我国城市生态环境风险防范与应急管理法律问题研究(文献综述).doc

我国城市生态环境风险防范与应急管理法律问题研究（文献综述）

摘要：文献综述是研究的一个基本步骤，对研究方向、深度、广度具有重要的意义。法学研究中的文献综述尚未得到充分的重视。就我国城市生态环境风险防范与应急管理法律问题研究而言，在研究过程中作为文献综述同样是必不可少的。随着城市建设的发展，一方面公众越来越关心自身生活的生态环境，另一方面城市建设又不断地对公众的生态环境权益造成危险，如毗邻而居引起采光权、通风权受损害的风险，产业发展引起公众清洁空气权、清洁水权受到威胁等。而我国现有法律制度存在权利主体社会化、权利不完善、义务主体社会化和公共机构主导的不足。为防范城市建设中公众生态环境风险，应当明确公众环境权的私权性，建立应急管理的风险防范制度，建立环境权与风险防范制度的对应关系、公众参与，以及环境保护先进技术标准化等制度。
关键词：城市生态环境 风险防范 应急管理 文献综述
一． 前言，我国城市生态环境风险防范与应急管理法律问题在国内外研究现状
在现代社会，“科技是一把双刃剑”，它带来生产力的极速发展，各项经济活动为人类创造了前所未有的巨大财富，但同时，工业生产所造成的环境、生态破坏也使人类面临到“继续生存还是自我毁灭”的严重问题。城市生态环境风险防范与应急管理法律问题研究就显得尤其重要，所以在国内外开始重视这个问题。我国现行法律制度中对于城市建设中公众环境权益面临风险的防范有相应的规定。在国外，像日本、德国等发达国家不仅着力发展环保技术，而且技术得到广泛运用。而意大利对国家安全管理机制和突发公共事件联络机制以及检查企业事故风险等方面内容做了详细规定。他们按照SevesoⅡ提出的要求制定预案、提交安全报告、开展隐患排查等，且无论发生任何事故，都能及时向当地政府报告，这均得益于意大利健全的法律体系和较为完备的监管措施。因此，吸取发达国家的经验，我国新的环保技术要突破成本障碍，应当通过立法，将有关技术转化为强制性的建设标准，要求城市规划、设计和建设中必须采用具有先进环保技术的设计、建设。二是充分运用现代科学技术进行城市生态环境的评估与决策，如充分运用近年兴起的城市生态风险评价理论与方法，对城市的生态风险进行评价，并及时针对可能存在的生态风险进行防范决策。我国从法律、宣传、教育等各方面提高企业的社会公德和责任意识，制定具有科学性、针对性及可操作性的环境应急预案。我国对于城市生态环境风险防范与应急管理法律问题的研究起步较晚，通常认为是以2005年的松花江水污染事件为标志。笔者查询了CNKI1980-2010中关于我国城市生态环境风险防范与应急管理法律问题的期刊文章仅有几篇，如饶世权，鞠廷英的《城市建设中公众生态环境风险的法律防范研究》，魏岩的《健全环境风险防范机制 建立统一调度的应急管理指挥体系》，卢少军，余晓龙的《环境风险防范的法律界定和制度建构》等文章，这些文章普遍关注到了我国城市生态环境风险防范与应急管理领域的一些基本法律问题，如环境应急立法不完善、法律衔接不严密、应急措施缺乏强制性、应急预案简陋、公众参与不足、保障体系不健全等问题，针对这些问题，他们也都提出了各自的解决办法。总体上说，我国城市生态环境风险防范与应急管理的法律研究主要集中在实用领域，关心的是法律法规对社会生活的直接作用，研究相对处于表面状态，研究内容的重复性高，而对诸如突发环境事件的法理学研究、逻辑研究和经济研究等问题还需深入发掘。在国外，进入工业化以来，不断发生的环境事件造成了巨大的经济损失和环境污染、生态破坏，因此西方一些发达国家较早注意到对突发环境事件的规制，但早期这种规制多是集中在行政领域，真正重视突发环境事件的法律研究是在20世纪中后期。在立法方面对这一问题作了相应的规定，除了相对完善的应急立法体系，如美国、俄罗斯、日本、德国等国家在应急机构建设、应急反应程序、善后处理等问题上也走在了世界前列，对于国外成熟的理念和经验我国应该根据国情进行适当的借鉴，以期完善我国突发环境事件应急法律制度的薄弱领域。
二、我国城市生态环境风险防范与应急管理的法律研究之概貌：描述与说明
就我国城市生态环境风险防范与应急管理的法律的研究情况来看，笔者将主要从以下几个角度展开：
1. 城市建设对公众环境权益造成的风险。
环境权作为法律权利是随着 20 世纪 60、70 年代世界性的环境危机和公众的环境保护运用而产生的。虽然人们对环境权的理解有差异，但相同的是都认为，环境权是人享有的生活在适宜环境中的权利。适宜环境是指“适宜于人类健康的、满足人类生存和发展需要的，令人身心愉悦、舒适和满足的，与自然和谐的，有利于人类各方面发展的，符合人类尊严”的良好的自然环境。这种权利从内容上说，可以包括合理享用各种适宜环境要素环境资源的权利，清洁空气权、清洁水权、清洁产品权、风景权、环境美学权、宁静权、眺望权、通风权、日照权。因此，环境权是一种束权利的统称。其中，对公众环境权益造成的风险，主要体现在邻居之间、社区内、城市中，不同生活习惯，可能造成对他人环境权益的侵害。因此城市高度聚居可能给公众的通风权、通光权、宁静权、景观权等造成风险。
2. 现行城市建设中公众环境风险防范与应急管理法律制度的检讨
我国现行法律制度中对于城市中公众环境权益面临风险的防范有相应的规定。首先是涉及邻居之间公众通风权、阳光权的法律主要有《民法通则》第 83 条关于相邻权的规定，该条规定：不动产的相邻各方，应当按照有利于生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。根据该规定，邻居之间的采光权、通风权等可以通过救济性方式要求责任方承担相应民事责任来获得保护。这其中并没有涉及到邻居之间的景观权、审美权和宁静权。上述现有法律制度对城市公众面临的生态环境风险有一定的防范作用，但仍存在诸多缺陷。2011 年国家环境保护部发布的《国家环境保护十二五规划》强调：“要加强环境预警与应急体系建设。加快国家、省、市三级自动监控系统建设，建立预警监测系统。提高环境信息的基础、统计和业务应用能力，建设环境信息资源中心。可见，建立并完善环境事件应急法制体系在当前形势下是环境应急工作的关键所在。
3. 防范城市中公众生态环境风险防范与应急管理法律制度的完善
防范城市中公众生态环境风险，需要针对公众面临的生态环境风险进行法理的再思考和法律制度的再构造。（1）明确公众环境权是私权的本性。现行法律制度强化权利主体的社会化、公众义务社会化和公共机构的主导性，是以生态环境权的公权性为理论前提，是基于公共利益的价值目标。因此，需要对生态环境权的性质进行再认识。环境权确定为私权，也更有利于防范公众面临的生态环境风险，因为：生态环境权如果属于公权，个体作为非权利主体，不能通过个体积极主动主张相应的权利而保护生态环境，也会滋生“搭便车”思想，而不利于城市建设中公众生态环境风险的防范。确立公众生态环境权的私权性质，既可以消除公众主张权利以防范生态环境风险的法律障碍，也可以调动公众的主动性、积极性，积极主张自己的权益。当然，确立环境权的私权性质并不否定某些环境权的公益性，也不排斥公共机构对公众生态环境的保护职权。而是形成公众的主动保护与公共机构的保护的合力，从而化解公众面临的生态环境风险。（2）明确公众生态环境风险与防范制度的关系。 既然生态环境权具有私权性，因此，为防范城市建设中公众生态环境风险，在制度设计中就应当明确公众个体具有景观、清洁水、审美权等环境权，并且设计具体制度保护这些权利的实现，包括对城市规划、城市设计、城市施工建设以及绿化规划、绿化工程设计都应当强化对美的确认和实现。美最基本的要求应当是协调性，即任何设施都应当与周边自然环境、其他设计保持协调。其次，应当明确公众个体之间的环境权利与义务，比如对于单位、他人所属地域的绿化、建筑设计、景观等，利益相关的其他公众个体有权提出意见和建议，其他单位、个人也有义务创造有利于自己和他人的美丽环境。概而言之，公众个体之间相享权利、互负义务。对于有碍他人环境权益的行为，他人有权利要求改正，而行为者也有义务进行改正。（3）管理体制协调性不足。城市生态环境应急管理是对生态环境的全过程管理，包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建四个过程，是一个动态管理的系统工程。我国各省市虽已初步建成或正在筹建环境应急专门管理机构，但离建立完善科学的环境应急管理组织体系还相差甚远。各级环保部门或应急管理部门事权不清，难以迅速、全面的开展工作；环境应急管理机构与其它政府职能部门的关系尚无明确界定，法律地位模糊。可以说我国环境突发事件应急“分类管理、分级负责、条块结合、属地为主”的管理体制尚未形成，政府统一领导、环保部门统一监督管理、相关部门分工协作、企事业单位落实、社会公众有序参与的工作格局亟待完善。参与环境应急管理活动的相关主体职责不清、关系不顺，环保
部门孤军作战的问题比较突出。
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