我国的转型秩序与法治发展战略一.doc

我国的转型秩序与法治发展战略一
　　蒋立山
　　本文意在对中国转型秩序与法治发展战略之间的复杂关系做出某种简单性的理论说明。毫无疑问，在中国转型秩序与法治发展之间肯定存在着某种客观上的多头绪、多层次和多角度的关系，在理论上把此种关系明晰化，对于理解中国的法治发展战略很有意义。
　　近代西方国家走的是社会演进型的法治道路，由于不存在一个主观上协调法律与社会之间关系的行为主体，且无前人经验，法律与社会各方面的协调关系是在接连不断的矛盾碰撞与磨合中自发实现的。与之相反，中国走的是政府推进型的法治道路，法治建设首先被明确确立为国家的主要发展目标之一，借助于西方经验的强大示范效应，在主体意识和政策制定方面，强烈关注和把握法治发展与社会发展之间的关系并使之协调发展，是政府推进型法治的应有之义。
　　在过去二十八年社会转型与体制转轨过程中，除了现代化发展“三步走”的总体战略目标以及不同层面社会发展目标外，相应地，中国在法制建设方面也提出了一系列具有明显阶段性特征的法制建设目标和实践指导方针，如八十年代的“加强民主与法制”、“法律为经济建设保驶护航”，九十年代的“依法治国，建设法治国家”，以及新千年以来的以“法律手段构建和谐社会”及“法律与创新型国家”等等。这些社会建设目标与法制建设的目标与方针，不仅不同程度地涉及法律的近期行动与远期行动目标的协调问题，涉及到中国社会转型不同阶段性的特征与法制建设的相互关系，而且也将直接影响和决定中国法治的基本面貌与未来前景。由此，从社会转型的总体视角和不同时期的阶段性特征把握中国法治发展战略问题也就有了某种必要性。
　　本文将从中国社会转型秩序的阶段性特征出发，探索中国的法治发展战略问题：一、中国转型秩序的基本假设，主要是把中国转型秩序的已有轨迹与未来趋势的构想结合起来，构成一个完整的转型秩序的趋势走势图。二、对转型秩序走势的风险等级与可能出现的危机类型做一简要的技术说明。三、说明中国当前处于社会转型的高风险阶段，转型风险的不确定后果本身蕴含着不同的未来趋势。四、提出一种与近代西方狭义的“法律控权说”相区别的广义法治发展目标。五、分析发展目标之间的冲突与法治发展阶段的划分问题。第六、七、八部分讨论不同阶段的法治发展特征与内容。最后部分是简要结语，概括中国法治的长期性挑战与已有经验。
　　一、中国转型秩序演变的基本假设
　　从历史经验看，社会转型是一个充满矛盾风险的过程。转型秩序一般会呈现“先恶化，后改善”的特征。此种特征至少可以得到如下两方面的说明与验证。
　　一、从社会学角度看，社会转型是利益格局调整的过程。原有的社会结构与体制部分地消失或改变了，原有利益格局下的受益群体必然受损。与此同时，新的社会结构产生了，新的体制形成了，又会出现新的受益群体。一部分人利益受损，另一部分人利益增加，利益冲突就不可避免。
　　二、从转型秩序与经济发展的角度看，无论是早期西方国家的工业化进程，还是二十世纪后期计划经济体制国家向市场经济体制国家转变过程，都是一个社会分配调整和收入差距拉大的过程。根据早期工业化国家的一般经验判断，社会收入分配差距与社会矛盾和法律秩序之间应该存在某种正相关的联系。在不考虑其它因素的条件下，当收入差距不明显或差距不大时，由于贫富分化不明显，社会纠纷矛盾不会很突出，法律秩序也相对平稳。在工业化进程中，或是从传统农业社会向工业化社会转型的过程中，由于收入差距拉大甚至恶化、社会贫富分化严重，社会矛盾应该呈数量上升及程度加剧的趋势，法律秩序相对地也会出现恶化的情况。到了工业化后期，由于社会财富的增长，行业利润的相对平均化，以及政府对社会再分配能力的提高等因素，分富差距又会趋于缩小。至此，法律秩序又重新趋于良性化。总的来说，转型时期的法律秩序也呈现“先恶化，后改善”的变化趋势。
　　如果把社会转型期的不稳定程度用曲线表示，人们可以得到一个“倒U字”曲线。它表明，在整个社会转型时期，社会矛盾风险呈先比较较低平缓，再到纠纷上升，最后又趋向相对平稳的变化状态，即呈“先上升、后下降”的趋势。
　　需要强调的是，社会转型秩序“先恶化、后改善”，或是社会转型风险“先上升、后下降”的趋势，只是一种可能性。从历史经验看，至少存在着两种例外情况。一是在一些国家或地区如战后日本和中国的台湾地区，也有社会转型秩序不存在明显恶化的情况;二是在另外一些国家或地区，转型秩序长期处于高位不稳定状态，即人们常说的“拉美化”现象。
　　基于上述情况，当前中国社会转型秩序的演变轨迹有可能也会重复“先恶化，后改善”的趋势。
　　以中国改革开放初的1980年为起始点，以2050年中国中期发展目标的完成时间点为终点，可以绘制一幅转型秩序演变轨迹的示意图。其中，1980年至今为已证实的部分，即表现为“先恶化”的趋势。从现在至本世纪2050年为未证实区域，即从当今至2050年能否在经历一个高风险阶段后出现“后改善”的局面，还有待时间证实。
　　结合示意图，人们对中国转型秩序演变的主趋势可以做出如下初步判断：第一、从1980年至今，中国仍处于社会转型的矛盾上升阶段，矛盾上升的势头未见明显改变。此种状况的法学意义是，虽然制定了大量的法律，但法律治理的速度赶不上社会矛盾的上升速度，出现了“有法律无秩序”的现象。第二、从本世纪初开始，中国明显意识到自己处于社会转型的高风险时期，其标志性事件是2003年SARS暴发。按中国决策层自己的判断，目前的高风险阶段将持续大致二十年时间，这就是所谓未来20年是中国发展的“关键期”提法的由来。第三、按照中国决策层对未来20年是中国发展的“关键期”及已确立的在2050年实现中等现代化目标的时间点，在2020年前后，在克服现阶段风险因素之后，中国有望进入从高风险阶段向平稳快速协调发展期演进的“良性拐点”区域，即社会转型将步入矛盾下降阶段的良性发展时期。与此相联系，法治秩序亦将开始呈现良性生长的局面。
　　为了更细致地地讨论中国转型秩序所面临的风险因素及其影响，有必要用量化分析的思路对风险等级及影响程度做出某种划分。当然，由于本文只是一篇一般性的理论文章，不可能以独立开展的实证研究和调查研究数据做为基础，只能部分地以学界公认的现成标准为依据，其余内容以简单的定性分析来划分。
　　中国转型时期所面临的风险因素是复合的和多层面的。从风险种类看，2004年，国家发改委宏观经济研究所发布的一份名为《2010年，中国的三种可能前景 ——对98名政府和非政府专家的调查与咨询》的报告显示，至少在2010年前，失业问题、三农问题、金融风险、贫富差距、生态环境、台湾问题、社会秩序、公共安全、中美关系、全球化和外贸、周边安全、人事更迭、治理问题、民族问题、爱滋病和公共卫生问题、国有资产流失与金融危机问题，等等，都是中国2010年前的不确因素，可能会对这个时期经济社会持续、健康和全面发展带来冲击，尤其是就业、金融、社会差距以及生态环境。此外台湾问题也不可忽视。
　　基于本文的目的，这里首先将上述各类风险按其严重程度划分为三类，即中低位风险、高位风险和社会危机(风险暴发)。其中，中低位风险是指某些现实存在的风险或可能的危害，其严重程度尚未达到某种公认的标准，或是尚未对事情本身及其它相关领域产生明显的不利影响。此种情况在此不予更多讨论。
　　更引人关注的和讨论较多的，是所谓高位风险问题。所谓高位风险，是指某些问题或其风险的严重程度已经达到公认的警戒线水平，或是其严重性已经为公众明显感知，或是对事情本身或相关事情产生了明显且广泛的不利影响。目前，在经济生活中，有一些方面已经有了国际公认的风险警戒标准。
　　经济生活中的第一个风险指标是居民收入分配差距指标，即非常著名的基尼系数。国际上通常把0.4作为收入分配贫富差距的“警戒线”，认为0.4～0.6为“差距偏大”，0.6以上为“高度不平均”。
　　经济生活方面的第二个重要风险指标是财政风险指标，其是指政府的财政偿债能力，包括债务依存度和国债偿还率两方面。
　　经济生活中的第三个风险指标是金融风险指标，即是银行的不良资产。按国际公认标准，银行不良资产比例超过15%时，就比较危险。
　　经济学研究、特别是宏观经济学的研究，由于以总量分析为对象，其对各种经济生活的风险指标研究容易得出一些确定的量化尺度。相比之下，社会生活方面的风险因素的量化标准，就难于精确量化了。然而，对于一些社会生活的总量分析也是有意义的，如人口的数量与人口就业压力，犯罪的总量与犯罪率的增速、环境污染的面积与相关数值，等等。
　　图二：示意图的技术性说明：风险等级与危机类型
　　社会风险的最高等级是社会危机，即风险因素的暴发。高位风险与风险的暴发显然是有区别的。处于高位的风险要转化为社会危机，必须具备一些特定的社会条件或诱发因素。如改革开放以来，中国的公共卫生事业一直处于严重衰退状态，市场化方向的医疗改革使公共卫生支出明显不足，公共卫生队伍萎缩，公共卫生状态已经处于高风险状态。但这一切都是在2003年SAR暴发时才充分显露出来。不仅如此，SAR暴发还一度暴露了中国政府的诚信危机与风险治理危机。又如中国农村地区的执法至今仍存在众多盲区，行政执法体制在农村地区处于十分脆弱甚至瘫痪的境地，法律运行处于高风险状态。这些风险因素在2004年安徽阜阳奶粉事件导致农村食品卫生危机中才充分暴露出来并让人们普遍意识到。
　　其次，对于社会危机也有局部性危机与总体性危机之分。一般性危机经常是指单项的、涉及有限领域的危机。总体性危机则是由由某些领域风险急剧释放所引发的社会众多领域的风险全面暴发的情形。谈到社会转型期的高位风险转化为社会总体性危机，更典型的例子是俄罗斯经济社会转轨。“500天”过渡计划本身就是一个充满高风险的计划，是“惊险的一跃”。在此过程中，以卢布急剧贬值，物价飞涨一度5000多倍和俄罗斯国民生产总值曾经下降三分之二左右为标志，俄罗斯转型经历了一场历时十年的社会总体性危机。1989年中国的64事件，也是一次总体性的社会危机，其中包括经济、社会与政治方面因素。从1988年“物价闯关”失败到1992年邓小平南方讲话，危机前后持续了四年多时间。这些总体性社会危机的危害和影响，是一些局部性危机所无法比拟的。
　　由此，我们可以得到第二张中国转型秩序演变趋势的示意图，其中标明了社会转型不同阶段所处的风险等级与可能面临的危机类型。
　　三、高位风险阶段：危害与可能的趋势
　　进入21世纪以来，一个新的词汇开始流行中国：风险社会。与西方学者提出的风险社会所针对的发达国家的情况不同，中国社会面临的更多的是转型风险。基于相关国际经验与形势判断，中国决策层认识到，未来20年是中国改革发展的关键期。目前的中国正处于所谓“20年关键期”的初始阶段。
　　表明中国社会转型与体制转轨进入高位风险阶段的若干因素：
　　第一类风险因素：金融风险。在过去20多年中，中国国有银行(背后是中国普通民众)在许多方面直接充当了渐进改革成本支付者的角色，随着中国国有经济改革的深入，国有银行体系也面临着多方面的困境。2002年，根据一份由钟伟、巴曙松、高辉清、赵晓等人制撰写的《中国金融风险评估报告》的分析，中国面临的金融风险严重但尚未失控，可控程度面临挑战。该份风险评估报告覆盖中国银行业、证券业、保险业、地下金融状况、资本管制效能等几个方面，数据选用最早追溯到1994年，最新数据截止到2001年，评估报告基本上是对中国金融业上世纪最后几年和新千年初几年的概括性总结。报告把上述几个方面按五级风险进行了评估。其中的主要结论是：
　　----中国国有银行系统的资本金已经接近枯竭，4大国有银行的资本充足比普遍不佳，基本上丧失了依赖自身积累补充资本金的可能性。以工商银行为例，在2001年全年工行提取呆账准备金174.6亿元，核销历年各种财务损失106亿元，实现账面利润58.88亿元。假定其不良资产状况今后不再恶化，再假定新增的银行资产不带来新的资本金要求，那么为静态地补充资本金，工商银行至少需要200亿美元，靠工商银行自身的利润积累约需要20年，因此中国国有银行系统补充资本金只能依赖外部注资。
　　----中国国有银行系统的不良资产仍然偏高。中国国有银行不良资产比率的估算有多种结果。从1994-2001年的多项研究来看，这个比率从24%到50%不等。根据公开披露的信息，目前国有银行的“四大”不仅与2000年世界前20家大银行(不包括中国的银行和未提供数据的银行)3.27%的平均不良贷款率相去甚远，而且也远远高于亚洲危机前东南亚各银行的水平(东南亚各国银行在金融危机前不超过6%)。
　　报告的总结性评价是：中国国有银行体系的风险巨大，如果以中央银行的广义负债指标M2/GDP来观察的话，则中国央行名列全球首位。从长期看，中国金融业承受的是通货膨胀的压力，如何阻止高通货膨胀发展为恶性通货膨胀是未来的重要命题。中国国有银行系统的风险程度属于四星级：风险严重暂时可控。
　　除了银行体系的风险外，该报告的其它结论是：中国证券业的风险程度属于五星级即最级别风险：风险严重随时可能失控。中国保险机构的风险程度属于四星级风险：目前风险极重但未来有望缓解。中国地下金融体系的风险程度属于三星级风险，程度较轻：风险值得关注少数则应予警惕。中国资本账户自由化的风险程度属于三星级风险：风险值得关注。
　　对于中国金融体系总体风险状态，报告评估为四星级风险并向五星级风险即最高风险过渡的趋势，用定性的语言描述为“风险严重尚未失控，但可控程度面临挑战”。
　　第二类风险因素：社会分配差距严重扩大，且正向更严重的程度发展。从社会学的常识看，在任何社会，社会贫富差距过大都是社会矛盾和问题产生的最主要根源。经济发展进程中的财富差距过大，说明经济发展的成果没有为社会多数人分享，而是向少数人集中。
　　按经济学界的研究，中国社会收入差距的扩大程度可能还有恶化的趋势。刘国光说：“我国目前基尼系数处于倒U形曲线的上升阶段，收入差距客观上还有继续扩大的趋势，一时难以倒转……看来要到2010年人均收入达到1500美元左右，基尼系数才有可能倒转下降。
　　早在上世纪80年代末就致力于研究中国社会的收入分配差距并以提出“公有经济发展中的收入差别倒U理论”著称的陈宗胜认为，在21世纪初叶，中国居民的收入差别将继续扩大，但边际增速将减缓，以基尼系数表示将逐渐接近和达到倒U曲线的顶点，并且很有可能会在顶点(0.45以上)上徘徊若干年份，使曲线的拐点呈不规则状。就是说，21世纪初叶中国居民的收入差别很有可能会在高位上运行较长时期。
　　另外，世界银行的有关预测也表明，中国城乡差距的综合基尼系数在2020年将达到0.474，世界银行对中国基尼系数在未来可能达到的严重程度的预测，与陈宗胜等人的结论一致，只是在时间上，更向后推迟了10年。
　　尽管经济学们关于中国基尼系列的演变趋势的预测不尽一致，但是，大致都指向2020年前后。有一点可以肯定，如果社会贫富分化问题不得到较有效地解决，构建和谐法律秩序的目标是难以实现的。
　　第三在类风险因素，城市化进程处于“加速”状态，城市管理秩序面临冲击。中国目前仍处于快速城市化的阶段。按照中国关于在2050年达到中等发达国家水平的政策目标，有关专家预测，在2050年前，中国城市化率必须从现有的30%左右提高到70%以上，即每年将有1000万左右的农民进入城市。在2020年以前，城市化率的速度不会低于1%。这就是意味着在未来的15年内，还将有3—4个亿的农民从农村迁移到城市，这3—4个亿的农民迁移到城市，就相当于要形成相当于现在30—40个北京和上海这样上千万人口的大城市。
　　如此规模和剧烈的城市化进程对转型秩序的影响是相当巨大的。亿万农民进城，从农业生产者变成城市居民，在对社会经济起到积极推动作用的同时，也会对城市秩序构成全面而持续的压力。社会犯罪、生态恶化、权利无保障、城市交通瘫痪城市空间拥挤，等等，诸如此类的问题，都是城市化进程的必然代价。中国社会近二十年出现的所谓“第四次犯罪高峰”和“第五次犯罪高峰”均与此有关。
　　第四类风险因素，未来20年到30年内，中国将先后迎来“五大人口高峰”。第一个高峰是人口总量增长的高峰，中国人口总量在本世纪30年代的中期将达到高峰，大概要达到14亿6000万。第二个是第二是劳动力的高峰期，到2020年，中国在15—64劳动力将达到9.4个亿，占到总人口的65%。第三个是第三是老年人口的高峰，如果按照2020年14.6亿人口计算，65岁高峰的比例，将占到总人口的23%， 3.3个亿，占到五分之一人口的老年人，中国进入老龄化社会第四个是流动人口高峰，这与城市化进程相关，上面已经谈过。第五个方面的高峰，是艾滋病衍生、蔓延以及爆发阶段手的可能来临。中国正处于艾滋病高危人群向普通人群大面积扩散的一个临界点上，如果现在不能够采取有效的措施，到2010年，中国艾滋病病毒的感染者预计要达到1000万。可以认为，一个人口膨胀、就业压力增加、流动人口剧增、社会福利负担加重和公共卫生面临持续危机的时期，正在向我们走来。我们无须再重复分析这些压力问题与法律秩序的内在关系。一句话，中国社会和法律能否经受上述多重考验，是能否渡过社会矛盾最大值的危机阶段、步入良性秩序阶段的关键。
　　第五类风险因素，社会秩序处于恶化期。尽管犯罪统计的口径经历几次调整，但自上世纪八十年代以来，中国社会的犯罪率一直呈高速增长状态，却是一个不争的事实。早在1980年时，原公安部公共安全研究所所长戴宜生就对中国的治安形势做出了分析，认为之后的20年，中国的犯罪率每年会增加14%。实际上2000年初就已经超过了这个数，大概在18%-20%。在2007年3月，公安部部长周永康说，中国处于刑事犯罪高发期。
　　第六类风险因素，中国生态环境仍处于绝对恶化阶段，且有局部性危机不断暴发。按经济学常识，在工业经济发展早期和中期阶段，环境一般会随经济增长出现“先恶化、后改善”的变化。中国仍然处于自在环境极端恶化的地区，社会生产秩序和生活秩序受到严重影响。2002年《人民日报》一篇文章说，中国土地沙漠化以每年3000多平方公里速度扩展，中国已成为世界上受沙漠化危害最严重的国家之一，每年因沙漠化造成的直接经济损失超过540亿元。这是据水利部全国第二次水土流失遥感调查得出的结果。
　　按世界银行的相关数据，美国是在人均GDP达到一万一千美元的时候，日本是在人均GDP达到八千美元的时候，环境库兹涅茨曲线开始向有右侧(良性方向)逆转。中国科学院可持续发展战略研究组的首席科学家牛文元预测，由于中国作为后发展国家可以借鉴国外的先进技术和管理，当大部分中国人均GDP达到三千到四千美元之间，也许就是生态环境质量向右侧良好扭转的时候。
　　第七类风险因素是决策风险。由于中国社会各方面独立运行的机制不完善，高度依赖中央决策(特别是领导人决策)的正确性，又由于民主决策机制不完善，纠错成本过高。一旦出现决策失误，极容易引发内部与外部的局部性危机甚至是全面危机。