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对制定“五五”普法规划的几点思考
对制定“五五”普法规划的几点思考
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普法依法治理工作作为中国社会主义法制建设中的一项创举，经过年的努力，取得了举世瞩目的辉煌成就。在全面建设小康社会，实现中华民族伟大复兴新的历史时期，能否继续发挥普法依法治理在提高全民法律意识、增强公民法治观念中的基础作用，很大程度上取决于是否有一部良好的普法规划。随着时间的推移，“五五”普法规划的制定工作已经提上议事日程。在此，笔者根据自己多年的工作经历，就规划的制定谈谈看法。
一、制定规划要把握的几个变化
普法开展的年，正是我国改革开放不断深入、中国特色社会主义事业飞速发展的年，中国社会发生了翻天覆地的变化，这些变化最终都会影响到普法工作的发展。普法是在实践中逐步产生、发展、壮大起来的，脱离了客观实际，普法将无从谈起，因此必须根据实际需要的变化不断调整普法的发展方向、指导思想和工作措施。因此，在新形势下继续开展普法工作，起草制定好普法规划，需要把握以下几个变化。
一是时代背景的变化。随着党的社会主义初级阶段基本路线的确立，我国经济体制改革、政治体制改革日渐深入，社会主义市场经济体制逐步建立和完善，国民生产总值不断增长，人民物质文化生活日益改善；政治文明建设逐步发展政府职能转变，政企分开、政事分开、政社分开，实行依法行政；依法治国方略的提出，党的执政方式发生重大变革，执政能力日益增强；构建社会主义和谐社会，实现社会的公平与正义等等。这些涉及到社会经济、政治、文化等方面的重大变革，使我国所处的时代环境产生了巨大变化。普法工作作为构建社会主义和谐社会的基础工程，不应该也不可能仍沿袭年前计划经济时期的老套路，必须考虑时代发展的要求，把整体工作放到大的时代背景中去思考，在制定新的五年普法规划中应体现时代特征、反映时代要求、适应时代发展。
二是工作环境的变化。普法工作是社会主义法制建设的重要组成部分。自十一届三中全会以后，我国的法制建设有了跨越式的发展，仅法律法规的数量就从“一五”普法时期的“十法一条例”增长到目前的全国人大立法余部、国务院的行政法规多部，还有不计其数的部门和地方立法。仅仅是数目庞大的法律条目，对普法工作主管部门而言，没有可能也无必要象“一五”普法时期那样对全部法律逐条予以宣传。特别是随着四个五年普法规划的实施，全社会对普法工作的认识日益加深，尤其是政府职能部门、社会团体、企事业单位等组织对他们所涉及到的法律法规的宣传更为重视。普法工作的环境已经从以前的职能主管部门“包打天下、唱独角戏”的局面彻底转变为“全社会共同参与、你方唱罢我登场”的繁荣之状。在这样的工作环境下，司法行政机关作为普法工作的主管单位，其工作职责更多地应该体现为对普法工作的指导管理，而不仅仅满足于自己直接去宣传几条具体的法规条文。因此，在规划的制定中，要根据工作环境的变化及时调整工作思路，引导普法主管部门把工作侧重点放到如何加强指导、增强监督、落实管理上来。
三是工作要求的变化。“一五”普法提出用五年左右的时间在全体有接受教育能力的公民中基本普及法律常识；“二五”普法突出专业法的学习；“三五”普法强调法制宣传与法制实践相结合、学用结合、普治并举；到“四五”普法时，要求实现“两个转变、两个提高”。不同时期的不同要求，实质上还是社会经济基础的发展变化对公民法律意识、法制观念、法律素质不同要求的反映。我们不可能在社会主义市场经济日益完善的大前提下，仍然用计划经济时期的法制观念去要求广大公民，也不可能完全采用计划经济时期的宣传手段、方法、载体去实现“五五”普法的工作目标和工作任务。所以，制定新的规划要考虑现实情况对普法工作的需要，在指导思想、目标任务、方法步骤、组织领导等方面充分体现新时期普法的工作要求。
二、制定规划要遵循的几个原则
首先，要巩固成果。年的普法历程，无论是在运行机制、领导体制、保障机制，还是在工作制度、工作方法等方面都进行了有益的探索，摸索了经验，收获了效果。总结肯定年的工作成果和工作经验，对今后工作的开展是一个有力的推动。建议在规划的制定中，拿出一定的篇幅，对以往普法工作的成果、经验予以归纳、提炼，用法律文件的形式予以确认。
其次，要依法开展普法工作。虽然普法工作是一项涉及方方面面的社会系统工程，需要社会各界的支持、参与，但对司法行政部门而言，仍然有一个依法履行职责的问题。普法工作的特点使得我们在开展工作过程中感到困难重重，为促进工作的顺利进行，全国各地有许多创新，普法向依法治理推进，进而实行依法治省、依法治市、依法治县、依法治村等等，都是我们寻求工作突破的一种努力。但是，司法行政机关毕竟是政府的职能部门，必须遵循职权法定对制定“五五”普法规划的几点思考第2页
权责统一、依程序行政、违法要承担法律责任等依法行政的要求。特别在××年月国务院制定下发了《全面推进依法行政实施纲要》之后，建设法治政府是大势所趋。所以，在普法工作中既要赋予普法主管部门应有的权力，依法设定主管部门的职责，合理划分职能权限，做到职权法定、权责统一，也要避免行政权力的膨胀，防止部门利益主义，引导普法主管部门依法履行职责，合理行使手中的权利，使普法主管部门在实际操作中有法可依，有章可循。
第三，要实事求是。在深入调查研究的基础上，实事求是地评价年的工作成绩，正视存在的不足，既不能为了所谓的“政绩”而拔高工作成效，也不能因惧怕困难而刻意回避面临的问题，更不能为了追求开拓创新而提一些不切实际的口号。比方说，在工作目标的制定上，尤其要注重实事求是，要与建设社会主义法治国家的远大目标相衔接，但更多地应该考虑当前我国公民法律意识的现状和在五年时间内经过努力可能达到的目标，从而对五年的发展进行科学预测。能做到或经过努力基本能做到的，就写入规划，完不成或根本不可能实现的就别写，不要为了追求提法新颖而玩文字游戏。
第四，要突破创新。毋庸置疑，四个五年普法规划实施取得了很大成就，但不能否认有相当一部分基层普法工作人员感到普法工作“山重水复疑无路”，工作方法老套，工作手段缺乏。普法工作开拓创新、获得新突破是迫在眉睫的问题。规划的制定要体现与时俱进的精神，坚持以人为本的原则，既要继承成果，又要跳出经验的束缚，克服思维定式。一方面，要对规划的总体构思、框架结构文字表述等进行一些改变，给人“耳目一新、眼前一亮”的效果，不能留下“似曾相识”的感觉。另一方面，在制度创新上多下功夫。比如在领导干部学法中，要坚持现有的行之有效的方法，还可考虑建立领导干部法律知识任职资格制；对占人口总数绝大多数的农民开展普法，要多从经费、教材等方面提供政策支持。
三、制定规划要解决的几个问题
首先，要解决普法工作的发展方向问题。在“四五”普法规划起草过程中，曾经出现过要不要继续制定规划的争论。笔者的理解，当时争论的焦点应该是普法工作需不需要继续的问题，是普法工作发展前景问题的反映。在“五五”普法规划的草拟过程中，虽然不存在是否制定规划的争论，但普法工作开展年后该向何处去，是大家普遍关心的一个重要问题，在各地的实际操作中也有许多版本。当前，从社会发展的大趋势着眼考虑普法工作的发展前途，把握发展方向，规范发展模式应该是当务之急。既要从构建社会主义和谐社会、建设社会主义法治国家的高度把握普法工作的基础地位和重要作用，又要立足于司法行政部门的职责权限，做到不越位、不错位、不缺位；更要体现坚持以人为本的发展观的要求，把工作的落脚点放在全面提高全体公民的法律意识和法制观念上。文秘114版权所有，全国文秘工作者的114。
其次，要解决工作的侧重点问题。在每一个五年普法规划中，都突出了重点普法对象和重点普法内容，并在每一年的工作安排中提出了重点工作，对推进工作起到了促进作用，特别是对以领导干部为重点的普法对象的学法用法工作具有重大意义。“五五”普法规划的制定依然要根据全体公民法律素质的现状和现实需要确定普法的重点对象和重点工作。一要明确重点普法对象。笔者认为，除了“一五”普法时期以领导干部、青少年为重点外，其它三个五年普法时期，重点对象几乎没有什么变化，应该说对领导干部、青少年的普法教育已经步入正轨，司法、行政执法人员在法律意识、法制观念方面有更为专业的要求，而企业经营管理人员还有一个市场管理的问题，因此，“五五”普法的重点对象可考虑设定为公职人员、青少年、流动人口。年的普法历程中，农村普法既是工作的难点，也是工作的薄弱环节。在广大农村，相当大的程度和相当长的时间里，普法工作处于一种自发状态。一切有接受教育能力的中国公民都是普法教育的对象，农业人口占总人口的一半还多，有的地区甚至高达％，因而忽视对农民的普法是工作的失误。对流动人口的普法教育，不仅能辐射、带动整个农村的普法工作，而且能促进全社会的和谐稳定。二要明确司法行政机关在普法工作中的侧重点。在市场经济条件下，政府的职责就是宏观指导、经济调控、公共服务、社会管理。司法行政机关作为政府的职能部门，同时又是普法工作的主管单位之一，它在普法工作中的主要职责就是制定规划、组织协调、督促检查、总结推广经验。要合理划分各级司法行政机关的普法工作职责。部、省级司法行政部门应该把工作的侧重点转到对普法工作的宏观指导上，如提供政策支持、加强制度建设、进行适度检查等，跳出宣传具体法律条文的局限；基层司法行政机关则应侧重于工作的具体组织实施。
第三，要解决普法理论研究与实践脱节的问题。随着普法工作的深入开展，各级司法行政机关尤其是司法部十分注重对普法工作的理论研究，形成了一批具有较高学术价值的理论成果，但是仍然有一些深层次的问题没有得到科学的界定，比如对普法工作性质的认定就存在不同的意见，有的认为普法是一项政府主导性行为，有的认为是社会公益性事业，有的则认为是政府的管理行为等等。对普法工作性质认定不同，会直接影响到领导体制、工作机制等设置和运行，甚至会影响到整个工作的发展方向，应引起重视。同时，理论界对普法工作的研究与实际部门工作人员对普法工作的理解还存在差异；实际工作中对研究成果的运用还有差距。离开理论指导的实践是盲目的，脱离实践的理论研究是空泛的。“五五”普法规划的制定既要体现对现有研究成果的实践运用，还应该强调对普法工作的实践调查和理性分析，以促进普法工作理论体系的健全和完善。
第四，要解决操作性的问题。这是一个老生常谈的话题，但又是一部好的规划所不可缺少的要件。从某种意义上讲，是否具有较强的可操作性是普法规划的生命力所在。在一个地域、经济、人口甚至文化都存在较大差别的大国部署一项工作，还要强调可操作性，肯定是十分困难的。前四个五年规划对普法工作的安排部署几乎都是三段式：启动、实施、验收。“五五”普法规划的制定要考虑在方法步骤上有所突破。’可否在阶段的划分上再细致一点，对每一年的工作推进有所设计。在方法手段上，要强调职能的整合、综合效应的发挥。一是司法行政系统内的职能整合，把法制宣传、法律服务、人民调解结合起来，打破单纯为了普法而普法的限制。二是社会力量的整合，充分发挥社会各界的作用，争取全社会的支持。三是应对市场经济的挑战，鼓励走市场化运作的路子，跳出司法行政部门在普法工作中“包打天下”的局面。同时，还要解决党委宣传部门与司法行政部门这两个普法主管部门之间的协调配合问题。在检查验收方面，要强调普法考核评估体系的建立和完善，在量化考核上下功夫，摆脱普法成效空泛无力的尴尬局面。
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