厦门市社会管理机制创新与公共服务有效提供的研究.doc

厦门市社会管理机制创新与公共服务
有效提供的研究
（提要）
　　党的十七大报告指出：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义。” 强化政府的社会管理和公共服务职能，创造良好的社会秩序，有效提供公共服务，这是社会主义和谐社会的建设的一个基本目标，也是当前各级政府管理的重中之重。本报告对厦门市社会管理机制创新与公共服务有效提供问题进行研究。作者首先描述厦门市社会管理与公共服务供给的现状，分析其中存在的问题及产生原因，说明当前厦门市社会管理机制创新和公共服务供给的必要性和迫切性；进而提出以政府大力培育公民社会改变单中心的社会治理模式，构建以政府与非政府主体平等伙伴关系为基础的“多中心治理”的社会管理与公共服务新格局为核心的总体改革思路；并从职能定位、体制创新、流程再造和管理方式改进四个方面，提出厦门市社会管理机制创新与公共服务有效提供的具体对策建议。
　 　一、厦门市社会管理与公共服务供给的现状
　　厦门作为经济特区，作为福建省的窗口城市，在政府社会管理领域以及公共服务领域取得了较为突出的成绩。
　　在公共安全管理方面，厦门市“110” 报警系统与社会救助服务联合行动增强厦门市公安部门对市民安全诉求的回应力，强化公共安全以及相关事务的政府间联合行动与系统解决，从而提高公共安全的供给质量。

　　在城市环境方面，厦门城市环境建设位于全国领先水平，环境卫生保洁由市容环境卫生管理处负责，具体环境卫生保洁工作（比如，公路、广场、街道、公园、海域），通过招投标的方式，外包给企业、单位、个人，以契约原则为基础，政府提供财政资金，承包者则按照委托者的标准进行保洁活动。
　　在就业管理方面， 作为全国统筹城乡就业试点城市，全市已有市、区两级劳动力市场7个、公共职业介绍机构8家、民办职业介绍所41家和公益职业介绍所3家，共同为农民工提供合法、规范的就业服务，公共就业服务体系建设进一步完善。
　　在公用事业方面，政府不断探索公共物品的有效供给方式，通过公开招标出让产权、特许经营权等方式吸引社会资本通过公平竞争进入原由政府垄断的投资和经营市场。厦门水务集团产权交易，政府采用BOT形式公开招商建设的城市垃圾分类处理厂。
　　在基础设施建设和城市维护方面，市政府集中力量建设了疏港路、成功大道、同安湾大桥、园博园、集美大道以及嘉庚体育馆等一大批重大基础设施和社会发展项目。
　　在教育文化事业发展方面，政府保证各类学校普遍配备信息化教育及教学设备；重视发展职业教育，加快厦门高级技工学校等建设；建立农村义务教育经费保障机制，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费；支持文化广电体制改革，整合现有资源，促进产业发展，增强发展实力。
　　在卫生事业发展方面，厦门市在社会保障体系建设方面处于福建省乃至全国的先进水平，其率先整合社会保险各险种的经办机构，在全省率先实现“五险合一”，构建统一的社会保障体系，各险种参保人数逐年增加，社会保险覆盖面进一步扩大。2006年全市实行合作医疗或保险的有303个村，设置农村医疗点305个。参加新型农村合作医疗人数65.08万人，参合率达95.8%，参合人口中农民约43.6万人，全市所有医疗单位均已实现传染病网络直报。
　　二、厦门市社会管理与公共服务供给存在的问题及原因
　　1．社会管理存在的突出问题
　　在公共安全以及社会治安方面，厦门作为一个经济发展迅速、外来人口多的沿海开放城市，公共安全与社会恶性治安事件不断出现，严重影响了城市的外在形象以及市民的生命财产安全。
在社会公平问题方面，厦门市的收入差距体现在高收入与低收入差距较大。行业间收入差距较大；城乡居民收入差距较大，而且呈扩大之势；辖区间居民收入差距较大。
　　在社会保障方面，主要体现在城乡社会保障覆盖面和标准待遇差距较大，外来劳工社会保障不足等问题。厦门市的最低生活保障标准并没有消除城乡不一致的现象，城市居民1人户每月315元/人，2人户290元/人，3人及以上户260元/人，农村居民同安、翔安为每月130元/人，集美、海沧150元/人。
　　在弱势群体利益保护方面，由于户籍制度、土地体制改革滞后，厦门市城乡二元结构带来的影响仍然存在，致使城乡发展失衡，特别是岛内外差距明显。这主要体现在岛外农村基础设施落后，相对于城区而言，厦门岛外农村给排水设施、管网建设、道路等基础设施落后，乡村环境“脏、乱、差”现象普遍存在。
　　2．公共服务供给存在的突出问题
　　（1）厦门市公共服务供给总量不足。厦门市地处沿海经济发达地区，就公共服务供给总量而言，其每年的增幅落后于全市经济发展的速度，其供给总量所占财政的比重也是无法与其建设国际化海湾城市这一目标相匹配的。据调查，厦门市2004年教育投入占GDP的2.77%，这个比例比比发达国家低3.43个百分点，甚至比发展中国家还低1.23个百分点。同期，全市公共卫生投入占GDP的0.34%，远低于世界2.5%的平均水平。
　　（2）厦门市公共服务供给结构不平衡。公共服务的供给需要以公共服务的需求为基础，如果供给不以需求为依据，公共服务供给结构就会出现不平衡。据调查，在厦门市的各项公共服务中，公共卫生体系的投入所占比例最少，2004年防疫防治、妇幼保健、急救中心等公共卫生投入占全市卫生事业总投入不足1/4。同时，厦门市的公共文化服务的投入落后于消费性娱乐服务，全市目前没有一个符合专业要求的大型市民文化广场。相比较而言，农村、社区基层文化设施的缺口更大。
　　（3）厦门市公共服务供给区域分配不均衡。厦门优质的公共资源主要集中在岛内，岛外特别是农村地区的公共服务供给总量明显不足。以教育资源为例，厦门岛外4个区只有3所省级一级达标校，岛内的教育资源要明显优质。另外，优质的卫生资源如三级以上的医疗机构都集中在岛内，大部分高新医疗设备和优秀医护人才都集中在大医院。岛外镇、村卫生服务机构条件相对较差，村级卫生所的设备简陋，医疗队伍素质相对较差。
　　  3．存在问题的原因分析
　　（1）社会管理与公共服务供给中的政府职能界定不清。社会管理与公共服务供给中政府的“越位”和“缺位”在厦门市都不同程度的存在着。公共服务由地方政府直接供给，但是由于地方政府没有正视到社会发展与经济发展间的协调与互动关系，导致公共服务供给水平无法与经济发展速度相匹配。
　　（2）社会管理与公共服务供给的运行体制的低效。厦门社会管理缺乏一个完整的安全管理机制，在预防危机和矛盾处理上存在的制度缺陷，各社会主体间的相互关系以及各主体的能力差异问题仍然需要解决。另一方面，其它社会主体由于公共服务领域的门槛过高以及诸多限制而无法进入到供给过程，公共服务供给与需求不相对应等问题也导致了厦门市公共服务供给机制低效或者无效的运行。
　　（3）社会管理与公共服务方式与手段的单一与滞后。在现阶段,厦门市政府的社会管理的手段仍主要以行政手段为主,面对变化加快的社会环境，传统的社会管理大多呈现无序性、简单化的趋势,其缺乏有效性、规范性、系统性和统一性。其次,信息传递与评估技术的相对落后阻碍了政府社会管理水平提升。
　　（4）相关配套的制度建设相对滞后。法律制度的完善和财政制度的支持是厦门市社会管理机制创新和公共服务有效供给的必要保障。厦门市在这两个配套制度上存在着不同程度的问题。法律制度建设滞后是一个长期现象，同时，针对社会管理和公共服务供给过程中的问责制度的缺失也导致了供给者和执行者在社会管理与公共服务供给过程中缺乏激励和监督。厦门政府对落后地区和农村在社会管理和公共服务领域的财政转移严重支付不足。
　　三、厦门市社会管理机制创新与公共服务有效供给的对策
　　（一）厦门市社会管理和公共服务职能的重新定位
　　1．政府社会管理职能的重新定位
社会管理职能的转变，首先在于思想认识上，要以科学的发展观统领全局，其次要把职能重点放在要抓好就业、完善社会保障体系、强化食品药品监管等重点领域。
　　——以人为本，统筹协调各方利益。各级政府必须按照科学发展观的要求,在履行经济调节、市场监管等经济性职能外,应更加注重社会管理等社会性职能,关注社会事业,加快社会发展。
　　——扩大就业，解决弱势群体的发展问题。要千方百计增加就业岗位, 加快发展就业容量大的第三产业、中小企业和劳动密集型产业；要制定并执行好一系列配套的公共政策,提供有利于扩大就业的政策环境；要完善就业服务的相应机制；要建立健全规避就业风险的主导机制。
　　——完善社会保障体系, 构建和谐社会的安全网。进一步完善城市居民最低生活保障制度；提高财政的社会保障支出比重, 多方筹措社会保障基金；积极发展社会福利, 完善社会救助体系；加强社会保障行政监督和社会监督，推进社会保障管理和服务的社会化；
　　——强化卫生服务职能，确保人民群众的生活和生命安全。政府必须加大公共卫生体系的投入建设；健全疾病预防控制体系；建立健全疫情信息网络体系；完善医疗救治体系；完善卫生执法监督体系，为全体人口提供基本卫生服务。
　　2．政府公共服务职能的重新定位
当前我国政府公共服务职能重新定位的主要立足点在于：政府应在划分好各自权责范围的基础上强化公共服务职能和公共服务意识，简化程序、降低成本、促进社会事业发展，建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制。
　　——强化宏观调控，弱化微观干预。要强化政府对市场机制失灵的调控作用。与此同时，要弱化微观干预。凡是市场机制能发挥积极作用的，政府不必干预；政府要远离直接配置资源和企业的微观运行，不要干预企业生产经营活动和投资决策活动。
　　——确立各级政府公共服务职责分工的体制框架。要明确市、区及街道各级政府公共服务职责的划分，既分工又合作，克服或防止模棱两可、上下错位、相互推诿以及权责不对等问题的产生。
　　——大力发展社会事业。加大对社会事业的支持力度, 完善社会事业投入机制, 增加对社会事业的投入, 加大对重点领域的科技投入；要加快普及农村九年义务教育, 加强基层群众文化阵地建设, 建立和完善疾病预防控制体系和医疗救治体系, 努力改善农村医疗卫生条件。
　　（二）厦门市社会管理与公共服务供给体制的创新
　　1．社会管理体制的创新
构建社会主义和谐社会要求各级政府在社会管理与公共服务供给体制方面进一步创新，为和谐社会这一目标的实现提供一个完善的制度保障。
　　（1）完善社会管理的科学决策机制。建立一个合理有效的社会管理体制，首先需要建立一个有政府、市场以及其他社会主体共同参与的科学决策机制。另一方面，社会管理的科学决策机制需要公众的广泛参与，一方面，公众参与的渠道和途径必须拓宽。另一方面，在决策产生后的执行阶段，必须要适当考虑公众的态度变化以及其各自特有的生活方式，尊重公众所拥有的法定权力。
　　（2）建设社会管理的“安全网”。社会管理的“安全网”是一个完整的系统网络，其将作为整个社会管理的事中“安全阀”。
　　——构建社会保障制度。首先,需要加强社会救助体系建设,建立农村最低生活保障制度、护理保险制度、补充社会保险和家庭福利制度。其次,优化现行财政支出结构,加大财政支持力度。再次,健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系。最后,推动社会保障体系的社会化、法制化、信息化进程。
　　——构社会矛盾的化解机制。建立起解决矛盾的化解机制。具体包括：完善领导干部接访制度和下访制度；完善信访工作责任制,坚持分级负责原则；建立“人民监督专员”制度构建以“交流、倾诉、发泄、建言、讨论”为基本形式的社会政治协商机制；依法保障新闻媒体独立、自由地反映民意民情民怨。
　　——构建有效的公共帮助机制。厦门应加快建立“城乡特殊困难群众、农民工、外来工”的社会公共救助体系,帮助他们解决看病、住房、子女上学等实际困难。
　　——构建社会运行的监测与预警机制。对于厦门市而言,应当借鉴西方行之有效的管理经验,形成完备的社会发展和社会问题监控体系,切实提高政府社会管理的科学性、有效性和针对性。
　　（3）构建社会管理的评估机制。建立健全厦门市社会管理的评估机制,首先需要建立一个与之相关的法律法规体系，或者设定特定的条例来指导和保证评估机制的运行。其次，社会管理的评估机制需要建立一个完善的管理体制，需要保证评估机构或者人员的相对独立性。再次，评估机制的完善需要评估技术与方法的再开发。
　　2．公共服务供给体制的创新　
　　（1）建立以公众需求为导向的服务提供机制。政府需要首先了解公众的需求和意愿，以公众诉求为公共服务供给的指向标，并建立起合理和充分的公众参与渠道和相关的配套规则、程序。另一方面，重视公众评价对政府服务考核的影响。
　　（2）公共服务供给领域中引入适当的市场竞争机制。在公共服务供给领域引入市场竞争机制要适当，这是因为部分公共服务包括义务教育、公共卫生保障、公共文化设施等必须由政府提供，市场是无法有效提供这些零收益的公共服务的。
　　（3）建立多元主体的公共服务供给机制。首先就是要对政府内部结构及功能进行改革，将先进的企业的经营管理机制引入到公共服务部门中。其次，要加快推进事业单位的改革,实现政事分开。最后就是促进社区建设，培养社团组织。
　　（4）立政府公共服务供给中的绩效管理评估机制。在公共服务供给的绩效管理评估机制中应当注重国家权力机关、政党、社会组织、企业和公众等多方的参与，借助政府的外部力量来推动政府的公共服务更加注重绩效。
　　（5）建立政府间公共服务的协作机制。厦门是一个经济发达、人口流动性很强，且区域间公共服务供给水平不均的城市，其建立与周边城市的公共服务协作机制具有很强的需要性和紧迫性因此在各地方政府之间建立起一种新的协作机制，建立一种互惠互助式的公共服务模式。
　　（三）社会管理与公共服务的流程再造
　　流程再造(business process re-engineering, BPR)是20世纪90年代在美国企业界兴起的一种全新的、风靡世界的管理工具和管理技术。公共部门流程再造是指政府以社会需求为起点，在行政组织内部重新设计的决策、计划、组织实施、监督控制等具有内在逻辑联系得整个社会管理和公共服务作业过程。
　　1．再造社会管理流程
　　厦门市社会管理流程再造应按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,完善机构设置,理顺职能分工,合理划分中央与地方的事权关系,理顺社会管理中的条块关系,实行合理的分权,确保“决策、执行、监督”有效分离与制衡。通过分权与授权减少或废除组织内部的管理层次,减少行政级别,发展工作团队,实行自我管理打破“职能仓”,构建“流程型”组织。
　　2．再造公共服务流程
　　政府公共服务有效供给应遵循科学的流程再造原则，运用先进的电子信息系统，优化服务供给流程。就政府公共服务部门内部工作流程而言，要在明晰各个部门权责关系的基础上，通过政府内部资源的整合，推动部门间的协调与合作，增强部门联合应急的反应能力，降低行政成本，提高公共服务绩效。在政府公共服务部门外部工作流程方面，建立定期会签制度，严格审批时限，主动为企业提供免费代办工商、税务等各种登记手续；积极推行一个“窗口”对外、“一站式”办理和“一条龙”服务。窗口单位、街道和社区居委会积极创造条件，采取延时服务、预约服务、上门服务等便民措施，真正寓政府管理于公共服务之中。
　　（四）厦门市社会管理与公共服务供给的管理方式的改进
　　厦门市政府应该在其职能社会化的过程中,逐渐建立一套比较规范的法律法规体系，同时借鉴西方发达国家社会管理尤其是新公共管理改革中的管理方法和技术,改进自身社会管理和公共服务的方式。
　　1．规范运作机制，促进法制化与规范化建设
　　加强职业健康与社会公共安全管理立法；消费者权益保护管制立法，包括对危险品的管制,实行产品召回制度和申诉制度。环境保护立法管理。
　　2．深入推进社会公共资源的市场化配置
让市场作为公共资源的配置主体，通过市场竞争机制，提高了有限资源的使用效率，实现了资源的优化配置，进而实现效益的最大化，同时也增加公共财政的增收节支。
　　3．引入现代化的管理技术，改进政府的社会管理与公共服务方式
　　借鉴西方发达国家社会管理尤其是“新公共管理”改革的经验,引入现代化的管理方法和技术,改进我国政府社会管理和公共服务供给。
　　——重视“社会政策”管理,“社会政策”是政府公共政策的重要内容,也是政府社会管理的基本工具；
　　——政府社会管理方式应该从“重管制、轻服务”向“管制”与“服务”并重转变,从以行政干预手段为主向以法律手段为主的转变；
　　——实现公共服务供给从政府生产向政府提供转变,公共物品及服务的生产完全可以实行社会化供给。政府可以通过合同出租、承包、委托经营等形式,把生产的任务转移给社会,而自己只承担组织工作,负“提供者”的责任。
　　4．构建多中心治理的社会管理与公共服务新格局
　  构建一个网络合作的平台，建立政府与社会的平等合作伙伴关系，让各个主体共同参与到社会管理特别是公共服务的活动中来。要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理治理格局，完善市区管理体制和社会管理方式，充分利用社会资源，促进社会自治管理，努力实现政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动；大力培育和发展社会中介组织；积极拓展公民参与社会治理的渠道；重视政府公共关系建设。
总之，“十五”期间，厦门市在经济和社会发展的各个方面取得长足进步，成绩显著。在改革和发展迎来机遇的同时，也面临巨大挑战。厦门市要实现跨越式发展目标，在社会管理与公共服务的诸多方面还有诸多不足。在落实科学发展观，构建社会主义和谐社会进程中，必须构建有力的社会管理体系、提高政府社会管理能力，强化公共服务职能，建设“公共服务型政府”，以保厦门市“十一五”奋斗目标顺利实现，促进本区经济与社会的协调稳定发展。（陈振明等）
来源：市社科研究中心  2008年12月10日