浅析我国现行公积金制度存在问题及对策.doc

浅析我国现行公积金制度存在的问题及对策

——关于住房公积金利率政策研究

内 容 摘 要

伴随着利率市场化的不断逼近，利率风险的研究与管理在金融机构中也逐步被重视起来。住房公积金的利率风险管理就目前来说还仅仅是个设想，本文主要是就目前住房公积金利率政策风险的表现及特点、住房公积金存贷款率的基本情况，以及利率市场化、资产负债比例变化对住房公积金管理的影响和可以采取的风险防范措施提出自己的一点看法，通过住房抵押贷款证券化、开展住房储蓄及利用房改增值收益进行贴息融资来解决住房抵押贷款资金缺口；同时可适当考虑开发新的贷款品种来解决单一浮动利率贷款政策更有效地提高住房公积金的运营情况。

关键词：住房公积金 利率风险 利率政策

目 录
一、住房公积金利率政策的特点 1
（一）利率的定义及确定 1
（二）利率政策风险的表现及特点 1
（三）住房公积金存贷款利率的基本情况 2
二、目前住房公积金利率政策存在的问题 3
（一）低存低贷的利率政策 3
（二）目前单一的浮动利率贷款政策 3
三、住房公积金利率政策的完善 4
（一）低存低贷利率政策存在问题的对策 4
（二）对目前单一浮动利率贷款政策的对策 5
参考文献 6

浅析我国现行公积金制度存在的问题及对策

——关于住房公积金利率政策研究

伴随着利率市场化的不断逼近，利率风险的研究与管理在金融机构中也逐步被重视起来。住房公积金的利率风险管理就目前来说还仅仅是个设想，本文主要是就目前住房公积金利率政策风险的表现及特点、住房公积金存贷款率的基本情况，以及利率市场化、资产负债比例变化对住房公积金管理的影响和可以采取的风险防范措施提出自己的一点看法，通过住房抵押贷款证券化、开展住房储蓄及利用房改增值收益进行贴息融资来解决住房抵押贷款资金缺口；同时可适当考虑开发新的贷款品种来解决单一浮动利率贷款政策，更有效地提高住房公积金的运营情况。

一、住房公积金利率政策的特点
（一）利率的定义及确定
利率是借入者（或借方）为在一定期限内使用某种资源而付给借出者（贷方）价格的一种度量。由贷方让渡给借方的数额称为本金，对其使用而付出的价格通常表示为单位时间内（一般是年）一定本金百分比的形式。这种从储蓄者到投资者的资金转移是通过多种金融工具来实现的，所付的价格在不同金融工具之间也有所差异。例如，由于贷款用途和方式的不同，同一贷款人申请的两笔期限相同的贷款的利率是不一样的。
利率的确定涉及一些复杂的因素，通常的看法是存在着一个利率结构，无风险利率（它是由资金的需求和供给决定的）是所有利率的基础，并且是所有利率的一个组成部分。它是持有现金的机会成本和衡量标准。所有的其他利率在无风险利率基础上按不同的程度上升，上升的程度取决于贷款的期限（到期日）、投资需求、通货膨胀、借款人违约风险、提前偿还风险以及哪些利率适用证券的适销性、流动性、可转换性与税收情况。
（二）利率政策风险的表现及特点
由于利率作为经济杠杆调控作用的加强，利率只有在一定范围内比较频繁的波动才能达到一个相对均衡的状态。对于金融市场的参与者而言，无论是资产业务还是负债业务，都要面临一定的利率变化风险。对于银行的负债业务，要靠何种利率来吸收存款？太高太低都是不现实的；对于银行的资产业务，在一定的利率水平下，是否能开展特殊业务以满足储户的要求。利率市场化后的主要变化包括
1、资产市场的重新划分
金融市场将根据不同的客户需要和不同的资金来源、风险程度来确定各类不同的利率水平细分市场。机构投资者以及货币市场、国库券市场、公司债市场都将急剧发展。
2、负债业务的竞争将更加激烈
资金来源是金融市场的命脉，在利率市场化后，如何保持一个稳定增长的资金来源是每一个金融市场参与者都不可回避的问题。
3、远期利率的预测
目前的利率预测方法主要有：货币供给法、费雪效应、建立计量经济学模型、资金流动法等。对于远期利率的研究主要集中在两个方面：第一，经济周期对利率变动的影响。经济处于扩张时期还是衰退时期，对于资金的需求和供给的影响较大。经济衰退时期，利率趋于下跌（而债务证券的价格上升）；而经济扩张时期，利率上升（债务证券价格下降）。第二，经济周期中短期与长期利率和证券价格的相对运动。经济周期运动中利率没有表现出同样的变动幅度，一般来看，短期利率比债券或其他资本市场证券的长期利率对经济周期的变化更敏感。
4、利率风险的防范管理逐步加强
由于近年来西方利率波动频繁，加上利率预测的内在困难，使很多人和很多机构寻找各种办法来避免利率变动带来的风险。目前几种控制利率风险的工具有：持续期法、剥离证券的发行、对利率敏感性资产负债进行缺口管理、对贷款实行利率的上限和下限、利率保险、贷款选择权、利率互换协议等。
（三）住房公积金存贷款利率的基本情况
住房公积金是具有工资性、强制性和社会性的储蓄基金，由住房公积金管理中心进行日常管理，委托银行进行低存低贷的存贷款运作。
《住房公积金管理条例》规定：“住房公积金的存、贷利率由中国人民银行提出，经征求国务院建设行政主管部门的意见后，报国务院批准”。按照目前执行的利率标准，住房公积金并没有单独设立利率政策，而是部分利率和商业银行利率政策挂钩，部分利率单独制定。目前的住房公积金存贷款利率情况如下：
1、住房公积金沉淀资金利率。住房公积金管理中心在委托银行专户中的沉淀资金，比照结息日挂牌公告的金融机构在中国人民银行的准备金存款利率计息，按季计息，每季度末月的20日为结息日。居民的公积金存款，当年归集的，仍按结息挂牌公告的活期存款利率计息；上年结转的仍按结息日挂牌公告三个月整存整取存款利率计息；个人公积金存款仍按年结息，每年6月30日为结息日。
2、个人住房公积金贷款利率。5年以下（含5年）按年利率3.96%执行；5年以上按年利率4.41%执行。个人住房公积金贷款利率实行一年一定。于每年1月1日，按相应档次利率确定下一年度利率水平中华人民共和国建设部办公厅，“关于住房公积金有关利率政策调整的通知”（建办金管[2005]18号），2005年3月18日。
。
这种利率结构的产生有着一定的历史原因。由于我国财政比较紧张，不可能由财政贴息提供低息贷款，若职工个人住房公积金存款利率较高，则贷款利率也会提高，政策性住房金融就失去了依托。目前住房公积金实行低存低贷政策，上年结转的住房公积金本息按三个月整存整取利率计息，对部分不贷款的职工其利益受到一定的损失，这里也体现了社会主义社会的一种互助性，有房职工帮助无房职工加快解决住房问题。
二、目前住房公积金利率政策存在的问题
（一）低存低贷的利率政策
住房公积金贷款因其低存低贷的政策，成为了职工住房贷款的首选，但一个不容忽视的问题是，在贷款职工的构成中，高收入家庭占比例较高。这背离了住房公积金作为政策性金融，以支持中低收入家庭购房的初衷。也就是说，广大住房公积金缴存职工的住房公积金存款利息一方面被压低，另一方面因为这种利息压低带来的贷款利息优惠，却被转移分配到贷款的少数高收入者那里，变成了无房职工帮助有房职工改善居住条件。
由于住房公积金实行的是强制缴存政策，这就要求无论职工是否具备贷款能力和贷款意愿，都要缴存住房公积金；而在发放贷款时，考虑到了贷款的安全，要求借款人具有一定的还款能力，这在目前来看，还仅仅是一个利益分配的不公，但长期来看，对于近期没有贷款能力的缴存职工来讲，他不仅损失了一定的利息收入，而且由于住房抵押贷款资金缺口的存在，他还可能承担住房公积金不能按时偿付的风险和住房公积金存款贬值的风险。
1、归集总量不足导致资金来源受限。目前各地对不缴或迟缴公积金的单位缺乏有效的管制措施，致使公积金归集率不高，归集总量有限。目前全国大部分地区的归集率都在60%以下，而公积金管理中心目前还尚未开设其他的融资渠道，使资金来源受到较大的限制。以广州市为例，2004年全市（不含两区两县级市，下同）住房公积金归集额大幅增加。全年共归集住房公积金91.69亿元，比上年增长52.82%，占历年累计归集总量的29.14%，住房公积金累计归集额达314.66亿元广州市住房公积金管理中心，“广州市2004年度住房公积金归集、使用情况公报”，2005年9月，
。虽然如此，该市在资金归集中仍存在如下问题：一是部分城镇集体企业、私营企业和外商投资企业仍未为职工开户缴存住房公积金；二是有的单位不按规定足额为职工缴存住房公积金。
2、房改的不断深化使资金运用需求大幅上升。随着住房分配货币化与个人购房成为房地产市场的主基调，随之而来的是购房、还贷支取住房公积金的大幅上升；住房公积金个人贷款发放的大幅上升。以广州市为例，2004年住房公积金支取达43.26亿元，其中用于购、建住房等住房消费的有162544人（占支取总人数的65.42%），支取金额为33.85亿元（占支取总额的78.26%）。另一方面，住房公积金个人住房抵押贷款业务发展迅速， 全年共发放住房公积金个人住房抵押贷款34.51亿元，比上年增长42.65%，占累计发放总额的35.70%，为17339户职工解决了购房资金。历年累计共发放个人住房抵押贷款966，994万元，解决了64090户职工的购房资金，已归还贷款27.40亿元，贷款余额为69.29亿元广州市住房公积金管理中心，“广州市2004年度住房公积金归集、使用情况公报”，2005年9月，
。
3、住房公积金存款贬值的风险。由于个人在就业年龄期间内一直在不断地存储公积金，通常超过了20年甚至更长的时间。在此期间，市场利率和通货膨胀常常会不断波动，公积金存款就有贬值的可能。
（二）目前单一的浮动利率贷款政策
目前的住房公积金个人贷款执行的是单一的浮动利率贷款政策，即借款人只能与银行签定浮动利率的借款合同。由于目前各地的住房公积金贷款都由各地的公积金管理中心管理，具有相当程度的垄断性，还款方式并不能成为是否选择公积金贷款的首要原因。但随着住房公积金管理的发展，政策性住房金融创新，住房公积金贷款利率要有固定和浮动的选择性是一种必然的趋势。
因为无论对贷款银行还是借款个人，遇到利率变化，都要承担由此带来的风险。如果银行与借款人之间签定的是固定利率的借款合同，则银行要承担利率上升却不能实现利息收入上升的风险，借款人则要承担由于利率下降却不能跟随减少利息负担的风险；如果银行与借款人之间签定的是浮动利率的借款合同，则银行要承担利率下降带来的利息收入减少的风险，借款人则要承担由于利率上升带来的利息负担上升的风险 “住房公积金利率知多少”，《闽南日报》，2005年5月20日，
。由以上可以看出，不管利率是固定还是浮动，银行和借款人均要承担一定的利率风险，只是各自承担的利率风险在固定和浮动利率的情况下，呈现相反的变化。
由于利率风险对借款人和贷款银行分布的不确定性，只有在同时具有固定利率和浮动利率的贷款品种供双方选择时，才使得风险规避具有选择的自由，即风险规避的对称性。当借款人预测利率要上升时，他会选择固定利率的借款合同，锁定利息负担；而当他预测利率要下降时，他会选择浮动利率的贷款合同，锁定心理利息峰值。当然，如果借款人对利率的预测错误，他要承担由此带来的损失。

三、住房公积金利率政策的完善
由于住房公积金管理的特殊性，各国在对住房公积金利率政策的制定上都实施着一定的控制。如新加坡由中央公积金局按四大银行的定期储蓄存款的平均水平确定个人存款利率，巴西则建立了指数化的保值机制确定存贷款的利率水平。在我国利率市场化后，住房公积金存贷款利率政策的制定可能仍将由中国人民银行和建设部依据一定规则协调制定，单独公布。
（一）低存低贷利率政策存在问题的对策
1、对资金归集总量不足的解决方法
提高住房公积金归集率，积极发展住房公积金贷款。当前的公积金总的归集规模远远满足不了住房生产与消费的需要。建议提高住房公积金缴存比例并在有条件的企业建立追加公积金。据国家有关新规定，为配合住房货币化分配，住房公积金的缴存比例应不低于10%，没有达到这一比例的单位应据自身条件向10%看齐。此外，从当前银行存款利率不断下调的情况来看，提高住房公积金缴存比例对职工也是十分有利的。可以利用公积金贷款具有政策补贴、利息低的特点，以满足部分居民的购房需要。
2、解决低收入职工与高收入职工之间的不公平问题
在新加坡的公积金制度中，不公平问题主要是通过“多功能集成”的公积金制度中的“无差异组合”来解决的，即低收入者尽管在购房消费中可能丧失一定的补贴优先权，但在养老和就业保障方面又得到了政府补贴的优先权；而对高收入者则刚好相反。公积金的公益性正是通过这种运行机制得以实现的。
我国的公积金制度中住房、养老和就业保障是割裂的，不可能通过多功能集成来解决这个问题。要想彻底解决这个问题有三种选择：（1）放弃强制缴存，选择低存低贷政策，使所有的缴存者都是需要和可能的借款者。（2）放弃低存低贷政策，选择强制缴存政策，使不贷款人不损失利息。（3）建立差别利率管理体制。即对规定的存贷款利率实行浮动政策，对低收入职工采用相对高存低贷管理，而对高收入职工采用相对低存高贷的管理，这样可以人为地实现一种公平。但近期来看，三种方案都不太现实，第一种方案将失去大额住房公积金的归集能力，第二种方案将失去住房公积金低息贷款的吸引力，第三种方案的实施有赖于合理地对住房公积金缴存人的收入进行划分，同时还要合理确定高收入者低存高贷的幅度及低收入者高存低贷的幅度。
3、住房抵押贷款资金缺口的解决对策
住房抵押贷款的资金缺口预计将在几年后出现，为有效解决资金的来源问题，目前解决的途径主要有三条，一是住房抵押贷款证券化，二是开展住房储蓄，三是利用房改增值收益进行贴息融资，拓展资金来源。
（1）住房抵押贷款证券化。住房抵押贷款证券化是许多发达国家普遍采用的住房金融形式，可以通过住房抵押贷款二级市场，盘活大量的长期性住房贷款，加速资金周转，为住房抵押贷款市场提供充足的资金来源，实现住房金融的良性循环。如果建立国家级的住房抵押贷款二级市场，通过住房抵押贷款证券化，公积金中心将优质资产出售给专业的抵押贷款公司或国有资产管理公司，考虑到公积金资金低存低贷，低风险低收益，专业的抵押贷款公司可以对社会发行住房债券，国有资产管理公司可以通过财政部门发行国债，吸引机构投资者将资金投入房地产金融市场。目前很多省市都在对住房抵押贷款证券化这个问题进行探讨，已经取得了一定的研究成果。采用住房抵押贷款证券化可以盘活住房公积金抵押贷款，增加住房公积金抵押贷款流动性。它的优点在于使短期的社会资金长期化，分散抵押贷款的风险。但目前对抵押贷款证券化的利率补贴政策尚待落实。从多数国家和地区的经验看，个人住房抵押贷款利率一般低于市场利率或至少不高于市场利率。而从我国的经验看，房贷证券化的成功，其发行利率必然要高于同期国债利率，筹资成本很高，这样贷出去的资金的利率就会高于市场利率，这显然是中低收入家庭难以承受的。另一方面，目前采取财政贴息的办法也是不切实际的。
（2）开展住房储蓄。发达国家的经验表明，住房储蓄融资是支持住房建设发展的重要机制。我国应在适合经济发展状况的前提下形成一个多层次的住房储蓄商品，来适应多元化的客户需求。通过运用存贷挂钩、灵活利率等方式筹集长期的住房建设资金。目前比较切合实际的住房储蓄模式包括：有奖住房储蓄及子女住房储蓄。前者可以考虑有奖无息、有奖有息的长期储蓄模式，吸引有购房意愿的储户，组织更多的资金；后者类似于子女教育储蓄，在国家给予一定优惠政策的前提下（如减免利息税，适当提高存款利率等），一定能筹集大量的长期的住房资金。
（3）利用房改增值收益进行贴息融资。这是一种通过与银行签定融资协议，主要用于短期内筹集大量资金的途径，以解决短期内资金不足的矛盾。对个人住房贷款的发放利率仍按有关政策执行，对融资利率与个人贷款利率之间的利差由房改增值收益补贴。贴息融资虽然可以较快地筹集大量资金，但由于融资期限普遍较短，而发生的住房公积金贷款普遍为长期贷款，这样造成的资产与负债的期限不匹配很容易造成资金头寸的紧缺，有时会出现资金供给严重不足的情况，造成流动性的风险。但通过准确的测算，这种办法对缓解资金供给还是十分有效的。
4、住房公积金的保值增值。就目前的住房公积金而言，住房公积金的财务管理应当主要以保值为主，在保值的基础上实现住房公积金的增值。目前的保值措施主要是购买国债、对住房公积金存款给予一定的优惠利率等。考虑到住房公积金的一些特点，保值措施中购买债券的范围是否可以扩大到有国家担保的大型企业债，同时考虑经济发展因素，适当考虑各项住房公积金资产、负债的比例，在一定条件下介入资本市场，灵活实现保值增值。
（二）对目前单一浮动利率贷款政策的对策
目前我国正处于经济扩张时期，住房公积金贷款利率还有再次上调的可能。因此，银行和住房公积金管理中心均采用单一的浮动利率政策。笔者在这里建议银行和住房公积金管理中心合作开发固定与浮动利率结合的贷款新品种，比如设计一种在一定期限内（例如5年或10年）执行固定利率，在一定期限之间进行利率调整的贷款品种，以利职工选择。

参考文献
1中华人民共和国建设部办公厅，“关于住房公积金有关利率政策调整的通知”（建办金管[2005]18号），2005年3月18日。
2.广州市住房公积金管理中心，“广州市2004年度住房公积金归集、使用情况公报”，2005年9月，
3.“住房公积金利率知多少”，《闽南日报》，2005年5月20日，
4.肖尧，郑晓辉，王轩，“住房公积金存贷款利率模式的探讨”，《中国房地产金融》，1999年第10期。
5.王芳，“当前住房公积金制度存在的问题与发展思路”，《中国房地产》，2004年第4期。
6.欧阳国欣，张立君，“住房抵押贷款证券化:基于新制度经济学的分析”，《中国房地产》,2002年第12期。
7.王玉华,黄海波，“发展住房抵押贷款证券化的探讨”[N]，《中国房地产报》，2002年8月28日。
8.肖鸿源，“住房公积金归集存在的问题及对策”，《中国房地产》,1998年第5期。
9.刘娜，“完善住房公积金之我见”，《江苏商论》,2003年第07期。
10.“如何计算住房公积金的利息”，《河北审计》,1999年第11期。