农村土地流转问题及对策.doc

PINGDINGSHAN UNIVERSITY

资源与环境科学学院
课程论文

农村土地流转问题及对策

课程名称： 土地管理
任课教师： 王世界
专业年级： 资源环境与城乡规划管理
姓 名： 石小燕
学 号： 111240140

农村土地流转问题及对策
摘要
改革开放以来，以农村土地改革为主要内容的农村改革伟大实践，极大地调动了亿万农民的积极性，解放和发展了农村生产力，提高了农民的生活水平，农村经济得到了飞速的发展。近年来，“三农”问题备受关注，“三农”问题的核心是农民问题，而农民问题的根本又是土地问题。农村土地流转是加快农业产业结构调整，促进农业规模经营，实现农业资源持续高效利用,从而增加农民的收入。各地从实际出发, 对农村土地流转进行了积极探索。依法自愿有偿地推进农村土地流转, 促进了地规模化经营、实现了转移劳动力和增收双赢、推动了农业产业化经营、提高了土地资源利用效率、加快了农业现代化进程、带动了农业社会化服务。但农村土地流转还存在流转行为不规范、机制不完善、规模不够大、进展不平衡等问题。建立农村土地流转机制必须从实际出发, 落实政策、加强指导、鼓励创新、深化改革、强化监管。本文将对农村土地流转现状，流转过程中的问题进行分析，提出农村土地流转市场健康、有序发展的建议，以促进农村经济发展。
关键字：土地流转；现状；问题；对策
农村土地流转是指在农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下, 将土地经营权从承包权中分离出来, 转移给其他农户或经营者, 即农村承包土地经营权的流转。对于我国的农村土地流转问题, 从家庭联产承包责任制开始实施起, 中央就一直高度重视。土地流转制度不仅能够解决土地规模小的题, 而且能够提高土地资源的配置效率, 发展现代化农业,使土地从边际收益低的农户手中流转到边际收益高的农户手中, 实现帕累托最优配置。然而,随着我国土地政策的不断调整, 农村土地流转市场并没有发展, 农村土地的有效供给小于需求, 甚至一些农户将土地撂荒也不流转。在建设新农村和发展现代农业的时代背景下, 农村土地流转问题一直受到社会各界的广泛关注，它关系着农民的根本利益，是农民生活的保障，也是经济发展的有力前提。土地流转问题是影响农业发展的一大因素，应该引起我们的重视。
（一）土地流转的动力因素
1.土地流转是社会、经济发展的必然趋势
改革开放后，随着我国工业化进程的加速及城市化进程的加快，劳动也和其他生产力要素一样向着边际收益高的产业或地区转移，许多农业劳动力不断转移到非农产业，向城市流动。农地较多荒废，农业生产效率低下。农民大多外出打工，生产积极性下降。因此,农地流转可使无心种地的人将土地转让给想种地的人,保持了生产要素的优化组合。
2.土地流转是发展现代农业，进行规模经济的客观要求
现阶段实行的家庭联产承包责任制造成了土地零散分割，农户经营规模小，导致土地规模经济难以实现。只有通过土地流转，农村土地集中，进行规模经营，才能实现土地的规模经济效益，家庭联产承包责任制才能焕发出新的活力，从而促进农民增收。
3.各方利益主体与土地流转的动机
一是农民为了追求收益最大化，只要从事非农产业的边际收益大于务农的边际收益就会转出土地；反之，则会自耕土地。在实际生活中，由于部分农民从事非农产业的收入稳定，而部分农民也期望在市场的要求下扩大土地经营规模，进行产业结构调整， 发展高效经济农作物，这在一定程度上又推动了土地流转。二是政府促进土地流转的意愿比较强烈，因为土地流转有助于实现农业增产、农民增收和农村稳定，减少对农业的转移支付。三是工商业主投资农业生产往往选择效益较高的开发项目，也能够支付相对较高的租金，对农村土地流动产生一定的拉力。从而各利益主体共同促进农村土地的流转。
（二）土地流转的现状
自家庭联产承包责任制开始实施起, 我国农村的土地流转就已出现。近年来, 农村土地流转在市场机制与政府推动下发展很快, 虽然土地流转的规模不易统计, 但就其形势与趋势来说比较容易判断,土地流转形式等问题也比较容易做定性分析。我国农村土地流转现状况有以下几种情况:
1.流转形式多样化
从目前看, 我国农村土地流转的主要形式是转包和租赁。从发展趋势看,土地入股、股份 + 合作社等形式发展较快。“土地入股”由于既保障了农民的土地承包经营权, 又使农民通过租金、薪金、股金等多种形式增加了收入, 因而越来越被农民所接受。
2.经营主体多元化
农村土地经营主体正发生着由农户单一主体向城乡单位、企业、业主等多种成分的转变, 越来越多的农业科技人员和拥有资金、管理优势的现代企业参与到农村土地经营之中。由土地流转而带动的产业转移、资金转移、技术转移在相当大的程度上整合着城乡资源, 促进着城乡一体化和现代农业的发展。
3.流转动机现代化
免征农税前, 集体和农户进行土地流转的主要动机是为了完成税费征收上缴任务, 避免土地撂荒。现在流转的主要动机演变为如何增加收入, 扩大种植规模。特别是随着国家对农业投入力度的加大, 新增流转面积主要流向专业大户和产业化龙头企业, 流转形式以租赁为主, 租金形式以收取现金或粮食折价为主。
4.流转的地区性差异较大
中西部地区参与农地流转的农户比例偏低,较发达省市参与农地流转的农户比例较高, 农地流转的规模也较大，农户对农地的需求欲望高于土地的有效供给, 也即愿意转出土地的农户的比例远低于愿意转入的比例。
（三）土地流转存在的问题
1.土地流转市场的不健全
一是, 土地流转不规范。无合同约定的土地流转面积占绝部分, 有合同的土地流转也不够完善, 没有统一的合同格式, 有的合同没有承包农户签字, 有的合同与政策法规相违背等。二是, 土地流转服务工作跟不上, 村集体组织的作用没有得到充分发挥, 中介服务组织严重缺乏。三是, 在没有监管的情况下,流转的土地改变了用途。
2.土地流转行为不规范
目前农村土地流转大多是农户间自发进行的,没有通过签订流转合同来规范双方的权利和义务, 即使签订合同也存在手续不规范、条款不完备等问题。虽然各地都强调要在农民自愿的前提下进行土地流转, 但这一原则很难完全贯彻, 在实际操作中,有的乡村集体经济组织没经过农户的同意, 将土地流转给第三方经营; 部分村组干部不尊重农民意愿, 直接充当土地流转主体; 个别乡村组织甚至越俎代疱, 随意改变土地承包关系, 搞强制性的土地流转。这些不规范的土地流转行为, 既导致承包关系混乱, 也容易引起土地矛盾和纠纷。
3. 部分地区土地流转存在非粮化现象
一些地区土地流转后非农化情况并不多见, 但在南方特别是大城市郊区非粮化现象则不同程度存在, 而且越是发达地区非粮化现象越突出。土地流转用途的选择是地理区位、自然条件市场机制和农民意愿共同决定的结果, 具有一定的合理性和必然性, 而且起到了优化农业生产结构和区域布局的效果。这种现象使得确保粮食安全的任务更加向粮食主产区转移, 主产区对确保国家粮食安全的责任更加突出。
4.土地流转中农民的利益缺乏保障
一是强制流转违背了农民意愿。个别地区没有认识到土地流转的主体是农民，在工作中还存在“错位、越位”现象，在土地流转问题上，采取“一刀切”的简单化操作方式，严重损害了农民的利益。二是土地流转缺乏对农民利益的保护机制。在土地流转前，缺乏对种植大户和企业业主农业经营能力的资格审查与评估的市场。在笔者调研的市县中，无论是政府推动还是自发进行的土地流转，对承租方农业经营能力的资格都没有进行严格审查，更没有让承租方交纳经营风险保证金。在土地流转后，流转业主一旦经营上出现失误，无法履约，常常给参与流转的农户造成巨大的经济损失，而且没有有效的补偿办法，风险由农民和政府承担。三是农民的流转收益缺乏增长机制。在流转合同的约定上，农民土地流转收益一般是一定不变，流转期间不再调整租金，流转收益没有随经济的不断发展得到相应增长。
（四）土地流转健康合理的建议
1.引导农村土地流转行为长期化和规范化
制定土地长期流转的鼓励和支持政策, 引导转出土地农民与经营者签订长期流转合同, 为经营者增加长期投入、开展基础设施建设创造条件。引导流转双方采取以实物计量货币结算或租金稳定递增等方式结算流转费用, 合理分配土地收益。引导农民在平等互利、协商一致的基础上, 签订统一规范格式的书面合同并报发包方备案, 增强流转合同的约束力, 提高流转行为的规范化水平。
2. 强化对规模经营从事粮食生产的政策扶持
以粮食主产区为重点, 建立促进农村土地流转的政策措施。农村土地整理、标准农田建设、农业综合开发、农业产业化、特色农业产业示范基地建设等涉农项目, 尽可能与土地流转规模经营相结合, 优先安排项目资金。新增农资综合补贴、深松整地补贴、水稻育插秧补贴等政策重点向流转土地规模种粮倾斜, 重点扶持种粮大户、农民专业合作社、中小型农业企业等规模经营主体。
3. 从舆论上引导，从机制上完善
在舆论引导上，要让基层干部和农民充分认识到实现土地有序流转是经济形势发展的需要，是实现农业产业化、提高土地经营效益、增加农民收入的有效途经，也是政府支持鼓励的，是与土地承包权长期稳定并不矛盾的。同时要培育一批转包经营的典型，并通过典型引路，让农民看到土地流转的积极作用和前景。在流转机制上，要把土地使用权作为农民的主要资本，作为农村要素市场中最活跃的部分，建立有政策支持、由乡(镇)政府职能部门牵头管理、农民自愿转受的土地流转机制。也就是说，只要农民有土地转让，即可通过程序向村民委员会或乡(镇)政府申报，再通过合理手续向受让方转包，或是通过村委会发包，让土地使用权在农村要素市场中活跃起来
4. 增加非农就业机会, 注重培养农业企业家
要通过农地产权改革来杜绝农地的行政性调整, 大力发展非农产业, 为农户提供足够多的非农就业机会, 提高农户非农收入的期望值预期。优化农民融入城市的渠道和政策环境, 为更多的农民能进城务工创造平等的条件, 实现永久性移民, 进而减轻农民对农地的依赖性。要采取措施来培育有发展潜力的农业企业家, 加强对农民的职业培训和农业技术培训, 大力宣传农业企业家典型, 减免农业企业家的税费, 鼓励下岗工人到农村中创业。通过提高农民受教育的程度来提高农民素质, 为农业企业家的培养创造优良的教育环境。
5．以效益为目标，以规模经营和城镇化为动力，推动土地流转
土地流转的最终目的是让有门路、有种植以外特长的农民主动放弃土地使用权，使种植能手获得更多的土地使用权，实现农民增收，地方政府增收的“双增”目标。要达到这一目的，首先在农村内部要以农业产业化为目标，用市场—企业一基地一农户这根链条，拉动农业规模经营。通过规模经营让土地逐步自发地集中到种植能手经营，带动土地流转，提高土地经营效益。其次，要大力加强农村城镇化建设，让一部分农民到城镇安家落户，发展二、三产业，继而主动放弃原承包土地的经营权。
6.确保土地流转的可持续发展
土地不但是农民最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障和社会保障，是农民最大的利益所在，也是农村最大的稳定因素。因此，必须尊重农村生产力自身发展规律，尊重土地流转的内在规律，尊重农民的意愿，从该地的实际条件出发，因地制宜，稳妥推进土地流转。 当地政府应该实行土地用途管制。 土地用途管制的核心是依据土地利用总体规划审批各项建设用地，不得改变规划用途。因此，必须遵循土地与经济协调发展的规律， 坚持开源与节流并重，节约每一寸土地，把好耕保的关口，从而达到优化土地资源配置，提高土地利用率，以确保土地资源的可持续发展。
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