支持经济转型及产业升级的财税政策--着眼于低碳经济等视角.doc

支持经济转型及产业升级的财税政策

——着眼于低碳经济等视角（上）
2010-2-22
    摘 要：当前中国经济运行面临经济转型和产业升级的迫切需要。财税政策在转型和升级过程中发挥着十分重要的作用，从中国现实国情出发，应特别着眼于以“低碳经济”、“零能源建筑”和“消费主导”等为内涵的中长期目标，加大支持力度。
    关键词：转型与升级，低碳经济，零能源建筑，消费主导，财税政策
    在经济周期规律的作用下及全球金融危机的影响下，中国经济运行从2008年下半年进入了一轮经济低迷阶段。为了抓住这轮经济低迷的机会，政策导向上应该考虑如何全面推动经济转型及产业升级，实现中国高质量的经济复苏。在各种政策中，财税政策对经济转型及产业升级发挥着十分重要的作用。因此，要加大财税体制改革的力度，着眼于以“低碳经济”、“零能源建筑”、“消费主导”等为内涵的中长期目标，出台相应的财税政策及措施，支持经济转型及产业升级。
    一、经济转型及产业升级的目标定位
    中国经济增长模式及产业布局存在的主要问题是重数量、轻质量、结构失调、产业失衡。重数量是指过分关注GDP的总量增长，包括总额增长、比例增长和速度增长；轻质量是指经济增长中高污染、高能耗、高排放产业占主导，经济附加值不高，且容纳就业人数不多，不利于缩小贫富差距；结构失调是指经济增长过分倚重出口和投资，消费贡献偏低且国内需求始终不旺盛；产业失衡则是指第三产业相比于第一产业和第二产业，不论规模还是比重都偏低，难以发挥其带动消费和增加就业的良好效应。推动经济转型及产业升级就要立足于解决这些突出问题，实现经济增长上出口、投资、消费“三驾马车”的协调并进，实现经济增长数量和质量的基本平衡，实现增长、就业、环保、民生的和谐共存。其目标定位可形象概括为：低碳经济、零能源建筑、消费主导。
    （一）发展以经济增长质量为内涵的“低碳经济”
    所谓“低碳经济”，是与当前全球普遍的“高碳经济”相对的概念（两者对比见表1），形象地说就是排放二氧化碳等温室气体更少的经济，具体地讲，“低碳经济”是一种注重低能耗、低污染、低排放，追求更高经济增长质量的经济增长（发展）模式，其核心是能源技术（尤其是新能源技术）和减排技术创新、产业结构和制度创新以及人类生存发展观念的根本性转变。要充分把握“低碳经济”的含义，可从两个方面来理解：一是从宏观层面的经济增长与能源消耗、二氧化碳排放的关系看，“低碳经济”是指经济增长与化石能源消耗脱钩的经济。如果化石能源消耗相对于经济增长是非常小的正增长，就是相对低碳化的经济；如果化石能源消耗相对于经济增长是零增长甚至负增长，就是绝对低碳化的经济。二是从微观层面的物质流过程来看，“低碳经济”包括三个方面的经济活动：一是在经济过程的进口环节，要用太阳能、风能、生物能等可再生能源替代化石能源等高碳性能源；二是在经济过程的转化环节，要大幅度提高化石能源的利用效率，包括提高工业能效、建筑能效和交通能效等；三是在经济过程的出口环节，要通过植树造林、保护湿地等增加地球的绿色面积，吸收经济活动所排放的二氧化碳，即所谓碳汇建设。

    由此可见，“低碳经济”的本质是敦促现代人改变容易造成高污染、高能耗、高排放的生产模式和消费模式，通过低碳经济模式与低碳生活方式，实现社会可持续发展，推动人类文明逐步迈向生态文明。就中国而言，自身发展阶段和资源禀赋决定了目前的经济模式和消费方式是一种“高碳经济”，中国的能源消耗居世界第二并已成为仅次于美国的第二大温室气体排放国（中国的能源消费结构与世界对比见图1）。就经济增长而言，有统计数据显示，自2000年以来，受市场需求拉动，中国高耗能行业主要产品产量年均增长在10%以上，能源消费量占全社会能耗总量的比重在55%以上。单位GDP能耗成倍高于日本、欧美等发达国家。就消费模式而言，不少现代人养成了浪费能源、增排污染的不良嗜好，表现为过度追求便利消费、“一次性”消费、面子工程和奢华消费等。这都不利于中国经济实现可持续发展，是一种不注重质量的经济增长模式，为此，中国经济必须实现转型，向“低碳经济”迈进。

    （二）推行减少排放与降低能耗的“零能源建筑”
    所谓“零能源建筑（zero energy consumption buildings）”，是指不消耗化石能源的建筑，完全依靠太阳能或者其它可再生能源。“零能源建筑”是继节能建筑、绿色建筑、生态建筑、可持续性理念、低碳经济理念之后的全新概念，其设计理念在于最大限度地利用自然能源、减少环境破坏与污染、实现零化石能源使用，能源需求与废物处理基本实现循环利用。目前，许多欧美国家如瑞士、加拿大、德国和一些亚洲国家如日本、泰国、马来西亚都已发展“零能源建筑”。与“零能源建筑”理念相近的概念还有“高舒适度微能耗建筑”，指的是在任意气候条件下，通过对建筑的科学设计、科学选材，使室内自然温度（即不用采暖制冷设备的温度）接近或保持在人体舒适温度20℃-26℃范围内，从而在为居住者提供健康舒适、环保的居住空间的同时，降低建筑能耗，保护城市环境，有益人体健康。
    不论是“零能源建筑”，还是“高舒适度微能耗建筑”，都是与建筑理念和风格相关的，因而与房地产业密切相关。而对于中国这样一个处于城市化和现代化加速阶段的国家，房地产业无疑是支柱产业，与其相关的建筑、建材、水泥、电力、钢铁、有色金属等行业也无疑是国民经济的重要组成部分。这些行业都属于第二产业，且都是能耗高、污染大的产业，中国的科研能力和技术水平不高制约了其技术升级和更新改造。有专家指出，现在中国的建筑，99%都是高能耗建筑。高能耗往往带来高污染，使居住者和使用者感到不舒适，且制约了中国整体的可持续发展。对于中国这个资源紧缺、人口众多的国家，高能耗并不是可持续发展之路。为此，中国推动经济转型和产业升级的一个必然的目标是推行减少排放与降低能耗的“零能源建筑”，以建筑业和房地产业为龙头带动各行各业减少能耗及污染排放，提高资源使用效率，延长资源使用寿命，促进资源的可循环使用，实现经济生活的可持续。当然，限于发展阶段和技术水平，“零能源建筑”在目前的中国还只能是一种追求的理想状态，短时间内难以真正实现“零”能源，但要着眼于尽量减少能源消耗和污染排放。
    （三）强化国内需求稳步持续增长的“消费主导”
    长期以来，中国都是高储蓄、高投资、低消费的国家，拉动经济增长的“三驾马车”中，出口和投资是主要力量，而消费则长期在低位徘徊。近5年来中国经济的外贸依存度一直在60%以上，接近70%，投资占GDP的比重接近或高于50%，消费占GDP的比重则徘徊在40%-50%。值得强调的是，中国消费占GDP的比重徘徊不前。1998年到2000年略有上升，最高达到62.3%，但此后一直下降，到2008年该比重仅为48.59%。可以说，内需不足、消费不旺是中国经济发展结构失调的突出表现，也是制约经济健康发展的重要原因。基于此，2008年全球金融危机带给中国冲击最大的不是金融领域，而是出口和贸易领域。从长远看，中国的经济转型和产业升级必须消除这一顽疾，优化经济增长结构，强化国内需求稳步持续增长的“消费主导”。
    二、支持经济转型及产业升级的财政政策
    在长期追求GDP高速增长和工业化、城市化进程加快的政策导向下，中国的财政体制和财政政策随着经济结构的失调不自觉地贴上了“扶持失调”的标签。政府为了追求GDP的增长，出台一系列财政政策鼓励和扶持那些容易在短期内增加GDP的产业，而这些产业往往是高能耗、高污染的产业，典型的如煤炭、钢铁、水泥、有色金属、石油化工、建筑建材、房地产等。这种“唯GDP”的目标导向造成了财政政策调控的结构失调，只注重经济增长速度而忽视经济增长质量，进而造成了过度消耗自然资源和能源并过度污染的“褐色经济”。从长远看，为了实现经济转型及产业升级的三大目标，需要继续深化财政体制改革，并出台一系列支持性财政政策。
    （一）着眼于经济转型及产业升级而继续深化财政体制改革
    经过若干年的尝试和努力，中国的财政体制得到了较大程度的优化，但仍需深化改革，要将着眼点放在支持经济转型及产业升级上。具体来说，财政体制改革深化应在整体上实现注重经济增长速度向注重经济增长质量的转型，从而以“政策风向标”的调整引导产业的发展。一定程度上可以说，“低碳经济”在中国发展程度较低的主要原因是在传统的“褐色经济”和当前的经济复苏中，政府的支持政策往往集中在对房地产、化石能源、私人汽车等传统产业的补贴和投资上，而对新能源、生态基础设施等“低碳经济”产业的政策倾斜不够，或力度有待进一步加强。除了整体导向的转型，财政体制的改革深化还要注意防止部分地方政府与中央政府在导向上的偏离，遏制其重复高能耗和高污染经济增长模式的“惯性冲动”。在本轮全球金融危机使得部分经济发达省份增速放缓的情况下，部分地方政府，尤其是中西部的地方政府提出了“GDP跨越式增长”的所谓“弯道超车”、“后起居上”等，虽然理念很好，但实际做法更多是在复制当年东部发达省份的做法，有的甚至是将发达国家和东部发达省份不再接受的高污染、高能耗产业敞开大门欢迎进来，严重背离了“低碳经济”的发展趋势和目标定位，是着眼于经济转型及产业升级的财政体制改革深化必须杜绝的现象。
    （二）进一步加强对经济转型及产业升级的财政支持
    为了实现经济转型及产业升级的目标导向，要进一步加强财政支持。具体来说，各级政府和财政部门要结合实际情况，对有利于经济转型及产业升级的相关产业、企业的一些做法尤其是技术创新和研发等要给予政策扶持，如加大财政拨款力度、实行贷款贴息和财政补贴、设立产业基金、支持融资担保等。可以说，财政政策扶持是企业坚定跟进并克服各种现实困难的必要保证，也是实现政策扶持效果的必要保证。单从环境保护的角度也可以看出财政政策扶持的效果，根据2007年一2009年的政府工作报告，财政安排用于环境保护的资金增长迅速，取得了较为明显的节能减排效果，2006年一2008年3年中国的单位GDP能耗累计下降10.08%，化学需氧量、二氧化硫排放量分别累计减少6.61%和8.95%。
    1.实行对低碳经济与零能源建筑等领域技术创新的贷款贴息及财政补贴。为了推动经济转型及产业升级实现“低碳经济”和“零能源建筑”目标，政府应对相关领域的技术创新给予贷款贴息及财政补贴。这是因为，一方面，“低碳经济”和“零能源建筑”目标的实现离不开技术创新；另一方面，与“低碳经济”和“零能源建筑”目标实现相关的技术创新通常需要较大投入，没有财政扶持实现难度较大。通过给予财政补贴尤其是给予贷款贴息的方式对相关领域技术创新进行支持，是一种较为贴切的方式，有利于调动企业的积极性，盘活社会资金，并实现财政资金、银行资金、社会资金的良性互动。目前，低碳经济、新能源及环保节能等领域已经成为不少部门工作部署的重点。除了发改委正在起草低碳经济发展指导意见外，财政部也将对新能源和节能环保产业等新兴产业发展给予更大支持，相关政策安排已经进入实际操作层面。

作者：财政部财政科学研究所 文宗瑜 来源：《当代经济研究》2010年第1期
责任编辑：叶凡

支持经济转型及产业升级的财税政策

——着眼于低碳经济等视角（下）
2010-2-22
    2.财政出资设立产业升级基金引导资本投入及流动方向。产业升级是保证经济转型的重要步骤，也是较难的步骤。它不仅需要大量的资本投入，而且需要大量的技术创新和更新改造，还需要进行战略性的结构调整，包括第一、第二、第三产业的结构调整（如二产转移和三产升级）和产业级次的调整（如重化工业轻型化和轻化工业重质化）。基于此，要成功实现全国范围内的产业升级，必须以政府为主导进行统筹安排，并由财政出资提供资金扶持。考虑到产业升级的复杂性和跨界性，财政出资形式不是多次分散补贴，而是要集中成立产业升级基金，由中央财政和地方财政共同出资，按一定的比例组建基金，然后以产业升级基金为主体进行新兴产业投资或技术创新投资，引导社会资本投入这些领域，进而推动产业的升级换代。这一思路的落实可以借鉴新加坡淡马锡模式。从20世纪60年代至今，新加坡经济发展经历了几个不同阶段，从出口贸易到出口加工，再从重化工到今天的以高科技和服务业为主。在产业结构不断调整和提升的过程中，淡马锡公司叫顺应经济规律和市场需求，引领了新加坡产业的不断升级。其基本做法就是集合政府资金投向政府意欲扶持的、有利于实现产业升级的新兴产业或创新技术，促进这些企业和技术的发展，进而带动国家经济的发展。
    3.财政支持并引导担保业为技术创新的中小企业提供融资担保。由于中国的能源技术较为落后，与发达国家相比还有很大差距，实施技术改造和产业升级的难度也非常大。除了科研人员、研发体制、科研设备等方面的制约外，资金的不足也是一大主要制约。财政对于“低碳经济”与“零能源建筑”等领域技术创新的支持除了表现为给予一定的贴息贷款和财政补贴，还应表现为财政支持并引导担保业为技术创新的中小企业提供融资担保，后者可能是一种更为重要的财政支持方式。这是因为，技术创新的资金需求量很大，且存在风险，仅仅依靠有限的财政资金是远远不够的，更多的还是要盘活社会资金，尤其是银行资金。考虑到相当一部分从事技术创新的企业是中小企业，没有相应的抵押能力或外部担保将很难从银行获得资金的现状，大力发展担保业刻不容缓。财政通过多种方式支持并引导担保业为技术创新的中小企业提供融资担保是一种现实可行的方案，它是将政府和市场完美结合的一种方式，有利于在不打破市场机制的情况下实现既定的扶持目标。当然，这一方式一定程度上相当于是在抵押政府信用，因此政府对于担保业的发展要加强引导和监管，尽可能做到科学管理并严格防范风险，以避免对政府信用产生不利影响。
    4.加大消费补贴力度推动消费稳步持续增长及消费升级。从理论上分析，增加消费可以通过增加可支配收入、增加消费补贴、降低消费价格、增强社会保障等方式实现。但从中国目前的现状分析，增加人口可支配收入需要一个长期的过程，当前受制于全球金融危机难以实现；降低消费价格是重要途径，但在政府不能过度干预市场的情况下，全球大量救助资金的入市意味着通胀预期日益明显，这一途径短时间难以实现；增强社会保障也许是改变中国人“高储蓄、低消费”习惯的根本途径，但中国社保基础的薄弱和人口的众多决定了社会保障制度的建立完善尚需时日，短期内难以实现。可见，短期内容易实现且效果明显的增加消费的途径只有消费补贴，即通过给予国民消费补贴刺激其消费欲望和消费行为，进而推动消费稳步持续增长及消费升级。2008年下半年以来，全国各地已经实施的消费补贴形式有很多，包括发放消费券、购物券、旅游券；实行家电下乡、农机下乡、汽车、摩托车下乡补贴政策等。
    三、支持经济转型及产业升级的税收政策
    财政和税收有着天然的联系，因此在财政体制和财政政策贴上“扶持失调”标签的同时，税收体制和税收政策也表现出了一定的“扶持失调”。政府的税收优惠更多给了那些短期内容易增加GDP的产业如煤炭、钢铁、水泥、有色金属、石油化工建筑建材、房地产等，而不是更多给了那些新兴产业和有利于长远贡献GDP的产业。这种过分注重短期内GDP高速增长的目标导向，也造成了税收政策调控的结构失调，即只注重经济增长速度而忽视经济增长质量。从长远看，为了实现经济转型及产业升级的三大目标，需要继续深化税收体制改革，并出台一系列支持“低碳经济”、“零能源建筑”和“消费主导”目标实现的税收政策。
    （一）着眼于经济转型及产业升级而继续深化税收体制改革
    近年来，税收体制改革一直在进行，大项的改革有内外资企业所得税的统一、增值税由生产型向消费型的转型等，在个人所得税、消费税、营业税等税种以及出口退税上也根据经济发展需要进行了部分调整。总体而言，中国的税收体制改革取得了较大的成效，但从经济转型及产业升级的角度看，中国的税收体制改革仍需进一步深化。与当前财政体制改革重经济增长数量轻经济增长质量的特征类似，当前税收体制也表现出这样的特征，需要作出总体调整，实现税收优惠向高质量经济和消费经济的偏移。具体来说，今后一段时间，对于高质量经济即增加GDP的能力短期内不强，但污染低、耗能少、排放少且有利于缩小贫富差距的经济体适当降低税收负担，给予税收优惠；而对于低质量经济即增加GDP的能力短期内很强，增速很快，但污染高、耗能多、排放多且容纳就业人数少，不利于缩小贫富差距的经济体逐步增加税收负担，从而以税收杠杆调节支持经济转型及产业升级
    （二）进一步加强对经济转型及产业升级的税收支持
    1.将增值税转型改革扩大到第三产业。目前，经过一段时间的改革试点，增值税转型改革已经在全国范围内推开，但值得注意的是，其实施范围仍局限在第二产业或者说工业范围内，其他产业尤其是第三产业受惠有限。从长远看，中国要实现经济转型及产业升级，要推动“低碳经济”，要实现“消费主导”，第三产业的大力发展是重点。因为第三产业相比于第二产业有着特殊的优势，如容纳就业人数多、污染和能耗相对低、消费倾向比较高等，发达国家的经验也表明第三产业占主导有利于经济结构优化和长远健康发展。钱纳里（1975）曾利用101个国家1950年-1970年间的统计资料进行归纳分析，构造出一个著名的“世界发展模型”，由发展模型求出一个经济发展的“标准结构”，即经济发展不同阶段所具有的经济结构的标准数值。从中可以看出，不论人均收入水平多高，第三产业占GDP的比重始终居第一位，且远高于第一产业和第二产业的比重。之所以强调将增值税转型改革扩大到第三产业，是因为：一方面，第三产业与第二产业的关联度越来越高，改革推广的难度不大；另一方面，第三产业的发展壮大越来越需要第二产业所提供的先进设备，如电影、电视、传媒、广播、证券、银行、保险等第三产业发展离不开先进的技术设备，推广消费型增值税，有利于鼓励其进行技术创新和更新改造，从而提高整个第三产业的技术水平和发展层次。
    2.着眼于低碳经济发展的出口退税改革。出口退税是一种重要的税收调节手段，出口退税范围和税率的高低影响着出口退税企业的成本高低或者说税收优惠的收益大小，进一步可能影响出口退税业务的发展。近年来，国家在出口退税的调节上已经开始有意识地偏向低污染、低排放企业，对于高污染、高能耗、高排放的企业会缩小出口退税范围、降低出口退税率，反之则相应扩大出口退税范围、提高出口退税率。未来，出口退税改革仍要进一步推进，要着眼于“低碳经济”的大力发展，对于高污染、高能耗企业坚决取消出口退税或大幅降低出口退税率，对于低污染、低能耗企业则要扩大出口退税范围并大幅提高出口退税率，从而在不影响税收收入总量的情况下发挥结构调整的效应。目前来看，应加大出口退税优惠力度的主要是新能源企业、节能减排项目、技术革新项目等。
    3.加大企业技术进步及创新的税收减免力度。发展“低碳经济”和“零能源建筑”，其核心是减少能源消耗和污染物排放，提高经济增长质量，其关键是技术进步及创新。技术进步及创新不仅难度大，而且需求多，以“零能源建筑”为例，所需要的技术至少包含以下几个方面：（1）根据气候、场地、结构要求选择合理的建筑功能布局；（2）建造智能、保温、遮阳的建筑围护结构；（3）优化室内通风、采光系统，采用置换送风技术；（4）大量使用太阳能、地热能、风能、生物能等可再生能源；（5）采用辐射采暖、制冷系统，提高能源利用效率；（6）推广节水技术、绿色建材、绿化技术等生态建筑技术；（7）使用智能建筑控制技术；（8）废热废水回收技术。这每一项技术的创新与突破都需要大量的投入，包括科研人员的投入、研发设备及场地的投入、研发管理费用的投入，总体资金需求量很大。目前可以考虑的资金来源不外乎以下几种：国家预算内资金、国内贷款、债券、利用外资、外商直接投资、自筹资金、企事业单位自有资金、发行股票、其他资金等。考虑到目前尝试新技术研发的相当一部分企业规模不大，资质不高，直接发行债券或股票、申请银行贷款以及利用外资的方式较难实现，更多的还是要依赖财政资金和自有资金，数量有限，非常需要税收优惠尤其是税收减免的直接扶持。需要明确的是，为了技术进步及创新给予较大幅度的税收减免虽然短期内可能造成税收收入的下降，但长远看会因为带动经济更好更快发展而带来新的、更大的税收收入来源。
    4.支持第三产业发展的小企业所得税及营业税税率降低。近年来，企业所得税法和营业税、增值税、消费税暂行条例纷纷做了修订，更好地满足了经济发展的需要。但从支持经济转型及产业升级的角度，尤其是从支持第三产业发展，促进“消费主导”的角度看，部分税种的税率仍需进一步下调，尤其是与支持第三产业发展相关的小企业所得税税率及营业税税率可以考虑适度降低，减轻税收负担，鼓励其尽快发展壮大。第三产业是促进消费尤其是推动消费升级的主体，其中的电影、电视、广播、传媒、文化等产业将是未来国民消费的主要内容，是更高层次的精神消费，这些产业的发展壮大不仅有利于增加消费规模，而且有利于实现消费结构从物质消费主导向精神消费主导的转型与升级，在此基础上还可能衍生出新的产业，如心理咨询、高质量休闲、信仰服务等。当然，新兴产业的形成和发展有一个漫长的过程，需要从小到大逐步发展，对于此类的小企业发展必须给予适当扶持，这里的小企业可以界定为年营业额在50万元以下的中小公司，他们的发展将为第三产业的振兴奠定坚实的基础。等到多种类型、多种规模、多种层次的第三产业企业遍地开花且良性互动时，第三产业占GDP主导的时刻就会到来，“消费主导”的经济增长模式会实现，国内需求也才可能真正的旺盛。

作者：财政部财政科学研究所 文宗瑜 来源：《地方财政研究》2010年第1期
责任编辑：叶凡