巴塞尔协议Ⅲ框架、内容及影响.doc

巴塞尔协议的框架、内容和影响 中国银监会国际部 陈颖 甘煜 发布时间:2011-03-24巴塞尔协议及主要内容2010年9月13日，巴塞尔委员会网页上悄然出现了一个题为“Basel”的链接，首次使用Basel统称本轮银行监管新变化，并明确了其政策界限。2010年12月16日，巴塞尔委员会网站公布了巴塞尔第三版协议：更加稳健的银行和银行体系的全球监管框架和巴塞尔第三版协议：流动性风险计量、标准和监测的国际框架等文件。从目前公布的文件看，Basel是在新资本协议基础上提出的一揽子改革方案(Basel包含新资本协议，为便于陈述，下文中第三版资本协议仅指改革方案和建议)。这些方案的目标是提高银行业抗击冲击的能力，提高风险管理和治理能力，加强银行的透明度，内容涵盖扩大资本覆盖风险的范围、增强监管资本工具的损失吸收能力、引入杠杆率监管指标、引入流动性监管标准、建立逆周期资本和准备金框架、重新确定最低监管资本要求等诸多方面。第三版资本协议已列入二十国集团领导人首尔峰会成果，必将成为后危机时代影响全球金融秩序的重要监管标准。资本框架本次改革前，没有人怀疑8%的资本充足率和4%的核心资本充足率要求是否充足，也很少有人质疑风险加权资产计算方法是否反映了风险的大小和本质，在流动性充裕的大环境下资本工具在压力情景下吸收损失的能力也被忽略了。本次资本监管制度改革，主要反思三大要素的上述问题，并提出了进一步的改进方案。第一，强调高质量的资本构成。首先，明确普通股的核心一级资本地位，严格其他计入一级资本的工具需满足的条件，包括清偿等级、损失吸收能力、收益分配限制、本金偿付限制、赎回和担保抵押限制、会计列示和披露要求等。其次，明确只有一套二级资本的合格标准，取消子类，取消仅用于覆盖市场风险的三级资本。合格的二级资本工具必须能够吸收损失，因此其受偿顺序须列在存款人、一般债权人之后，不得由发行人及其关联方提供保证，原始期限不得低于5年，若附带回购期权必须在满足特定条件下且发行5年后方可由发行人主动行权，投资者无权要求提前偿付未来应得的收益和本金，发行合同不得包括收益与发行人信用状况相关的条款，银行及其关联方不得故意购买该资本工具等。最后，严格扣除不合格的资本工具，如少数股东权益、商誉及其他无形资产、递延税资产和银行自持股票等；贷款损失准备金缺口也要扣除。第二，调整不合理的风险权重。一是提高了资产证券化交易风险暴露的风险权重，大幅提高相关业务资本要求。其一，对资产证券化暴露进一步细分“再资产证券化风险暴露”，并大幅度提高了“再证券化风险暴露”的风险权重。其二，对使用外部评级确定资产证券化监管资本要求规定了额外限制条件，包括排除银行自身提供增信安排导致的信用评级提高带来的资本优惠：银行必须进行尽职调查，持续及时地掌握基础资产池风险信息、资产证券化交易结构和风险特征：否则须从资本中扣除资产证券化风险暴露。其三，提高了资产证券化涉及的流动性便利的信用风险转换系数，并取消对市场整体出现动荡时的流动性便利的资本优惠。二是多角度提高交易账户市场风险资本要求。改革方案要求，对于交易账户使用内部模型法的银行，一般市场风险的资本要求除了计算VaR，还需要考虑压力VaR(Stress Value-at-Risk，SVaR)，即基于10天持有期、99%单尾置信区间以及连续12个月的显著压力时期数据计算风险价值。同时，交易账户使用内部模型计量特定风险的银行，需要对信用敏感头寸计量新增风险资本占用。三是重视交易对手信用风险。交易对手信用风险是指在一项交易的现金流最终结算前该交易对手出现违约的风险。鉴于市场波动带来的风险和交易对手风险管理上的缺陷，巴塞尔委员会采取的措施包括：使用压力情景估计的参数计算有效预期正暴露(expected positive exposure，EPE)以覆盖广义错向风险，以此确定交易对手违约风险的资本要求：使用“交易对手暴露等价债券法(bond equivalent approach)”来捕捉信用估值调整(credit value adjustment，CVA)风险，以此提出附加资本要求：大型金融机构计算风险暴露相关性时使用1.25的资产价值相关性(AVC)乘数：提出延长风险保证金期限、压力测试和返回检验新要求等。加强交易对手信用风险的监管，以减少金融机构之间通过衍生品和其他金融渠道带来的风险传染。第三，提高资本充足率要求。一是建立资本缓冲运行机制。为平滑信贷周期和经济周期带来的资本波动，新监管框架中首次提出在经济形势较好时建立资本缓冲，以供经济危机时吸收损失。资本缓冲分为两类，第一类是资本留存资本缓冲。正常条件下，银行应持有高于最低标准的资本缓冲：当出现危机时，资本缓冲可用来吸收损失。目前巴塞尔委员会确定留存资本缓冲应由普通股构成，且不低于2.5%。银行在压力时期可以使用留存资本缓冲，但当监管资本比率接近最低要求时，监管当局可通过限制红利分配和薪酬派发等方式约束银行。第二类是与信贷过度增长挂钩的逆周期资本缓冲。信贷急剧增长为银行的稳健经营带来隐患，并且容易形成系统性风险。为保护银行在经济下滑时免受大规模违约损失，各国监管当局可要求银行在信贷过度高速增长时计提逆周期资本缓冲。巴塞尔委员会确定的逆周期资本缓冲范围在0%至2.5%之间。二是首次提高最低资本充足率要求。增加“核心一级资本充足率”监管指标，该比率不得低于4.5%，强调一级资本中普通股、股本溢价和股本留存收益的作用，提高一级资本充足率，从现行的4%上调至6%。虽然总的资本充足率保持8%不变，但由于银行在正常年份还需要持有相应数量的留存资本缓冲，实际有效的普通股、一级资本和总资本要求分别达到了7%、8，5%和10.5%。这是国际资本监管制度建立以来最低资本充足率要求的首次提高。三是增加了杠杆率作为清偿力的辅助监管指标。巴塞尔委员会希望采用简单、不经过风险权重调整的杠杆率指标，防止模型风险和计量错误提供额外保护，补充和强化基于新资本协议的风险资本监管框架。值得一提的是，影响银行实际资本水平的并不仅仅是最低资本要求，第二支柱赋予了监管部门提高单家资本充足率的权利。2009年7月巴塞尔委员会发布的对新资本协议第二支柱补充指引，完善了风险管理和公司治理的监管规则，强调银行通过压力测试和第二支柱建设加强前瞻性资本规划和管理。第二支柱下，监管部门将加强对单家银行的特定领域风险，如集中度风险、表外资产和资产证券化、声誉风险及隐性支持、薪酬等管理能力的评估，可能提出更高的资本要求。流动性框架金融市场的发展和金融产品的创新拓宽了银行获得流动性的渠道，也带来了潜在的流动性危机，资产负债结构期限结构错配加重。巴塞尔委员会早在2008年就着手流动性风险管理的改革，2008年2月发布了流动性风险管理和监管的挑战；2008年9月在2000年版银行机构流动性风险管理的稳健做法基础上，发布了流动性风险管理和监管的稳健原则，归纳流动性风险管理的新挑战，提出了加强流动性风险管理和监管的新准则；2009年12月发布的流动性风险计量标准和监测的国际框架提出了两个流动性风险计量指标：流动性覆盖率(LCR)和净稳定资金比率(NSFR)，分别于2011年、2012年开始观测，预计2015年和2018年正式引入。LCR用于衡量商业银行在压力环境下，未来30日内用高流动性资产应对资金净流出量的能力，其定义为优质流动性资产储备与未来30日的净资金流出量的比值，要求不低于100%。NSFR用于衡量商业银行在未来1年内，用稳定资金支持表内外资产业务发展的能力，其定义为可用的稳定资金与业务所需的稳定资金的比值，要求大于100%。NSFR通过建立激励机制让银行运用更力口稳定、持久和结构化的融资渠道来提高其在较长时期内的应对流动性风险的能力。稳定资金是指在持续存在的压力情景下，在1年内能够保证稳定的权益类和负债类资金来源。新流动性风险计量标准的目的是增加全球银行体系的优质流动性资产储备水平，鼓励银行通过结构调整减少融资的期限错配、增加长期稳定资金来源，防止银行在市场繁荣、流动性充裕时期过度依赖批发性融资，减少流动性危机发生的可能性和冲击力。新流动性风险计量标准引入了压力情景，弥补了现有监管指标仅侧重衡量银行在正常经营状态下流动性状况的不足。同时，通过由国际组织制定统一的监管指标，提升流动性风险计量标准在各国和地区执行的一致性，在全球范围内增强了流动性风险管理和监管的操作性和有效性。此外，巴塞尔委员会还提供了辅助性监测工具，包括合同期限错配、融资集中度、可用的无变现障碍资产等，以利于考察银行在现金流、资产负债结构等特定方面的信息，帮助银行全面分析流动性状况，以便及时采取相应措施。系统性风险和关联性一是降低顺周期性。银行自身经营和监管要求的顺周期性放大了本轮金融危机的危害性。巴塞尔委员会研究并公布了一些降低顺周期性的措施。首先，减缓最低资本要求的周期性波动。目前，委员会正在对一些减缓周期性波动的方法进行评估，以期在风险敏感度和资本要求的稳定性之间建立均衡。其次，建立前瞻性的贷款损失拨备。通过推动会计准则认可准备金与预期损失挂钩等方式，推进稳健拨备做法，提高银行应对预期损失的能力。再次，建立留存缓冲资本和逆周期缓冲资本，提高吸收经济衰退时额外损失的能力。二是降低系统性重要银行的道德风险。有系统性重要影响的银行在经济运行中扮演着重要角色，它们之间也存在着很强的关联性。本轮国际金融危机中，许多大型银行的倒闭破坏了整个金融体系的稳定，不但对实体经济造成巨大冲击，而且引发了人们对整体经济形势的恐慌，加剧了经济萎缩。同时，“大而不倒”的机制可能引发银行更大的道德风险，需要通过加强监管来防止道德风险的积蓄。首先，在资本计提上有额外奖惩，包括对场外衍生产品交易使用中央交易对手的银行提供资本奖励，对衍生品、复杂的证券化产品和某些交易计提更高的资本，对风险暴露计提更高的资本。其次，对系统性银行计提附加资本(capital surcharge)，还可能在流动性上增加附加要求。最后，委员会提出的关于跨境银行处置的决议为跨境银行有序倒闭、降低系统性风险开辟了一条道路。BaseI仍存在不确定性Basel不同于新资本协议，后者是市场推动的产物，银行在自身发展过程中需要这样一个机制来进行风险管理、促进稳健经营而前者是金融危机催生的产物，是在政治、经济等诸多压力下出台的，文件的陆续发布只有一两年的时间。巴塞尔委员会也坦陈，Basel不乏可继续完善之处，一是涉及银行账户和交易账户划分以及分别计算资本要求的方法是否仍然合理，交易活动如何定义，交易账户的监管资本要求如何计量等：二是资产证券化监管资本是否仍与外部评级挂钩；三是如何界定系统重要银行，如何通过合理的自救及危机处置安排约束这些银行的道德风险；四是或有资本工具(contingent capital)等资本结构安排：五是大额风险暴露的监管安排。除此之外，巴塞尔委员会设置的过渡期也引发了广泛争议。巴塞尔委员会对成员国主要银行2009年底数据的定量影响测算结果表明，实施新的最低资本要求和留存缓冲资本要求后，主要市场银行的资本缺口约为6000亿欧元。巴塞尔委员会为确保银行业在满足更高资本要求的同时仍然能够支持实体经济的发展，决定对实施新资本标准过渡期设置为2015年全面达标；留存缓冲资本2016年开始逐步引入、2018年达标：普通股的扣减调整也在2018年才实现全额扣除，流动性覆盖率和净稳定融资比率最早分别于2015年、2018年成为监管标准。巴塞尔委员会在全球复苏尚不明朗的大环境下，担心高标准短期内对实体经济的影响不无道理，但如此长的过渡期、观察期、并行期前所未有，过长的过渡期会导致各国差异化实施时间表，宽松的实施安排能否实现改革初期“提高监管标准”的目标值得怀疑。对我国银行业的实施影响分析如果国际社会对银行体系稳定性对全球经济至关重要达成共识，我国银行业在经济发展中的主导支持作用更加毋庸置疑。短期看，由于近年来我国银行业整体资本实力较强，流动性充足，第三版资本协议对我国银行业压力不大。据银监会公布的数据，截至2010年6月底，国内大、中、小各类银行平均资本充足率达到11.1%，核心资本充足率达到9%，核心资本占总资本的比例超过80%。这个数值已经超过了新出台的最低资本标准，也高于国际平均水平。由于我国银行业的主营业务仍是传统的信贷业务，没有过多的复杂产品，所以本次巴塞尔委员会针对交易账户作出的大幅调整对我国银行资本的影响不大。Basel的实施，正值我国银行业发展面临严重不确定性时期，须特别关注未来银行业的潜在风险。从我国面临的国际环境来看，为应对此次金融危机，主要发达国家都采取了定量宽松的货币政策，使得金融体系的流动性泛滥，资产价格和主要初级产品的价格一再被抬高，下一步随着全球资金市场的重新配置，大量资金将从其他市场回流到发达国家的市场，造成严重的“回潮效应”，将直接增加资本市场、房地产市场以及主要初级产品市场等的波动，银行体系面临较大的宏观波动。从国内情况来看，“十二五”期间我国经济将面临优化生产要素配置方式，调整经济结构，转变经济增长方式等任务，银行对部分行业和企业的债权质量反转压力较大；利率市场化以及对外汇管制的放松也会给商业银行带来更多不确定性，银行业息差呈收窄趋势，信用风险、市场风险和流动性风险将更加复杂，银行经营的微观环境不确定性进一步加强。如果上述内外部挑战在某个时点叠加形成“完美风暴”，将增加我国爆发金融危机的概率。“风物长宜放眼量”。监管当局应当借鉴国际金融监管改革经验，梳理现有监管实践，通过良好外部规则环境提升银行业机构抵御危机的能力和缓冲风险的能力，确保银行业稳健发展。首先，切实落实新资本协议实施各项要求，确保银行风险管理与全面风险挂钩。从1988年资本协议到Basel，修改的是主要是资本定义和资本充足率要求，Basel的计算基础是新资本协议有关风险权重计量的定性和定量要求，监管基础是第二支柱银行内部资本充足率评估程序。因此新资本协议在我国的实施长期效益显著，银行应以此为契机，通过提升银行的公司治理、银行风险管理能力和资本规划能力，建立内部良性约束，构建银行稳健经营之本。其次，研究新型资本工具在确保资本充足率和防范道德风险中的作用。本次改革重新确定了合格一级资本和二级资本的标准，引入了针对不同目标的缓冲资本概念，但各类资本工具用途、操作机制、市场容量和发行价格仍有待在各国法律框架和市场能力下认真考虑，确保资本结构合理、及时吸收损失、防范道德风险。第三，关注制度对宏观经济的影响，合理确定过渡期。事实上，面对更高的监管要求，银行通常会采用不同方法的组合来进行调整，以求在满足监管要求的同时最大限度地降低自身成本。在实践中，银行会采取何种方法大致取决于标准提高的节奏。压力过大，会采取“快速治表”的方法，例如迅速降低贷款规模、拉大利差，那么对经济的负面影响会较大，压力适度，银行会采取“缓和治本”的方法来提高资本充足水平，例如通过风险管理来调整资产组合、提高运营效率、通过开发新的以实现非利差收入为目的的服务产品来调整业务结构，那么对经济的负面影响会减小，对银行业的可持续发展和经济的长期稳定会更有利。改革框架中涉及过渡期的不仅是资本充足率、留存缓冲资本、杠杆率、流动性覆盖率和净稳定融资比率的达标时间安排，还包括现有资本工具执行新老划断的政策设计以及资本调整项的节奏设计。 中国金融2011年第1期