第3章-国家预算和预算管理(陈共第九版).ppt

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,*,第一节,国家预算概述,第二节 推进依法理财，建立和完善预算管理制度,第三节 深化预算管理制度改革,第三章 国家预算和预算管理,第一节 国家预算概述,一、国家预算及其类别和编制原则,二、公共预算及其收支分类和科目设置,三、政府性基金预算收支与管理,四、国有资本经营预算和社会保险基金预算收支科目,一、国家预算及其类别和编制原则,（一）国家预算及其类别,马克思：,“,每一个人都知道，预算只不过是国家本年度预期收入和支出的一览表，它是以上一年度的财政经验即平衡表为依据,”,。,毛泽东：,“,国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。,”,邓小平：,“,财政工作一定要有财有政，切不可有财无政。要懂的数字中有政策，决定数字就是决定政策。,国家预算,是政府基本财政收支计划，它是国家的重要立法文件，国家预算的功能首先是反映国家和政府活动的范围、方向和政策，同时体现国家权力机构和全体公民对政府财政活动的监督。,形式上是一种财政收支计划表；,政治上是具有法律效力的文件；,手段上是政府调节国民经济的工具。,从实际内容上，预算编制是对财政收支的计划安排，预算执行是财政收支的筹措和使用过程，预算决算是对国家预算执行的总结。,预算的分类,按照,预算形式,的差别，国家预算可以分为单式预算和,复式预算。,单式,预算：是讲国家财政收支计划通过统一的一个计划表格来反映,优点,：能从整体上反映年度内政府财政收支情况，便于了解政府财政的全貌；,完整性,强，体现国库统一和会计统一的原则要求；,便于立法机关的审议批准和社会公众对财政预算的了解。,复式预算：是,国家财政收支计划通过两个以上的计划表格来反映，一般分为经常预算和建设预算（或债务预算）,。,复式,预算对预算安排和预算分析有一点意义，但是编制和实施比较复杂。,我国复式预算组成（示意）,经常性预算,收入,支出,国防行政,事业费,非生产基建,抚恤救济,各项税收（除专门用于建设的几种税）,余额,建设性预算,收入,支出,生产性基建,挖潜改造,支援农业,还本付息,经常预算的结余,专门用于建设的税收,余额,以预算,分项支出的安排方式,差别为,依据,，可分为增量预算和,零基预算。,增量预算：,增量预算指计划财政年度的预算分项支出数是以上年度各项支出数作为基数，考虑新的财政年度的经济发展情况加以调整以后确定的,。,要点,是：逐项确定支出预算，以各项支出上年度的支出数为依据，以人员经费的保障为重点。初衷是控制支出规模，但最终结果可能是平均分配资金，难以保证重点，导致支出规模的日益膨胀,。,零基预算：指,计划财政年度的预算分项支出指标的确定，只以对社会经济发展的预测和对当年各部门新增任务为依据，不考虑以前年度的财政收支状况各项支出的基数。,从理论上看，零基预算是完全重新编制年度预算，但不能简单理解为一切从零开始。优点是有利于优化支出结构，提高预算效率，提高预算效率，控制预算规模，但要求具备科学的预测和评估方法以及统一的标准，否则也可能失之谬误。,各国主要采用增量预算法，零基预算用于具体收支项目上，我国采用分项增量法。,我国实行一级政府一级预算，全国预算由中央预算和地方预算组成，地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。,地方各级总预算由本级预算和汇总的下一级预算组成。,我国国家预算实现复式预算，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。,（,二,）国家预算,编制原则,年度性,完整性,可靠性统一性,公开性,政府预算,编制原则,公开性,。国家预算反映政府的活动范围、方向和政策，与全体公民的切身利益息息相关，因此国家预算及其执行情况必须采取一定形式公开，为人民所了解并置于人民的监督之下。,可靠性,。每一收支项目的数字指标必须运用科学的方法，依据充分确实的资料，并总结出规律性，进行计算，不得假定。估算，更不能任意编造。,完整性,。该列入国家预算的一切财政收支都要列在预算中，不得打埋伏、造假帐、预算外另列预算。国家允许的预算外收支，也应在预算中有所反映。,统一性,。虽然一级政府设立一级预算，但所有地方预算连同中央预算一起共同组成统一的国家预算。因此要求设立统一的预算科目，每个科目都应按统一的口径、程序计算和填列。,年度,性,。政府必须按照法定预算年度编制国家预算，这一预算要反映全年的财政收支活动，同时不允许将不属于本年度财政收支的内容列入本年度的国家预算之中。,二、公共预算及其收支分类和科目设置,（一,）公共预算的性质和范围,公共预算：,是指对以,税收,为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。,中央公共预算,中央各部门的预算（含直属单位）,中央对地方的税收返还、转移支付预算,中央公共预算,收入,:,中央本级收入；地方向中央的上解收入,支出,:,中央本级支出；中央向地方的税收返还和转移支付,地方各级,公共,预算,本机各,部门的预算（含直属单位）,税收,返还、转移支付预算,地方各级,公共,预算,收入,:,地方本,级收入,；上级政府对本级政府的税收返还、转移支付；下级政府的,上解收入,支出,:,地方本,级,支出,；对上级政府,的,上解支出；对下级政府的税收,返还和转移支付,（二）公共预算收支的分类与科目设置,公共预算收入从简目上看，主要是：税收收入、非税收入、债务收入和转移性收入。,公共预算,支出分类,功能分类：,根据政府管理和部门预算的要求，按支出功能设置类、款、项、目四级科目。,经济分类：,根据财政支出所产生收益的时间，分为经常性支出、资本性支出和净贷款三大类。,购买性支出和转移性支出分类：,前者是指与商品和服务的市场交换相关联的财政支出，直接表现为政府购买商品和服务的活动。,2015,年我国一般公共预算收支简目表,三、政府性基金预算收支与管理,（一）政府性基金的性质及其管理,政府性,基金,是,依照法律、行政法规的规定,在一定期限,内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业的发展。,政府性基金预算是国家预算的第二大预算，,2015,年我国政府性基金收入,42328,亿（支出,42347,亿），相当于同期我国公共预算的,27.8%,（,24.1%,）。,政府性,基金主要属于地方财政基金性财源。,2015,年全国政府性基金收支项目表,政府性,基金,建立以来，对国家的基础设施和改善民生发挥了积极作用。,政府,性基金不断扩大，项目庞杂，然而却,疏于管理,，导致征缴和使用中存在诸多问题。,基金建立的,法律依据,欠缺，管理权限不明确，管理约束机制不够健全“谁收谁用、多收多用”，有些部门的政府性基金甚至被用于,补充部门经费,。,基金,预算和公共预算之间没有建立起协调和衔接关系，不能发挥对公共预算进行有效的支持和互补作用。,作用和问题,2009,年,人大和国务院制定印发了,关于进一步完善政府性基金预算编制的工作方案,，,2010,年,政府性基金管理暂行办法,，提高预算完整性，细化预算编制内容，提高了预算的准确性，增强预算透明度，向社会公开基金收支预算。,新,预算法将政府性基金正式纳入国家预算体系。,2015,年财政部颁发了,关于进一步加强行政事业性收费和政府性基金管理的通知,，规定依法从严设立收费基金项目，严格规范减免、缓征、停征和取消的管理。清理规范收费基金、加快推进基金立法，加强收费基金管理。,财政部发布了,关于完善政府预算体系有关问题的通知,，加大政府性基金预算和一般公共预算的统筹力度，将基金中用于提供基本公共服务和主要用于人员和机构运转的项目收支列为一般公共预算。,改革措施,（二）土地出让金收入,2015,年,全口径国有土地使用权出让金收入共计,32545.75,亿元，占当年地方政府性基金本级收入的,85.2%,，相当于当年地方公共预算本级收入的,46.1%,。,我国国有土地有偿使用制度开始于,1988,年，最初采用税收形式，,按,使用面积征税；,1989,年将土地有偿收入界定为土地使用权出让金，从此税改费。,到,2010,年土地出让金已经成为地方财政的主要支柱，人们将财政过分依赖土地出让金的现象成为“土地财政”。,国有土地使用权出让金制度实施以来，存在很多弊端，但要因此取消,“,土地财政,”,，在理论和实践上都是不可行的。,首先：我国实行土地国有制和集体所有制，私人不得买卖土地，政府是土地的代表者兼土地经营者，有偿转让使用权。,其次：从实践来看，土地出让金对调节中央财政与地方财政的关系，弥补地方财权与事权的不匹配发挥了难以替代的作用。,2015,年财政部制定了,国有土地使用权出让收支管理办法,，明确了国有土地出让收入的性质、范围以及管理的相关事项。,一、明确土地出让收入的性质和范围。,二、规定彻底实行“收支两条线”管理,三、明确规定土地出让收入使用范围,四、特别强调确保农村被征地农民和城市被拆迁居民、搬迁企业及其职工的合法利益。,管理措施,四、国有资本经营预算和社会保险基金预算收支科目,（一）国有资本经营预算,国有资本经营,预算,是对国有资本收益做出支出安排的收支预算。上缴比例,5%20%,，主要用于社会保障和民生支出。,2015,年全国国有资本经营预算收入共计,2560.16,亿元，支出,2078.57,亿元。,（二）社会保险基金预算,社会保险基金,预算,是对通过社会保险缴款、公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。,2015,年,全国社会保险基金收入共计,44660.34,亿元，其中保险费收入为,32518.48,亿元，财政补贴收入为,10198.15,亿元。支出,39356.68,亿元，结余,5303.66,亿元，年末滚存结余,57002.33,亿元。,第二节,推进,依法理财,，建立,和完善预算管理制度,一、编制部门预算,二、实施政府采购制度,三、完善国库集中收付制度,四、实行,“,收支两条线,”,管理,一、编制部门预算,（二）,编制部门,预算的背景和实践意义,（,1,）有利于提高国家预算的透明度，体现国家预算的公开性、可靠性、完整性和统一性原则；,（,2,）使预算编制和执行的程序和流程制度化、规范化和科学化；,（,3,）使预算细化到部门、项目，有利于人大、审计部门和社会各界的监督；,（,4,）是贯彻落实,“,依法治国,”,方针和规范政府行为的重要措施，实现依法理财、依法行政。,（一）部门预算的含义,就是改变过去长期以来按支出功能和收入类别编制预算的做法，按照部门来编制预算。部门预算是一种全面反映部门收支活动的预算。,二、实施政府采购制度,（一）政府采购制度及其实施,政府采购制度,是以公考招标、投标为主要方式选择供货商（,厂商,），从国内外市场为政府部门或所属团体购买商品或劳务的一种制度。,它具有公开性、公正性、竞争性的特征，而公开竞争是政府采购制度的基石。,政府采购制度是伴随着国际贸易一体化的形成而逐步发展起来的。,使政府能够充分利用商业竞争机制，能从市场上买到性能最佳和价格低廉的上商品和劳务，能节省费用，使公民缴纳的税收和财政支出产生更大的效益。,1979,年日内瓦签订,政府采购协议,（,GPA,），制度初步形成。,中华人民共和国政府采购法,于,2003,年,1,月,1,日起施行，适用于中华人民共和国境内的政府采购。,我国,政府采购法,做出了如下规定：,“,政府采购应当采购本国货物、工程和服务，但有以下情形之一的除外：,（一）需要采购的货物、工程或者服务在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件条件获取的；,（二）为在中国境外使用而进行采购的；,（三）其他法律、行政法规另有规定的。,（二）政府采购制度的改革和完善,政府采购是政府与市场链接的渠道，市政府调控经济的一种重要手段，也是提高财政支出效率的重要措施,。,2015,年我国政府,采购规模突破,2,万亿，政府采购额占财政支出比例达,12%,。,作用和问题,政府采购法,的实行对于规范政府采购行为、提高采购资金的使用效益、提高财政的行政效能和公共服务保障能力、强化财政在国家治理体系中的宏观调控功能以及促进廉政建设等方面，都发挥了重要作用。,高价采购与低价恶性竞争的现象并存，采购扶持政策与公平竞争原则难以平衡，监管需要与监管能力出现新的矛盾，特别是近年来媒体反映的豪华采购、高价采购、质量不高、效率低下等问题，引起社会广泛关注。,按照全面推进依法治国和科学立法的要求，,中华人民共和国政府采购法实施条例,的制定主要把握四个原则：,一是严格依据,政府采购法,制定，同时也注意与,预算法,及其实施条例、,中华人民共和国招标投标法,及其实施条例、中华人民共和国合同法等法律、行政法规做好衔接。,二,是按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，发挥政府采购的调控作用，保障政府目的的实现。,三,是创新政府管理理念和方式，在严格采购程序管理的同时，强化采购管理和结果管理。,四,是提高政府采购的透明度，加强社会监督。,三、完善国库集中收付制度,（一,）我国过去的国库支付制度及其存在的问题,（,二,）国库集中支付制度的含义,（,三,）实行集中,支付,制度的措施,（一）我国过去的国库支付制度及其存在的问题,我国国库制度改革的最终目标是借鉴西方国家实行的,“,国库单一账户制度,”,即集中收付制度。,改革第一,步先实行集中支付制度，而后再实现国库集中收付制度。,我国过去的国库支付制度是一种分散支付制度，即将预算确定的各部门和各单位年度支出总额按期拨付到各部门和各单位在商业银行开设的账户。,一是缺乏严格的预算约束和预算监督机制；容易滋生腐败和寻租等违法与违纪行为,；,二,是财政资金周转过程中的沉淀资金分散于各部门和各单位，不利于充分发挥财政资金的使用效益。,三,是不利于预算管理制度的全面改革。,存在,的缺陷,（二）国库集中支付制度的,含义,国库集中支付制度,，就是,对预算资金分配、资金使用、银行清算及资金到达商品和劳务供应者账户的全过程集中进行全面监控的制度。包括以下要点：,（,1,）财政部门在国库或国库指定的代理银行开设统一的账户，各单位在统一账户下设立分类账户，实行集中管理，预设资金不再拨付给各单位分设账户保存。,（,2,）各单位根据自身履职的需要，可以在经批准的预算项目和额度内自行决定所要购买的商品和劳务，但要由财政部门直接向供货商支付货款，不在分散支付。,（,3,）除某些特殊用途外，购买商品和劳务的资金都要通过国库直接拨付给商品和劳务的供货商。,（三）实行集中支付制度的措施,准备工作：,制定,国库集中支付操作程序,和,国库支票管理办法,；,修改国库条例及其实施细则、,中国人民银行会计制度,、,国库会计核算办法,财政总预算会计制度,等相关财政金融法规；,建立支付中心业务和信息处理系统，选择代理国库日常业务工作的,商业银行。,建立资金管理方式,一是在中央银行建立国库单一账户,体系，相应地在财政部门建立资金账册管理体系，预算资金由中央银行的国库单一账户统一保存和管理，财政部门只给预算单位下达年度预算指标及审批月度用款计划。,二是设立,“,国库集中支付中心,”,，由支付中心根据各预算单位的用款情况和实现的购买活动开具的付款申请，通过国库单一账户直接向供货商支付货款，中国人民银行国库部门负责国库账户管理、资金清算及监督工作。,明确集中支付外的辅助支付,办法,一是工资支付,二,是零星支出支付,三,是转移性支出支付由支付中心按核定的资金从国库单一账户直接薄如收款人的银行账户。,四、实行,“,收支两条线,”,管理,（,一）,“,收支两条线,”,管理的含义,针对的,是原,预算外,资金管理的一项改革，,核心,内容是将财政收支纳入预算管理范围，形成完整统一的各级预算，提高法制化管理和监督水平。,从,收入,方面,看，收缴分离，规范预算外收入并减少各部门和单位的资金占压。,从,支出,方面看，收支脱钩，执收单位的收费和罚没收入不再与其支出安排挂钩，单独编制支出预算，交由财政部门审批。,（二）,“,收支两条线,”,管理的进展及其进一步完善,33,个中央部门率先进行了收支脱钩改革，预算外资金安排的支出，改由财政部门按照综合预定额统筹安排经费。,非税收入收缴制度改革也开始起步，,15,个中央部门进行了试点。,“,收支两条线,”,改革与编制部门预算和国库集中收付制度改革紧密联系起来，推进预算管理制度改革建设向纵深发展。,41,第三节,深化预算管理制度改革,一、深化预算管理制度,改革的指导思想和基本原则,二、深化预算管理制度改革,的措施,42,一、深化预算管理制度改革的指导思想和基本原则,指导思想,：,落实中央全面深化财税体制改革的总体要求，遵循市场在资源配置中期决定性作用的规律，加快政府职能转变，完善管理制度，创新管理方式，提高管理绩效，构建符合现代财政制度的全面规范，公开透明的预算管理制度,改革,的基本原则：,一是遵循现代国家治理理念，按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，着力构建规范的现代预算制度，并与相关法律和制度的修订相衔接。,二是划清市场和政府的边界。,三,是着力推进预算公开透明。,四,是总体设计，协调推进。,44,二、深化预算管理制度改革的措施,（一）完善预算体系，积极推进预算公开,一是完善政府预算体系,二,是健全预算标准体系,三,是积极推进预决算公开,（二）改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制,一是实行中期财政规划管理,二,是改进年度预算控制方式,三是建立跨年度预算平衡机制,（三）加强财政收入管理，清理规范税收优惠政策,一是加强税收,征管,二,是加强非税收入管理,三,是全面规范税收优惠政策,（,四）优化财政支出结构，加强结转结余资金,管理,一,是优化财政支出结构,二是优化转移支付结构,三是加强结转结余资金管理,（五）加强预算执行管理，提高财政支出绩效,本章小结,【,复习与思考,】,1,简述并评价李嘉图等价定理,2,简述国债的政策功能。,3,简述分析我国近年来国债负担率升降的情况和原因,4,试述比较衡量国债依存度的不同方法，并分析我国,国债依存度的情况。,5,试述分析我国国债市场的现状及其有待完善的问题。,6,试述说明国债余额管理制度的基本做法及其对完善国债管理的意义。,7,试述说明世界银行关于政府债务的分类，我国直接隐性债务和或有债务的现状及其防范和化解的对策。,