苏州市公交场站建设用地新对策及保障措施研究.doc

苏州市公交场站建设用地新对策及保障措施研究
近年来随着苏州城市化进程的加快和社会经济的持续发展，城市内部及对外客运需求迅速增长，而机动车拥有量及道路交通量的急剧增加导致交通供给与需求之间的矛盾日趋尖锐，优先发展公共交通是苏州市缓解交通拥堵的有效措施，也是城市可持续发展的必然选择和重要战略措施。公交要优先，场站须先行，拥有良好的公交基础设施是确保一个城市公交行业健康稳定发展的必要条件和重要保障，而公交场站规划建设的推进需要以场站建设用地的落实为前提。因此，城市公共交通的正常运营以及公交优先发展战略的落实，很大程度上取决于场站建设用地的落实。
在苏州市委、市政府的高度重视下，我市专门组建了苏州公交场站管理有限公司，利用苏州三个新城区建设发展的机遇，克服城市用地日趋紧张的困难，先后新建了一大批功能完善，设施先进，环境优美的公交场站，初步改善了公交营运的条件。但是公交场站建设速度还是明显滞后于公交线网和公交车辆的发展增长。从2005年1月到2011年8月，苏州市区公交线路由119条扩充到256条，公交车辆由2200标台增加到4200标台。而截止2011年8月，苏州市区公交停保场的面积仅为41.88万平方米，按照国家标准最低150平方米/标台计算，公交停保场至少需要63万平方米，缺口仍旧高达21万平方米。
为科学指导我市公交场站建设发展，市交通运输局曾组织编制了《苏州市公交场站与公交主干线规划》，并报市政府批准。按照规划明确近期（2008-2012）建设计划，到2012年苏州市区将新建成35个公交换乘枢纽(含18个轨道换乘枢纽)、8个公交停保场以及71个公交首末站，基本构成布局合理、规模适应、结构清晰的公交场站体系。但截止2011年10月份，规划提出的近期建设的公交场站不少因为用地没有能够完全落实或者规划调整等原因无法正常开工建设，造成场站建设的滞后。同时目前缺乏公交场站用地保障方面相应的法律法规，场站建设用地的相应土地储备制度尚未建立，场站用地联合开发条件下产权界定等规定也还未成熟，这些都制约了公交场站建设的推进。
在苏州目前大力推进公交优先发展战略和构建公交都市的宏观背景下，深入研究影响公交场站建设的相关因素，为保障场站建设用地和推动公交可持续发展探索新的思路和寻找新的对策是十分及时和必要的。
1.现状苏州公交场站建设用地主要来源以及存在的问题分析
土地的可获得性是公交场站建设、运营管理的基础，只有有了土地，公交场站的建设和运营管理才有后续可能。公交场站作为城市公交有序高效运行的重要保障，公交场站用地必须得到充分的保证。目前苏州公交场站的用地来源主要有以下几种形式：
1.1政府采取划拨土地的方式给予土地使用权，公交场站仅有土地使用权，无法办理产权
政府无偿提供土地，交由场站公司建设公交场站，建成后提供给公交公司使用。该形式主要集中在中心城区的三个新城以及周边各区的乡镇，场站建设用地由地方政府负责取得，取得后由场站公司使用，但土地所有权仍在地方政府，不属于场站公司。随着城市用地的开发，地方政府可能随时会收回公交场站用地，从而会突然打乱城市公交正常的运营秩序，是公交行业发展的薄弱环节和不稳定因素。虽然政府会重新划拨新的用地，但经常是哪边有空地就分配给场站公司，随机性较强，往往不能与公交线路走向和客流分布很好的协调，影响到整体的服务效果。
1.2场站公司在政府的政策支持下，自行征地建设公交场站，其用地有使用权，也有产权
场站公司利用自有或财政安排的资金，按照市场原则进行征地拆迁（国有土地则进行划拨），取得土地的所有权后建设公交场站。此类场站场站公司可以结合自身的发展建设场地，在城市空间拓展的过程中也可以比较自由的采用置换用地的形式建设新的公交场站服务于全市的公交线路，灵活机动性较强，且公交场站的建设结合了公交线路的布设与调整，有利于发挥公交的运输作用。
1.3公交公司自行租赁场地
公交公司为了自身线路运营的需要，在政府没有用地支持的情况下，通过签订租赁合同租赁场地建设公交场站，以保证公交车辆回车、保养、调度等功能。这种形式下的土地利用得不到较好的保障，当租赁合同到期或者还在合同期间，土地所有者对土地的使用性质有所改变，要收回租赁的场地，则公交场站不得不搬迁，场站建设的连续性不强，与城市公交的发展结合性不强。
1.4开发商无偿提供场地给公交使用，土地所有权以及场站的产权均属开发商
随着城市的建设，一些新的大型商业区的开发或者新小区的建成，需要增设新的公交线路来吸引人流的集聚，在开发初期开发商和公交公司有着共同的出发点，双方协议增设新的公交线路，同时由开发商无偿提供用地建设场站供公交车辆调度、回车、驾驶员休息等使用。此类场站用地基本得不到保障，在实际应用中往往会出现开发商过河拆桥的情况，当公交客流培育完成后，该区域成为人流、物流的发生吸引源后，开发商追求利益最大化而单方面撤销合作关系，收回场地另作他用。但由于公交线路已经成熟，老百姓的需求又迫使公交线路不能取消，因此场站公司作为被动方，只能取消该处场站，在周边出更大的代价来建设新的替代场站。
2.苏州公交场站建设用地供应建议及新对策
2.1加强土地储备
根据以往公交场站建设经验，由于事先没有做好公交场站规划，或者规划的公交场站没有落实，导致在公交场站建设时，原有的规划用地已经有其他开发，使得场站建设无法推进，或者拆迁和征地成本大大增加。为减少公交场站建设的投资，政府应提前进行土地储备，建立公共交通场站用地的土地储备制度，降低公交场站建设征地成本；依据公共交通发展规划（必须由市政府签发），由市土地储备中心负责征地、拆迁和储备，按照实施计划，分期实施。在古城区，结合古城改造采取开发代征、旧场站改造升级、拆迁置换等方式；在新城区，在城市总体规划和土地利用规划中对公交场站建设用地进行预留；将公交场站作为市政交通基础设施，在城市开发和小区建设中，列入项目的配套设施同步设计、同步建设、同步竣工。
2.2场站建设用地可采用的供应方式
功能单一的公交场站作为公益性的基础设施，应依据中华人民共和国土地管理法和《关于优先发展城市公共交通意见的通知》（国办发200514号）采用政府划拨方式供地，由场站公司直接办理土地证和产权证。
对于有部分配建公共服务设施的公交场站，土地采取划拨方式供地，政府负责投资建设，建成后可以采取租赁的形式，将与公交场站难以剥离的可经营性配套设施交由社会经营，租金可以用于反哺公交场站建设。这种形式适合用地条件受限制，即需要建设公交场站，又需要满足其它要求，是一种结合公交场站交通功能的综合开发模式。这种用地供应方式可以在划拨用地上进行酒店、办公等方面的开发，但是在商品房建设方面尚需要进行探索。
对于交通可达性条件好，开发价值大的地区，公交场站建设可以结合周边地块的开发进行建设。一种情况是规划的公交场站占用单独地块，公交场站用地采用划拨方式供地，周边地块实行“招拍挂”，政府用土地收益来进行公交场站建设。另外一种情况是公交场站不占用单独地块的，实行“捆绑式招拍挂”方式供地（即带方案拍卖），完全交由社会资金投资建设，通过开发收益来建设公交场站。政府明确公交场站的建设要求，由开发商代建后交还给场站公司，而政府制定一定的鼓励政策弥补开发商对公交场站建设的投资，同时加强监督，保障场站交通功能的实现。

2.3建设用地供应新对策之高架下空间合理利用
作为国家“历史文化名城”的水乡城市苏州，是一个古老而又经济发达的城市，可开发利用的土地面积十分有限，尤其是建成区内建筑密度大、人口众多、开发较早、土地资源相对匮乏，要规划一定规模的土地发展城市公交代价昂贵，难度很大。如何通过科学的规划布局，提高土地的综合利用率，使土地利用和城市公交有机结合，协调发展，是苏州公交场站建设面临的最大难题。
为了缓解城市道路交通的拥挤，近年来苏州建设了大量高架道路，目前这些高架道路下常规的处理方式都是种植绿化或作为社会车辆的停放点，具备建设公交场站的条件。因此为解决城市公交场站建设用地的困难，可以利用部分高架道路（桥梁）下的地块建设公交场站。特别是近期苏州正在设计中环高架的方案（计划2012年开工建设），如果能够把公交场站的建设合理的考虑进高架方案，就可以解决一大批公交场站的建设用地，大大缓解公交场站建设跟不上公交发展的矛盾。这样不仅节约大量的土地资源，提高土地资源的综合利用率，也为政府在公交基础设施上的投入节约了大量的资金。
但利用高架桥下建设公交场站需要注意以下几个方面：
①规划、建设要同步，在确定道路规划和设计时要同步考虑公交场站建设，确定需建场站的规模、功能以及公交线路的走向等，力求做到同步规划，同步建设，使得公交场站能与高架道路有机结合，风格和布局上更加合理、协调。这样，一方面能统筹兼顾的考虑道路交通组织，另一方面也避免了重复建设所造成的不必要的浪费。
②选址要因地制宜，充分考虑客流需求强度、高架下土地利用布局和道路交通条件等主要因素。公交换乘枢纽一般选择在互通枢纽区域，充分利用枢纽下部较为宽裕的地面空间，同时也为后续发展有一定的余地，为公交换乘组织的提供充足的用地。同时，互通立交一般都处于不同区域的分界线附近，一般有两条以上的城市干道与之相通，道路交通条件比较好，具备建公交换乘枢纽的提供良好的选址条件。而一般路段高架桥下则建议利用其建设公交停车场、首末站，解决公交停车难的问题。
③布局要合理方案要细化，整体设计应充分考虑高架及周边的环境，使路站融为一体相得益彰。城市道路交通网络作为城市的骨架和常规公交的载体，是完成城市客运任务的先决条件，因此，公交场站建设的布局要服从这个大局。具体到利用高架桥下建设公交场站也是如此，高架道路是主体工程，依托高架道路设置的公交场站可以看作为附属设施，所以规模、地块形态，地面建筑场、构筑物的风格、位置，以及周围绿化的配置都要服从主体工程，使之与主体工程融为一体，达到相得益彰的效果。
此外，利用城市高架下土地建设公交场站还要充分顾及到与周边环境的协调性、功能使用的安全性等因素，尤其是接连不同区域交通的互通匝道，往往是城市的门户，设置方案的优劣，会直接影响到城市的形象，因此所有的设计方案都要结合周边环境进行细化。
④场站公司利用高架下空地建设停车场往往无法获得这些公交场站的土地手续，从而无法进一步办理规划、用地手续，场站建设时也无法办理质监、安监以及施工许可证等相关手续。因此需要政府协调相关部门，发文明确对此类项目可以特事特办，在没有土地权属的情况下可以办理质监、安监以及施工许可证等相关手续，使项目在实施过程中可以得到更有效、更全面的监管。
3.公交场站建设用地保障措施
3.1政策层面保障措施
城市公交场站作为城市公共基础设施，具有明显的社会公益性质，是公交优先发展的重要战略资源，其优先发展必须得到政府的政策扶持和保护。政府应从实际出发，借鉴国内外的成功经验，建立完善的法规政策体系，为优先发展城市公共交通提供法制保障。各级规划行政主管部门，要依据有关法律、法规，加强对公交场站规划落实的监管，严厉查处擅自调整或侵占公交场站规划用地的行为，确保公交场站用地落到实处。
同时要优先安排公共交通设施建设用地，公共交通规划确定的停车场、保养场、首末站、调度中心、换乘枢纽等设施，其用地符合《划拨用地目录》的，采用划拨方式供地。公交场站作为公共交通可持续发展的基础支撑，它们不仅是企业固定资产的主体，更是城市建设的重要基础设施，政府要把城市公交场站建设纳入社会经济发展计划，作为城市基础设施列入城市发展建设总体规划，对其建设、运营给予必要的资金和政策扶持。
3.2规划层面保障措施
要明确公交场站的功能定位、类型划分、总体规模和空间布局等，把公交场站建设用地纳入市区用地规划中，抓好规划用地控制的重要环节，提出近期和远期建设目标，明确公交场站近期建设计划，做好公交场站建设用地的预留工作。依据城市总体规划和土地利用规划，明确控制和保障公交场站建设用地，尽快将城市公交场站纳入城市黄线范围，并在控制性详细规划中体现，保障公交场站建设用地。同时以上位规划为依据制定每年的公交场站建设规划，形成长效机制，明确每年的建设任务，进一步落实建设项目和相应用地，细化建设方案。
随着苏州城乡一体化进程的加快，苏州城乡公交以及村村通公交已经基本成形，各乡镇的公交场站规划建设尤其显得紧迫。针对各乡镇公交场站建设用地难以得到保障的问题，需要根据公交发展要求在城乡土地利用规划中作相应的规划与控制，规划中确定的公交场站用地和空间，任何单位和个人不得侵占或者改变其用途，如确需调整的，应当向政府报批。
同时规划部门在核发涉及公共汽车场站的建设工程规划许可证时，应当征求交通、公安部门的意见。应当进行公共汽车场站建设竣工验收，未经验收或验收不合格的，不得投入使用，并且今后未经交通部门批准，任何人不得将场站设施关闭或移作他用。
3.3建设管理层面保障措施
对新建的公交场站。一种是由政府投资建设的场站，作为城市基础设施建设用地，土地实行无偿划拨，土地和房屋所有权应挂在场站公司或交通投资公司名下。另一种是由开发商通过“招拍挂”方式取得的土地，建设配套的公交场站。按照规划要求开发商应无偿提供公交场站建设用地，无偿交付场站公司使用，政府相关部门要做好监督工作，必须在政府相关部门的监督下签订永久性使用协议，杜绝开发商从自身利益单方面收回用地事件的发生。
对现有的公交场站要做好土地权属工作的交接工作，场站的土地和房屋所有权尽量转到场站公司或交通投资公司名下，在办理公交场站土地权属手续过程中，有关部门和单位要给予全力支持，确保公交场站规划建设的顺利实施。
对于租赁形式投入运营的公交场站。政府要保障场站公司的权利，在合同期内不得发生因土地所有方用地性质发生改变单方面终止合同履行事件的发生，并且在今后的规划建设过程中，就近选择土地建设替代场站，完善原有功能并减少对公交运营组织的影响。
4.结语
2005年9月23日，国务院办公厅曾转发了建设部等六部委联合签发的《关于优先发展城市公共交通的意见》，明确提出：“合理规划设置场站和配套设施。城市人民政府要按照城市公共交通规划要求，将公共交通场站和配套设施纳入城市旧城改造和新城建设计划；将公共交通场站作为新建居住小区、开发区、大型公共活动场所等工程项目配套建设的一项内容，实行同步设计、同步建设、同步竣工、同步交付使用。已投入使用的公共交通场站设施，不得随意改变用途。对符合公共交通车辆通行条件的居住区，应设置公共交通线路及相应的站点。对未按规定配套建设公共交通场站等公共交通设施的建设项目一律不予审批、验收。”
但由于公交场站建设是一项系统工程，特别是场站建设用地，不仅仅需要大量的征地拆迁资金，还要涉及城市建设用地指标等多重影响因素，同时场站建设存在短期内与各个区、镇的开发建设以及经济发展不一致的现象，因此公交场站建设用地的落实在实际操作中存在较大的难度，今后这种难度随着苏州经济的发展和城市用地的紧张会变得更加突出，因此必须尽快制订落实具体的保障措施，明确政府职能，通过政府制定相应的法律法规和更为完善的规划体系，强制性推进落实公交场站建设用地，确保公交场站建设的可持续发展。
参考文献
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