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标题
征兵制与募兵制的比较
作者
施正锋淡江大学公共行政学系副教授
日期
2002/1/19
…a nation cannot exist without an army, for not only does the army defend the nation's existence, it provides the element of national unity and identity, thereby building the nation itself.
──Warren L. Young (1982: 3)

壹、前言
「征兵制」(conscription或draft) 与「募兵制」(enlist) 最大的差别，在于前者为义务性的、后者为志愿性的。 台湾目前的兵役制为「混合制」（汪增智，1994；谭传毅，1998），也就是军官以募兵制下的职业军人为主、士兵则以征兵制下的常备兵为主。
在以农业为主的传统社会里，当兵被当作是不得已的选择，有「好男不当兵、好铁不打钉」的偏见，不像在崇尚武德的社会里，军人是被视为最尊贵的志业。 战后，第三世界国家纷纷独立，军方甚至于是带领国家现代化的火车头(Bienen, 1971)。 即使在今天的西方国家，职业军人甚至于是父子相传，俨然是武士阶级的再现。
就一个前现代的社会而言，国家是封建体制宰制百姓的机制罢了，人民当然要想尽办法逃避兵役。 然而，自从法国大革命带来「民族国家」(nation-state) 的理念，也就是说，除了进行传统战争的必要性外(Janowitz, 1971: vii；欧贝泰，2001)，国家应该是「民族的国家」(nation's或national state)，如此一来，在「公民军队」(citizen army)、或是「国民军队」(national army) 的认识下，才有实施征兵制的正当性(Huntington, 1957 : 37; Rouquie, 1987: 94-95)。
在台湾的历史发展中，兵役是以募兵制为主轴，不管是荷兰人招募友好的平埔族西拉雅人（潘英，1996）、郑氏王朝的屯兵、满洲人招募平埔族巴宰人为台勇渡海平太平天国（潘大和，1998；黄富三，1987）、或是由开发垦首所雇募的隘勇（吴学明，2000），一方面具有佣兵的性质、另一方面却又有私人部曲的意义。 就一个垦殖者与原住民族短兵相交的社会，担任隘勇的目标还是在于希冀快速取得土地，而非视为理想的志业。
自来，由于外来政权对于本土人士的不信任，统治者必须以武力作为后盾，当然是不愿意征召被征服者来持枪。 不论是官兵、皇军、还是国军，从清治时代的朱一贵事件、日治时代的雾社事件、到国治时代的二二八事件，军队代表的不外是随着征服而来的社会控制工具，也是对台湾人「三年一小反、五年一大乱」的最后防线
在日本殖民时期，一直要到二次大战末期（1945），台湾人才被允许征兵投入太平洋战争（蔡锦堂，2001）；此前，台湾人多只能担任后勤性质的军伕、或是少年工（张良泽等人，1997），因此，昙花一现的征兵被视为差别待遇措施得结束，本岛人甚是于视出征为至高无上的荣耀。 战后，国民党政权在美国的压力下，才勉强同意让台湾人当充员兵，而八二三炮战是台湾人第二度被征兵就马上要面对的战争。 相较于战前，白色恐怖时代的台湾人除了有被手足同胞扫荡、清乡、杀戮的惨痛经验外，更不愿意子弟卷入中国国民党与中国共产党之间的内战，因此，除了家庭贫困者以外，台湾人迄今鲜有志愿当职业军人者，而一般人对于义务役也不甚热衷，甚至于有想尽办法规避者。
坦承而言，在台湾的民主化过程里，军方大体表现出最高的专业化，也就是「军人不管政治」（施正锋，1998）；特别是在首度政权转移，军方的高度自我节制，也是政局稳定的最大磐石，一扫过去国军就是国民党「党军」的刻版印象。 也因此，一般社会对于军人的偏见，也应该是重新检讨如何以更宽的视野来作定位的时候，尤其是征兵制的可欲性。
征兵制与联考制度被当作是国民党体制里头，少数比较公平的制度（台湾研究基金会国防研究小组，1989：146-47）。 然而，除了起码的齐头式公平以外，制度应该有其他更正面的衡量标准。 民间一向反对征兵，唯恐子弟遭受凌虐、甚至于外岛一去不回。 长久以来，民进党的主张「军队国家化」，对于兵役制度的诉求共识是缩短役期，只有陈水扁总统明确支持募兵制；大致看来，议者的著眼点大致是顾及对内的政局安定、民主的考量，重于对外的国家安全顾虑。 特别是在冷战结束以来，军备裁减是全球性的趋势，此外，在精实兵力的大方向指导之下，社会上废除征兵制的呼声越来越大；相对地，军方也面临目兵不足的难题，当然反对废除行之已久的征兵制度（欧溪生，2000；岳浩天，1999；温源兴，1997）。 或许，这正是国人重新探讨兵役制度的大好时机。

贰、主张与反对征兵制的理由
以美国的经验来看，大体是在战争时期才采取征兵制，平日则采用募兵制，也就是说，唯有在国家安全面对重大威胁之际，才有必要进行大规模的兵役动员(Oxford, 1994)。然而，这种战争vs. 和平、以及征兵vs. 募兵的二分法，逐渐出现例外。 在越战期间，由于国内反战呼声高涨，尼克森总统在1973年断然废除征兵制，迄今维持志愿役(All Voluntary Forces)。 不过，尽管苏联解体、以及冷战结束，美国转而积极从事集体安全、维持和平、营造和平、以及建构和平的任务，在兵源上渐有捉襟见肘的窘态，又开始有征兵之议(Bandow, 1999) 。
其实，征兵与募兵并非相互排斥的兵役制度，如果以光谱的方式来呈现，世界各国的兵役制度(military service) 可以分为六类：（一）采取征兵制，而且没有代替役，譬如以色列、南韩、新加坡；（二） 采行征兵制，但允许非战斗的军事役，譬如俄罗斯、瑞士；（三）采用征兵制、不过，也有非军事、或是非武装的军事役，譬如奥地利、芬兰、德国、台湾；（四）采取征兵制，不过，并没有真正实施，譬如萨尔瓦多、那密比亚；（五）虽有选择性的征兵制，却以募兵为主，譬如，阿根廷、中国、印尼；（六）采取募兵制，譬如，澳洲、美国、加拿大英国。
一般而言，赞成征兵制的人不一定反对募兵制，也就是说，有可能接受两种并立（也就是采混合制），也有可能主张以征兵制取代募兵制。 相反的，反对征兵制的一定要接受募兵制，也就是说，两者是相互排斥的选项，除非是主张彻底废除军备的反战论者，也就是连防卫性国防也反对者。 既然目前的争议在于征兵制的可欲性，我们大致根据Bandow (1999, 1994, 1990a, 1990b) 的分析，将主张征兵制、以及反对征兵制的看法分述如下。
一、募兵制的员额、素质、流动率
主张征兵制的人认为，由于一般社会对于军方没有好感，再加上职业军人薪饷比起民间相对偏低，往往招募不到好的人手，特别是随着武器的精进，专业人士宁愿选择企业界（倪岱峰，1997）；甚至于职业军人延长服役年限(retention) 的比率日降，高度流动率也造成训练成本高涨，特别是飞行官、电脑人才(Bandow, 1999)。
其实，既然精简兵员是国际环境的大走向，而且我国近年来也实施「精实案」，目标是在如何提高军方的整体效率、或是特殊专业人才的比率，而非员额的总数，也就是应该认真如何思考素质的问题，而非数量(Fallon, 2001)。 如果说过去的常备兵并未被珍惜是言过其实的话，目前军方对于大兵则视为温室的花朵，唯恐动辄得咎，反而造成看护上的负担。
相较于常备兵，不管是把当兵视为职业(job)、志业(career)、或是任务(mission) (Janowitz, 1971: 104)，志愿役原本就比较稳定；此外，根据美国的经验，不论是从教育程度、学科测验、还是家庭背景来看，职业军人的素质都高于社会的平均值(Bandow, 1990a)。 因此，与其费心说服原本就不太愿意当兵的常备兵转服职业军人，倒不如将心血放在如何运用市场机制来吸引年轻人投笔从戎，特别是在经济景气衰退之际，三军的广告行销仍有相当的改进空间。 如何再提高薪饷、改善福利，同时，正面检讨社会上对军人的贡献，也可以增加志愿留营的比率。
二、募兵制的成本
主张征兵制的人认为，训练职业军人原本就所费不赀，再加上募兵日益困难，必须相对提高福利，才可能将优秀的人才留在军中，人事成本势必水涨船高。 Bandow (1999) 则以为，常备兵原本就役期较短，再加上留营率比职业军人大为低落，因此，训练的总成本（而非单位成本）反而较高。
其实，兵役制度的选择不应该只是局限于训练成本，而是要扩及社会成本，包括为了拖延入伍而念研究所，或是为了逃避兵役而寻求移民、甚至于肢体自残；根据经济学者孙克难(1992) 的研究，表面上看来公平的征兵制，由于每个人的机会成本不同，反而造成役男付出不等的兵赋。 Bandow (1999) 甚至于认为，保国卫民的重责不应该让十八岁的年轻人独力去承担；如果役男在民间有适当的职业、或是深造，而且女性同侪可以往前冲刺，却没有理由要求他们放弃自我实现的机会。 我国目前对于役男出国申请的制度虽有松绑，然而，还是建立在将当兵与忠诚等同的假设；与其平日为了确保公平而坚持征兵制，不如让役男在国家有难之际来决定去留与忠贞。
三、募兵制的市场走向
Charles Moskos 认为光是以市场价值来评判兵役制度，不免会将公民军队的理想矮化为经济人，也就是说，在消费者主义、以及享乐主义至上的情况下，职业军人可能将当兵当作上班打卡领薪水的工作罢了，或者是学习技能的职业训练所，顶多是海军可以有机会搭敦睦鉴周游列国；如此一来，原本报效国家的神圣使命感全失，又如何仰赖他们誓死达成捍卫国土的任务？
Bandow (1990a) 不以为然，军人如何来看待自己的责任，除了与个人的价值观有关、也与整个社会的大环境息息相关，并非单纯决定于市场机制，也不会因为采取征兵制而改变；事实上，就一个志业来看，军人与医师、教师、记者、或是企业家一般，也有其专业上的标准与道德(Janowitz 1971; Huntington, 1957)，因此，有些人可能是为了就业的考量而选择当职业军人，不过，也可以是为了实现自我而加入武官的行列。
四、以征兵进行社会工程
不少赞成征兵制的人认为，既然当兵是公民的义务，更希望透过严格的军中生活，以社会实验的方式，将年轻人训练成具有现代公民的意识、社会服务的责任感、以及道德观，也就是杜鲁门(Harry Truman) 所谓的「社会工程」(social engineering) (Moskos, 1993, 1990; Bandow, 1990a)。 Bandow (1999) 质疑，如果经过家庭、或是学校的长期教化，都不能培养青少年的身为公民的价值观，又如何期盼军队能在短短的役期改变他们？ Villard (1916) 也认为不要把军队训练当作治疗社会病痾的万能丹。
在落后的国家，军队也许是社会中少数具有教育功能的机构；然而，台湾已有多元的教育机制，没有理由对军方的功能作过度要求。 况且，我们一向对于国军的国民党化深恶痛绝，反对军中灌输的教条主义，岂有以新的一套政治正确来取而代之的道理？ 即使这套「正确的」价值观是由民选的政府来定夺，也难免将军对政治化，这是不利民主巩固的追求。
五、征兵与领导者的军旅经验
也有人认为，在募兵制之下，文人的国家领导者没有当兵的经验，不了解军中的特有文化、或利益，甚至于对于国防事务缺乏兴趣，可能产生文武决策者之间的鸿沟，因而主张征兵制(Bandow, 1999)。
诚如先前所提，征兵制的实施与国家是否参战有高度相关，也就是说，在参加世界大战、或是独立战争的国家里头，政治人物多有军旅生涯，譬如美国的艾森豪总统、法国的戴高乐；在拉丁美洲，军校甚至于是总统的养成所(Johnson, 1964: 4)。 然而，战争毕竟非常态，大多数国家认为没有大张旗鼓征兵的必要，政治人物当然没有当兵的机会。事实上，军事经历与政治历练并没有绝对关系，否则，以色列的梅尔夫人、甘地夫人无力节制男人为主的军方？
六、以征兵打破军方自成天地
与先前的主张相仿，有人期待以征兵来打破职业军人与世隔绝的倾向，防止军方坐大、甚至于发动政变(Bandow, 1999; Maniruzzanman, 1987)。 事实上，在民主国家里，效忠民选政府乃最基本的专业自我要求；这种对军方的猜忌是不公平的，因为军人的最高要求是捍卫国家安全，而非政治的仲裁者。 其实，军人是否会干政与兵役制度没有明显的关联，因为即使采取征兵制，高级将领还是出身职业军人，常备兵（或预备军官）又如何制衡有异心的上级军官？
在第三波民主化的过程中，文武关系若要成功地达成以文人政府来节制武将的目标，就要思考如何让军方专注确保国家安全的职责，不要让内部的政治分歧延伸到武装部门( Diamond & Plattner, 1996)。 具体而言，军方对于民主的最大贡献是维持政治中立，如果我们期待政治议题不要武力解决，政治力量就不应该剥夺军方高贵的武德、以及独特的传统。 纵然采取征兵制，军官依然自成一体，并不能保证上下之间能相互影响；即使内部彼此水乳交融，也不代表能成功地与外部的文人达成均衡。
七、征兵制与军方的社会组成
对于募兵制的最大挑战是职业军人的组成失衡，也就是说，出身贫寒阶层、或是少数族群的比率较大(Young, 1982)，因此，可能会造成弱势族群必须分摊较重的国家安全责任，特别是战争期间如果为国捐驱，公平性会被质疑(Bandow, 1999, 1990a; Glick, 2000)。 如果对于某个少数族群的成员来说，从军为最佳的就业选项的话，尤其是社会经济居于弱势者，有值得我们担心的地方吗？ 其实，对于穷人子弟来说，不管是就业、还是技能的取得，投笔从戎可能是寻求社会上升(upward mobility) 的唯一管道，尤其是在非战争时期；如果进入战争状态，大家牺牲的机率就没有差异。
更值得讨论的是军队的组成是否应该与族群百分比相符。 战后，由于国民党政权移入，除了将中华民国负载于台湾，更将所谓的「外省族群」安置于军公教单位，加上「本省人」多选择安身立命于国家机器外的民间部门，因此，高级将领的族群比例严重不成比例。 不容讳言，国民党过去的用人政策，除了刻意擢升家境清寒者以外，在三个本土族群之间，也有录用提携的优先次序，难免令人有选择性排斥的想像。
事实上，如果只是单纯的政治权力的分配，台湾的民主化就不用担心「安定军心」的问题（陈水扁，2001：90-91）。 然而，由于族群认同、政党认同、以及国家／民族认同之间一向高度契合(converged)（施正锋，1993），从国家安全的角度来看，自然要费心如何化解「为何而战、为谁而战」的疑问。
主张征兵的人会说，在多元族群国家里头，军方正可以扮演「社会整合」(social integration)、或是「民族塑造」(nation-building) 的角色(Johnson, 1964: 71; Nordlinger, 1977: 37-39; Janowitz, 1971: 204)，也就是将不同族群的人置于实验室般的军队生活，或可从袍泽之情培养出跨越族群的共同体感觉，尤其是如果社会本来就有一道有形、或无形的族群隔离之际，在不得不同心协力的任务过程，常备兵之间或可有机会增加接触。 尽管如此，军官之间的隔阂、或是军官与士兵间的差异，并不会因为征兵制的引入而舒缓。
参、考量人权与和平下的第三条道路
综合上面的讨论来看，主张征兵制的观点除了有经济效率的计算，也有正面的国家整合思维，也就是在单纯的军事目标以外，更有政治上的社会化功能。 就一个正值青春期的民主国家而言，台湾对外有中国威胁、对外有多元族群的挑战，国家安全的考量自然必须较一般民主国家周详军方的角色也不应该被限定在作战而已，因此，兵役的选择应该有更宽广的视野。
从公民权(citizenship) 的观点来看，权利与义务必须相符的，不能单向要求权利而不尽义务。 不过，从人权的角度来看(Farkas, 2000)，个人应该有自由（的权利）决定自己与国家的定位、以及如何保卫家园；特别是兵役是一种特别的报效国家方式，不仅牵涉到自己宝贵的生命，在必要的时候，也要剥夺敌人的生命，不管是宗教、还是人道上的理由，应该让人民有拒服军事役(conscientious objection)、或是选择非战斗役的权利(Allen, 1999 )。
从和平的角度来看，台湾近年来的军备大致是朝防卫性国防(defensive defense) 调整，加上传统战争的思维已逐渐被淘汰，并没有以大量兵员决战的必要；如果在积极配合公民防卫(citizen defense) 的推动，征兵的迫切性更会大幅降低。
我们以为，在维持征兵制的前提下，不妨将服务国家(national service) 的概念扩大解释为包括军事、以及非军事的服役，让国人在机械式的投票主义以外，有机会接触社会上的多元文化，并且学习如何在差异中寻求共同的认同。 近年来，我国开始实施代替役(alternative service)，包括社会役、以及外交役，也就是这是亚洲国家独一无二的创举。 如果着眼于国家生存空间的扩展，代替役应该可以再扩大办理，譬如医疗役、农耕役、工程役，甚至于女性的护理役（郭惠二，nd）。
未来的兵役制度不管是否全盘调整为募兵制，短期内，职业军人的族群组成尚难与人口比率相符，这是历史的产物。 族群认同与国家认同是主观的，个人应该有自我选择的权利，不容他人置喙，也无所谓的对错。 如果我们认为过去因为族群出身而怀疑个人的忠贞是错误的作法，我们自然不能重蹈覆辙，甚或逆转歧视(reversal discrimination)。 在保障少数族群的起码配额(quota) 之际，或许可以进一步以「色盲」的方式，鼓励各族群加入职业军人的行列。
(参考书籍请洽作者)
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