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构建公共服务的政社合作机制
摘 要：政府购买服务作为政府提供公共服务的一种新理念、新机制和新方法，已经逐步在各级地方政府中进行实践探索和推进。北京市于2010年开展的首都社会组织服务民生行动，探索实践了社会组织参与服务购买的新模式。本文着眼于此次实践的积极意义和不足，提出在公共服务领域建立政社合作机制的三点建议。
关键词：政府购买；社会组织；政社合作
一、政府购买服务和社会组织的概述
政府购买服务（purchase of services）是源于西方的一项社会福利制度方面的改革，在“小政府，大社会”的新公共管理思潮下，从上世纪六十年代至今已有四十多年的实践，对社会服务领域产生了深刻的影响。我国经过三十多年的改革开放和经济发展，改革开放初期人民日益增长的物质文化需要和落后的生产力之间的矛盾正在转变为公共服务如何公平有效配置的矛盾上。人们也日益关注教育、医疗、环境等和生活息息相关的公共服务的提供。
社会组织在这指的是由自然人、法人和其他组织为满足社会需要或部分社会成员需要而设立的非营利性组织，具有民间性、非营利性、公益性、自治性、组织性等特征。在中国曾以“民间组织”称谓，2006年10月，党的十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干问题的重大决定》，正式提出“社会组织”这一概念[1]。社会组织活动多集中在教育、养老、残障、公共卫生、住房、就业等领域。同时社会组织在提供公共服务时存在明显的优势。例如，不以营利为目的并且有很强的使命感，使其相对政府与市场而言，能够做到公平与效率的完美结合；具有较大的灵活性，因而在提供某些公共物品时比政府更具低成本、高效率、灵活多变的优势；更贴近基层，以社会弱势群体或边缘性社会群体为服务对象，从而可以解决很多政府与市场无暇顾及或是不愿顾及的公共服务需求；等等。一些学者认为ngo参与公共治理，不仅增强了政府在公共福利提供中的作用，还避免了庞大的政府官僚机构的出现。政府组织应该与民间组织建立合作伙伴关系，更好地满足社会对公共产品的需求[2]。
二、北京市2010年社会组织服务民生行动报告[3]
2010年，北京市民政局开展了社会组织服务民生行动，从社会建设基金中出资，在扶贫救助、扶老助残、医疗卫生、文教体育、妇幼保护、服务三农、法律援助、支教助学、生态环境、促进就业等十个民生服务领域内，向社会组织购买公益服务项目。活动为期一年。
（一）参与主体
各级民政局和全市社会组织，同时也鼓励企业和群众参与项目的活动中，提供项目所需的资金，场地、人员、技能等。北京市民政局成立专门的领导小组，同时在社团办下设立办公室，具体负责社会组织服务民生行动的日常工作。成立由相关领域专家、评估机构和社会工作者组成的项目评估监督委员会，负责对社会组织申报的项目进行审查和可行性评估，对项目实施效果进行评估评价。
（二）活动载体
1）北京市民政局和北京市社会团体办公室开设首都社会组织服务民生行动的网页，提供社会组织项目申报、项目公布、公众参与、社会评价等相关活动的网络平台。2）2010年7月12日在北京会议中心举办公共服务资源配置大会，在社会组织资源配置区，250余家社会组织展示了近500个各类公益项目简介，政府资源配置区有北京16个区县下属的部分街道、乡镇、社区在此展示本单位的资源和需求，也就是向社会组织介绍政府想购买哪些服务。此外，还设置了基金会洽谈区，供基金会与社会组织签约，或与有合作意向的社会组织进一步商谈。3）与北京电视台合作开展了“政府购买服务—社会组织公益项目大赛”系列节目，使政府购买的项目个个过得硬，接受社会监督，有力地推动了社会组织公益服务活动的开展。
（三）活动方式
北京市民政局关于开展社会组织服务民生行动的通知中将活动分为项目申报、项目审核公布、项目实施、项目评估、总结表彰五个阶段。社会组织在划出的主要的10个活动内容方面上，结合自身的工作计划，将全年要开展的活动项目通过网络平台向管理机关申报。申报表格见附件一。由项目评估监督委员会对社会组织申报活动项目的公益性和非营利性进行审查，并进行可行性评估后报领导小组审定。区县级社会组织项目由各区县民政部门进行初审后，将项目汇总报领导小组。项目通过审核后，市和区县民政局社会组织管理机关将与社会组织签订《社会组织实施非营利公益项目合同文本》，明确活动开展的相关管理服务事项。确认的项目集中通过“北京市社会组织公共服务平台”向社会公布，接受社会全过程监督。对有影响力的公益项目，通过项目竞选，市政府购买100个为民办实事项目，与选中的社会组织签订政府购买合同。社会组织按时填写社会组织服务民生行动项目进度表》报送项目进展情况，完成项目的社会组织要报送活动总结。所有参与的项目都要进行自我评定，受益人反馈和第三方的评估。最后采取政府嘉奖和社会褒奖的方式对在社会组织服务民生行动中表现突出的社会组织进行表彰。
（四）项目分布
该行动的网络平台公布了通过审核的2 018个民生服务项目，其中涉及扶贫救助共150个，扶老助残297个，支教助学274个，文体科普392个，医疗卫生233个，生态环境159个，妇幼保护105个，服务三农199个，法律援助47个，促进就业169个。
按项目登记管理机关分类，北京市民政局下项目最多，共494个，各区县民政局下项目情况如下：东城区131个，西城区48个，朝阳区86个，海淀区87个，密云县73个，平谷区69个，怀柔区113个，丰台区142个，延庆县21个，大兴区48个，房山区51个，通州区181个，门头沟区34个，昌平区20个，顺义区36个，石景山区154个。
从社会组织类型出发，社团运行781个项目，民办非企业组织运行1 085个项目，基金会运行151个项目。
从项目活动地域出发，除了各区县登记管理机关管理下的项目服务于相关的区县外，北京市民政局下494个项目中，有142个项目的活动领域专门针对某一个区县，其余329个项目活动领域覆盖全市。
三、北京市社会组织服务民生行动的创新和不足
（一）创新
1.公共服务资源配置的多元性：政府购买社会组织公益服务，使得社会组织把政府无力做的公共事务承担起来，成为政府的有力助手，形成政社合作关系，这种关系也需要有效动员和使用可利用的社区、公共部门及私营部门资源[4]。此次行动召开的“政府购买社会组织公益服务项目推介展示暨资源配置大会”，向政府部门、街道社区、企业、公众个人等推介展示了社会组织公益项目，在资金、场地、人员等方面整合了政府、社会、市场个人的资源参与配置，如街道社区设施向社会组织开放提供活动场所，社工、志愿者为社会组织提供了人力支持。除此之外也对社会组织内部资源进行相互配置。网络平台上更是把审核通过的2000多个项目的项目申报表进行公示，把其中提出的资金、场地等方面的需求面向社会各界，为资源配置提供了一个面向范围更广，持续时间更长，操作更方便的平台。
2.购买服务制度规范的探索：北京市政府把购买社会组织公益服务项目，列入了《北京市2010年在直接关系群众生活方面拟办的重要实事》，制定了政府购买服务的制度规范。出台了《关于开展政府购买社会组织公益服务项目的意见》和《政府购买社会组织公益服务合同文本》，明确了政府购买服务资金管理、购买项目范围、工作程序；明确了购买项目、购买成本、资助补贴和项目奖励的购买方式。

3.引入绩效评估和社会监督机制：建立了专业化与社会化相结合的评审、监督队伍。组建购买服务组织管理机构，建立项目评审专家委员会、项目监督委员会，对社会组织申报的项目进行遴选，审定、聘请第三方机构进行项目监管。在服务网络平台，受益人通过实名登录可以在网上为社会组织提供的服务打分，进行受益人反馈。评价内容向所有人群公开。
（二）不足
1.信息公开程度还有待提高：北京市政府为社会组织服务民生行动打造了专门的网络平台，公示了项目的组织单位，项目内容，项目预计进度，项目资源需求，项目服务人群，项目受益人群等项目相关信息。同时和北京电视台一起举办“政府购买服务—社会组织公益项目大赛”，以项目竞选的形式，选出政府购买服务的项目，接受社会的监督。然而，我们没有办法在北京市社会组织服务平台上找到任何有关此次大赛的最后结果，无法得知哪些社会组织的哪些项目被政府购买，购买的金额分别是多少，项目的实施效果如何，评估结果如何。因而没有办法对此次服务购买行动进行完整的认识和研究，损害了大众的知情权。
2.活动的时间期限过于受制。可以说，此次社会组织服务民生行动活动领域广，覆盖地域大，参与主体多方面且数量大，参与项目、筹集资金和资源等也较多，但是活动的时间受到了严格的限制即一年的时间。这不仅将一些好的但是需要较长时间才能完成或者有所成效的项目排除在外，使得这些项目没有办法进入政府购买服务的竞争中，这也可能对社会组织的活动发展方向提供错误的导向，过于急于求成。而且也对公共服务的质量有所影响。公共服务的提供是个连续不断的过程，需要政府、社会组织等各方持续不懈地努力。因而，笔者一方面在为北京市如此大范围、多维度的购买行动欢呼时，也不禁要有所担忧，北京市政府购买社会组织服务会不会只是一个一次性的买卖？
四、建立政社合作机制的建议
著名学者萨拉蒙在跨国比较的基础上，以“服务的资金筹集和授权”与“服务的实际提供”为核心变量，深入分析了政府与民间组织的优缺点，指出了政府与民间组织合作关系的内在逻辑，进而提出了政府与民间组织关系的四种模式。主要包括两种方式：一是合作的卖主模式，其中民间组织仅仅以政府项目管理代理人的面目出现，拥有很少的处理权或讨价还价的权利；一是合作的伙伴关系模式，其中民间组织拥有大量自治和决策的权利，在项目管理上也更有发言权[5]。国内的一些学者也针对社会组织参与政府购买模式进行探讨，认为目前存在两种模式，竞争性购买和非竞争性购买。竞争性购买的关键要件有两个:一是公开招投标;二是建立在不同主体契约关系之上的购买程序和购买合同,而非竞争性购买不能同时满足以上两个要件,至少不满足第二个要件。非竞争性购买有两种模式，体制内吸模式以及体制外非正式的按需购买模式[6]。笔者认为，在现阶段，国内的政府购买服务是以合作的卖主模式为主，竞争性购买和非竞争性购买两者结合，但是非竞争性购买为主的状态。在这一状态下，政府倚仗其制定规则与垄断公共资源的强大优势处于主导地位，民间组织则借助社会力量和效率优势参与社会管理与公共服务的供给。因此，对这一状态下建立政社合作机制有如下几点建议：
第一，社会组织被吸纳到体制内，政府对其提供公共服务进行一定指导，但政府的权力边界应当受到一定的限制，管理方式要求改善。以北京市2010年社会组织服务民生行动为例，约1 800个社会组织申报了2010年相关的2 000多个提供公共服务的项目，使得政府有关部门了解社会组织现阶段服务方向、服务形式和所需资源，对实现社会组织内部和政社资源整合，更经济有效地提供公共服务提供了基础。同时，政府也能根据所掌握的情况，制定更贴合实际、符合实情的社会组织管理政策，更好地为社会组织服务，这也是政府提供的公共服务之一。但是同时在该行动中，社会组织根据要求需要在项目启动、初期（项目完成30%）、中期（项目完成60%）、后期（项目完成90%）、完成五个阶段通过“北京市社会组织公共服务平台” 填报《社会组织服务民生行动项目进度表》报送项目进展情况，完成项目的社会组织要报送活动总结，由市和区县民政局进行动态监督。在短短一年的项目中，需要进行5次汇报，另加报送活动总结，这对社会组织的工作带来了巨大的负担，且在一定程度上破坏了社会组织工作的独立性。管理部门希望通过动态监督项目进展来提供公共服务的质量，但是管理部门是否有足够的人力和精力来追踪这多达2 000个项目值得怀疑，并且项目进展的速度和是否严格按照计划和提供服务的质量没有直接关系。所以政府和社会组织合作的过程中，一定要把握好自己是服务提供者而非生产者的定位，合理把握应让与社会组织应有的活动空间和独立决策。
第二，对各地政府购买社会组织服务中的法规支持做好整理和总结，以进一步建立相应的法律机制。各地相应陆续出台了有关政府购买社会组织服务的规范和文本合同等,但需要在更高一级的法律层面取得相应的支持。2002年的《政府采购法》把服务”定义为“指除货物和工程以外的其他政府采购对象”。按理说,公共服务理应在服务采购范围之内。不过,在细化的《政府采购品目分类表》中,印刷出版、咨询、信息服务、维修、保险、租赁、交通车辆维护、会议、培训、物业等十大类服务项目都是针对行政部门的后勤服务,教育、公共卫生、社会福利等公共服务并未纳入其中。而这些方面正是社会组织多集中提供服务的领域。
法律体制的缺失对社会组织参与购买服务最大的影响在于政府购买所需资金得不到保障。因为公共服务往往涉及不同部门的职责和相应的财政资金，如何协调各部门的资金分配就是政府出资购买社会服务的一个槛。从“采购”和“购买”两个不同词的运用也说明社会组织参与提供公共服务还未能形成一个持续的、有标准流程的框架。
第三，政府部门和社会组织在提供公共服务方面的合作可以从操作性项目延伸至理论性项目，并且增大后者的比例。操作性项目主要指政府购买的服务需要社会组织计划、设计和实施的项目，比如向贫困学生发放补助，组织文体科普宣传讲座，为下岗职工提供培训等项目。北京市2010年社会组织服务民生行动中的政府购买服务所针对的就是这一类项目。而理论性项目是指在政策规定等方面政府部门向社会组织购买的建议和意见，比如制定有关行业标准、行业内合同文本设计等。
社会组织结构灵活，人员专业，项目操作能力强，同时贴近公共服务的特定目标群体。向社会组织购买公共服务，既能减轻财政负担同时也能提高公共服务的质量。但同时，社会组织也在长期的实践工作中积累了大量的经验教训，这些理论经验的价值也应该被政府部门所意识到，并通过购买的方式，加以利用和支持。公共服务的提供离不开一个个具体的实践操作项目，但是政策理论领导具体实践，前者每一点的改善都可以被后者在操作中把这一改善放大几倍甚至几十倍，惠及更多的服务对象。
参考文献：
[1]刘振国.中国社会组织的治理创新——基于地方政府实践的分析[j].经济社会体制比较,2010,(3).
[2]莱斯特·m.萨拉蒙,等.田凯,译.公共服务中伙伴：现代福利国家中政府与非营利组织关系[m].北京：商务印书馆，2008.
[3]报告中的数据均来源北京市社会组织公共服务平台http://bj ettypeid=2.
[4]南姆·卡朴库.周洁,译.无等级的合作:公共部门与非营利部门合作伙伴关系[j].国家行政学院学报,2004,(1).
[5]韩俊魁.当前我国非政府组织参与政府购买服务的模式比较[j].经济社会体制比较，2009,(6).