调研二：坚持依法行政 建立广告监管长效机制.doc

坚持依法行政 建立广告监管长效机制
————城北工商所
探索建立有效防范和打击违法不良广告的长效机制是广告规范研究课题中应有之意。一直以来我国对广告规范问题的理论研究较为薄弱，进展比较缓慢，有时甚至滞后于实践。这种状况显然影响到广告规范化的进程。鉴于目前我国广告规范机制现状，在立足于广告规范理论与实践的有机结合的基础上，拟通过对广告规范机制建设原则的探讨研究，推动广告规范机制建设。广告规范作为一项长期的、连续的、循序渐进的工作，必须建立一种不断发展创新、适合管理的长效机制。广告规范机制建设原则为：
一、 以人为本，教育与培训有机结合
  “以人为本”就要重视人的素质的提高和锻塑广告各主体要素的人格。即加强广告道德教育，加强广告法制教育，加强广告活动各主体要素所包括的各类人员法律法规、职业道德培训。真正意义上的广告规范的实现，是需要良好的现代素质做保障的。美国学者英格尔斯曾这样说过，“那些完善的现代制度以及伴随而来的指导大纲、管理守则，本身是一些空的躯壳。如果执行和运用这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历了一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。再完善的现代制度和管理方式，再先进的技术工艺，也会在一群传统人的手中变成废纸一堆。”从我国广告活动实践来看，没有广告从业者的自觉履行，没有广告监管者的责任心，没有广大消费者的有效监督，所有的管理行为肯定是低层次的，其效果也必然会大打折扣。所以，通过构建广告规范机制的首要原则就是要抓人的教育和培训，营造一种广告规范观
念，纠正以往广告主“为我”而做广告的错误观念；广告人应纠正“一切广告人都应该树立为客户服务观念，即一切广告推销都应以满足用户的需求为前提”；广告经营者要纠正只为“广告主”而做的“唯上帝”的观念；广告发布者要纠正只管卖版块时段不考虑广告内容等的观念；要加强对广大消费者的广告素养（advertising  literacy）的教育，加强每一个公众的知情权和参与权；广告监管者作为这个运行机制的主体要素，不但要进行管理职业道德教育，而且要提高管理业务水平，特别是基层执法管理人员更是如此。监管人员的业务素质上不去，任何制度都只能是建立在沙漠上的阁楼。要根据经济形势的变化、广告市场的动态和社会需要，制定相关计划和方案，确定培训内容，健全完善培训考评办法，比如培训考评，要确定内容，定期培训，达到培训的要求，考评不合格的再培训，连续两次培训考评不合格的实行淘汰制，并把培训考评成绩优秀的作为晋级、晋职、评优的依据。只有这样，才能达到培训的目的，不断提高监管队伍整体素质和水平。   
二、科学规划，刚性与柔性有机结合
    法律规范、行政管理属于正式的、外在的、硬性的、他律性规范，侧重于强制。在操作中容易发生由法律规定的原则性而导致的实施“漏洞”—有法难依；由法律制定的滞后性而导致的“真空地带”---无法可依；由管理人员素质低下或行政不作为而导致的有法不依、执法不力等等。其规范效益是即时而短暂的。道德规范、行业自律属于非正式的、内在的、软性的、自律性规范，侧重于自觉。其规范效益是超前而长久的。康德认为，为使社会生活成为可能，单纯依靠道德法则的约束是远远不够的，还必须有强制性的外在法律做后盾。通过法律制度和道德制度的建设与实施，把提倡与反对，引导与约束结合起来，就我国目前广告业的发展和广告管理现状而言，刚性的规范与柔性的引导都处在一种起步阶段，还需要有一个较长时期的磨合与进一步的健全和完善。当务之急应是通过严格的规范监管培养文明广告行为，抵制乃至严惩不良广告行为，促进广告活动新风正气的形成与发展。制度建设、机制运行、机制效果评估、制度矫正与完善，是四个相互联系、互为基础的环节，它们的实施与运行是广告规范机制建设有效性和长效性的根本保证。
三、统筹监管，治标与治本有机结合
在遏止广告违法现象逐步过渡到标本兼治，从对广告个案的监管提升为对广告主、广告经营者、广告传媒的监管，实施从源头上预防和治理虚假违法不道德广告的战略方针。从规范审批行为入手，强化广告内容监管等各个环节，积极探索改进广告市场监管的有效模式和方法，不断提高广告监管执法的效能。根据监控信息掌握一定范围、一定时期的全局情况，确定重点监控对象，加强日常检查，办理登记和年检重点审查、公开违法记录、媒体曝光等。一般来讲，法律的边际效率取决于人们愿意遵守的程度。因此只要我们建立的监管制度和制定的法律法规足够科学，在广告活动各主体要素之间及其广大消费者之间构建一个有机利益链，就能最终达到和谐共赢的目的。以刚性的规章条例和柔性的情感控制的有机结合，一方面使其在强大的法律制度压力下不得不遵守规范，在切实的广告违法处罚中受到信用警告或被迫退出广告市场的威慑，另一方面利用人的荣誉感、归属感、道德感来认识和规范自己的行为，从而能够变化角色认识到合法从事广告经营在根本上符合自身利益，从而自觉自愿地遵守规范。
四、综合治理，分工与协作有机结合
落实责任制，职能赋予权力，权力就是责任。责任到位，实现首问责制管理，是广告规范管理的关键。要按照措施有力、注重实效的要求，明确日常和特殊阶段工作的目标、重点、步骤、措施，并认真组织实施。各部门要在分工负责的基础上，加强协调配合，切实履行职责。各级工商行政管理机关要切实负起责任，落实责任制，精心组织，周密安排，把任务和责任分解到有关单位，并在人员经费等各个方面予以充分保障，建立规范广告的综合机制。建立领导责任追究制。建立层层负责制，一般工作人员向本单位领导负责，下一级领导向上一级领导负责。特别是新闻媒体更要建立健全广告发布责任制，对未经审查或与审查批准的内容不一致的广告，对不具备相应证明文件的广告，对发布虚假违法及不良广告问题严重或放弃广告终审权而导致新闻媒体广告发布出现导向错误的新闻单位，经工商行政管理机关认定违法事实后，由新闻媒体的主管、主办单位对有关责任人予以处分或调离工作岗位，必要时追究其主管负责人的领导责任，并报党委宣传部门、广播影视和新闻出版行政部门备案。
切实做好广告监管工作，根据实际情况和要求，在新法颁布前进一步开展广告监管工作的前移与后延，加强广告发布前的审查管理，加强对违法广告的查处，加大对虚假违法广告的公开更正力度，消除违法广告的影响，以正视听。发挥综合执法的整体功能和整体效应，突出重点，齐抓共管。各部门要按照职责分工，突出整治工作的重点，从重点商品服务广告入手，严把媒体广告发布这一关键环节，把日常监管与专项整治有机结合起来。在各部门协同管理中必须明确广告监管部门的权威地位和主要责任，以避免形神俱散，难以对不法不良广告产生长期有效的强大压力。建立以工商行政管理部门牵头，党委宣传部门、公安、监察、纠风、电信管理、卫生、广播影视、新闻出版、食品药品监督管理、中医药管理等部门参加的整治虚假违法广告专项行动联席会议制度，并建立常设机构负责协调和落实工作。
五、创新发展，调整与更新有机结合
广告规范机制建设必须是一个动态的过程。以国家工商管理总局为代表的权力机构应树立广告规范的紧迫感、责任感和使命感，掌握和利用法律等强制手段，以较低的成本带来正规规则的变化与调整。针对新形势、新情况、新问题，对现有政策规则进行不间断的调整，及时废止过时的，建立适时的。只有创新发展才能进入良性循环的轨道，加速优化，否则就会在与现实相悖的恶性的道路上滑下去，不断恶化，甚至被“锁定”在一种无效的状态中不能自拔。只有与时俱进，才能不断探索新的方法和有效模式，在实践中发挥更大的作用。