行资信评估低等级或无等级的“垃圾债券”。
（三）制定税收优惠政策减轻中小企业税收负担
为减轻中小企业税负，各国采取了一系列的措施，主要有:一是降低税率。主要是降低营业税、周转税与增值税等流转税以及企业所得税与利润税等直接税的税率。许多国家对中小企业都实行比普通税率低5个百分点左右的优惠税率。二是税收减免。包括全额减免、定额减免和定比减免。在减免的环节上，主要是中小企业的创建初期和产品与服务的出口环节。三是提高税收起征点。这可减少起征点以下的企业的
税收。各国提高起征点的税种主要有营业税、所得税等。四是提高固定资产折旧率。这对中小企业有两方面的好处，第一是加速技术设备的更新换代，第二是降低当期的应税所得额，从而减少税款。
四、扶持和促进中小企业发展的对策
（一）建立健全促进中小企业健康发展的制度体系
一是要健全完善的中小企业政策法规体系。以《中小企业促进法》为核心展开立法，重点应放在承认、保护、扶持和反垄断上来；同时，要围绕促进中小企业发展的融资、创新、人才培养、信息化等方面的法律法规来展开，并将其迅速落实到位。在现有立法的基础上，应完善中小企业管理机构职能，维护中小企业权益，保护中小企业的发展。二是要健全完善中小企业金融支持体系。首先是在推进存款保险制度建设的基础上发展地方中小银行等中小金融机构；其次是建立支持中小企业发展的政策性金融体系；再次是建立健全有效
的中小企业贷款担保体系；最后是发展中小企业投资公司等中小企业股权融资机构，推进风险投资及创业板市场建设，积极鼓励面向中小企业的金融创新等。三是要积极推动产业升级，提高企业竞争力。各级政府部门要进一步解放思想，深入贯彻落实省委省政府关于推进现代服务业发展和“双转移”的战略，通过“腾笼换鸟”和企业转型，大力推动产业升级，努力掌握核心技术，打造广东自有品牌，提高中小企业在国内国际市场上的竞争力和对外部环境变化的适应能力。
（二）扶持和促进中小企业发展的税收对策
在现行体制下，税收法律政策的制定权、调整权高度集中在中央，省以下税务部门是一个征收执行机构。建议中央有关部门针对中小企业普遍反映的税收问题，进一步开展专题调研，优化税收制度，促进我国中小企业大发展。结合税收职能作用和我们的调研情况，借鉴国外和国内先进省市的相关政策经验，提出如下意见和对策：
一是建立健全中小企业税收制度，适当下放税收管理权限，赋予广东省一定的地方税种立法权和管理权。建议根据《中小企业促进法》的规定，尽快建立与其相配套的针对中小
企业的税收优惠政策法规，健全税收制度，提高税收法规的级次，保证税法的稳定性、严肃性和权威性。同时，根据《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》“科学发展、先行先试”的要求，建议中央政府对广东适当下放税收管理权，考虑将地方税税种（如房地产税、城镇土地使用税）向地方适当分权。中央负责制定这些地方税种的基本税法，但实施办法、税目税率调整、税收减免等权限赋予地方，便于地方政府根据实际灵活运用税收政策，促进中小企业的更快发展。
二是尽快恢复《关于促进创业投资企业发展有关税收政策的通知》（财税[2007]31号）规定的税收优惠政策。为贯彻国务院《关于印发实施<国家中长期科学和技术发展规划纲要
(2006-2020年)>若干配套政策的通知》(国发[2006]6号)精神，结合《创业投资企业管理暂行办法》(发展改革委等10部门令第39号)，为扶持创业投资企业发展，财政部、国家税务总局2007年出台了《关于促进创业投资企业发展有关税
收政策的通知》（财税[2007]31号），规定对创业投资企业采取股权投资方式投资于未上市中小高新技术企业2年以
上(含2年)，符合条件的，可按其对中小高新技术企业投资额的70％抵扣该创业投资企业的应纳税所得额。由于2008年新的《企业所得税法》出台以后，财政部、国家税务总局没有明确这份文件的有效性，该项税收优惠政策现在没有继
续执行。这项政策对中小高新技术企业融资十分有利，建议中央尽快明确恢复执行。
三是制定鼓励中小企业投资的税收政策
采取税收政策拓宽中小企业的融资渠道，鼓励中小企业进行投资。建议对地方性非盈利性的中小企业信用担保和再担保机构,可以给予一定年限的免征营业税的税收优惠政策；允许科技型中小企业以专利、商标等工业产权作为向担保机构的反担保。担保公司负连带责任担保的高新技术产业项目的担保金，符合财产损失税前扣除条件的，可以申请税前扣除。
四是制定支持中小企业人力资源开发的税收政策
为了支持中小企业的人力资源开发，更好地发挥“小企业，大就业”的作用，建议提高中小企业对职工教育经费的计提比例，并按实际发生额在计提额内给予税前列支，降低员工培训成本，鼓励企业开展员工培训。可考虑对所有安置失业人员或吸纳社会劳动力达到一定比例和数量并按照《劳动法》的规定给予接纳人员相应待遇的中小企业均可享受一定时期的减免税优惠。在优惠方式上可借鉴英国、法国的经验，中小企业每吸收一名社会剩余劳动力，则可享受一定数额的所得税减免。
五是改革工资薪金个人所得税税前扣除方式
为使公民的个人所得税负保持合理的水平，建议建立个人所得税税前扣除标准随CPI指数变化作相应调整的浮动扣除机制，可以选择部分地区作为此项改革的试点地区，促进包括中小企业在内的人力资源的开发，提高中小企业的市场适应力和国际竞争力。
（三）加强对中小企业的纳税辅导优化税务环境
一是优化税收管理服务体系，为中小企业营造良好的纳税环境。优化服务主要体现在执法公平、方便纳税、节约中小企业纳税成本方面。二是积极推行税务代理制度，积极开展对中小企业的税务代理业务，尽量减少纳税人因不了解纳税细则而造成的纳税申报中的种种失误，减轻中小企业涉税成本。三是以优化和提升纳税服务为契机，推动政府协调政策性金融机构、公共服务机构、商业性服务机构、工商联服务机构以及信用担保机构的合作，完善信息共享与沟通机制，促进对各机构的服务行为的规范和管理，进一步优化中小企业的社会化服务体系，营造良好的发展环境。