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关于统筹城乡规划建设加快城镇化进程的若干意见
加快城镇化进程推动城乡统筹协调发展
宿迁于1996年建市，下辖XX县区、XX县区、XX县区、XX县区和宿豫区，总面积8555平方公里，人口531.53万，是江苏重要和新兴的中心城市，也是新亚欧大陆桥东桥头堡城市群中一朵艳丽的新葩，作为江苏、安徽两省之通衢，宿迁人杰地灵、资源丰富。
一、宿迁城镇化发展的现状
城镇是一定规模及密度的非农业人口聚集的地方，是一定层级地域的经济、政治、社会和文化中心。城镇化是人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程，表现为乡村人口向城镇人口转化以及城镇不断发展和完善的过程。建市以来，随着经济建设和工业化的全面推进，宿迁城镇化发展速度不断加快，城镇化整体水平显著提高。
（一）城镇人口比重上升。2009年，宿迁常住人口城镇化水平达到33.3%，比2008年提高了4.7个百分点。2009年全市城镇户籍人口达到136.76万人，占总人口的25.8%，比1999年增加100.25万人。城镇户籍人口占总人口的比重上升了19.5个百分点，保持了较快的增长势头。这除了城镇人口的自然增长外，最重要的原因是：建市以来，宿迁把城镇化作为地区发展的重要战略之一，积极推进城镇化进程。一方面努力发展经济，推进工业化进程，使大批农村剩余劳动力从土地中解放出来，向城镇聚集，城镇人口不断增加。另一方面根据市情需要，在全市范围内开展农村区划调整，将人口规模较小、区位优势不明显的乡镇并入经济实力强、人口密度大的中心镇，通过撤乡改镇、乡镇合并、镇镇合并、镇改街道，整合资源，发挥中心城镇对区域发展的集聚和带头作用，有效地促进了农村城镇化进程。
（二）城镇数量不断增长。建市以来，宿迁城市建设迅速进入全面发
展阶段，城镇数量迅速增加。各区、县积极整合资源，对人口规模较小、区位优势不明显的乡镇进行撤并，撤乡改镇或乡镇合并，以发挥中心城镇对区域发展的积聚和带头作用。全区乡镇总数从2000年的126个减到111个，减少了15个，其中乡的数量下降14.3%；而建制镇的数量则增长11.9%。目前全市乡镇平均人口4.53万人，平均面积68.9平方公里。
（三）产业聚集效应显现。建市以来，地区经济结构调整成效显著，产业聚集程度提高，聚集效应进一步显现，城镇化进程依靠
二、三产业双轮驱动。2009年，三县两区的非农产业增加值比重达81.2%，比1996年提高10.2个百分点。其中第二产业增加值比重为54.6%，比1996年提高13.1个百分点。同时，非农产业的就业比重由1996年的46.3%调整为59.8%，上升13.5个百分点。其中第三产业就业比重由1996年的35.9%调整为43.3%，上升7.4个百分点。
（四）中心城市规模显著扩大。建市以来，宿迁加大区划调整力度，拉开城市框架，拓展发展空间，使中心城市规模不断扩大。市区行政地域面积从1996年的136平方公里扩大到944.70平方公里，城镇人口规模由1996年的26.5万人扩大到136万人，比1996年增加100万人，增长46.9%，城镇人口占总人口的比重达25.8%。中心XX县区暂住人口由1996年的24.92万人增加到58.76万人，增加了33.84万人，增长135.2%。城市集聚功能进一步增强。
二、宿迁城镇化发展存在的问题
（一）城镇化滞后于工业化和非农化的发展。2009年，宿迁地区非农产业增加值占地区生产总值的比重为81.2%，其中第二产业增加值占46.6%，非农产业从业人数占全社会从业人员总数的59.8%，而城镇化水平低于非农产业增加值所占比重40.8个百分点，比第二产业增加值所占比重低7.1个百分点，比非农产业从业人员所占比重低16.3个百分点，城镇化率与工业化率的比例系数只有0.85。这反映了宿迁的城镇化与产
业非农化不同步，城镇化的发展滞后于产业非农化的进程。
（二）城市辐射带动功能不强。由于工业化和城镇化起步晚、水平低，我市还处在集聚发展阶段，缺乏功能强大的经济中心区域，各1区、县综合经济实力不强，对区域经济的辐射和带动能力较弱。小城镇数目虽然较多但增长缓慢，县城镇规模偏小功能偏弱，集聚能力不强，吸纳生产要素、转移农业人口的能力较弱。同时小城镇布局过于分散，缺少相应的产业支撑，集聚经济效益和规模经济效益较小，核心竞争力不足，城镇功能不明显。
（三）城镇化内在质量有待提高。一些地方在城市建设上，盲目攀比，乱铺摊子，只追求城镇区域的扩大，不重视空间组织的优化和城镇功能的完善，造成中心城镇规模扩张过快，基础设施建设跟不上，城镇管理水平上不去，医疗卫生设施不配套、科技教育发展滞后、环境脏乱差等问题比较突出。有的地方在城镇发展中，不注意挖掘本地丰富的历史人文资源，一味地模仿他人的东西，没有彰显出自己的城镇特色和建筑风格，甚至连道路名称都照搬外地。个别地方在老城改造时过度开发，对文物古迹、历史街区的抢救保护不够，造成城镇原有的历史风貌和传统文化特色丧失殆尽。
（四）区域协调发展不够。由于缺乏系统的区域城镇发展规划的引导，宿迁城镇化发展存在着一定的自发性和盲目性。受条块分割的行政体制的影响，各地在城镇化发展目标上缺乏明确的区域分工，城市主导功能定位不清，产业结构趋同，在发展中缺乏协调和沟通，影响了区域竞争力的提升。同时，存在着重城轻镇、重镇轻乡的倾向，乡村居民点建设分散，土地资源浪费严重，农村基础设施和公共设施比较薄弱，城乡居民收入差距拉大，农村居民生活水平提高缓慢。2009年宿迁地区城镇居民人均可支配收入为12032元，农民人均纯收入5283元，城乡居民收入的比例由1996年的2.11：1扩大为2.34：1。
三、加快宿迁城镇化发展的对策
加快城镇化进程，提高城镇化水平，是宿迁经济社会发展的客观要求，是优化城乡经济结构、加快产业升级换代、促进国民经济良性循环和社会协调发展的重要战略措施，是统筹城乡发展、缩小城乡差距、扩大消费需求、实现全面小康目标的重要途径。
在经济全球化加速的新形势下，宿迁应以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，牢固树立和全面落实科学发展观，坚持工业化与城镇化互动并进，坚持大城市和小城镇协调发展，优先发展中心城镇，积极融入宿迁城市群和徐州都市圈，以科学规划为依据，以产业支撑为基础，以制度创新为动力，推动城镇化快速、健康、协调发展。
（一）发挥规划先导作用。规划是城乡建设和发展的蓝图，是调控城镇发展的重要手段，是依法管理和建设城镇的重要依据。推进宿迁城镇化健康有序发展，必须坚持以规划为依据，以制度创新为动力，以功能培育为基础，以加强管理为保证。加强规划研究与制定，增强预见性和前瞻性，适时、动态、超前研究编制规划，充分发挥规划的先导作用。要全面把握城镇化的发展规律，认真听取专家学者的意见，研究制定科学合理的规划，保证规划经得起实践和时间的检验。要统筹区域城镇化发展，合理确定各区、县城市发展目标，加强城市之间的经济联系和分工协作，实现城市优势互补和区域共同发展。按照经济社会规划、土地利用规划、城乡总体规划、行政区划“四划合一”的思路，合理定位各级城镇的规模和功能，因地制宜地制定城镇发展战略及相关政策措施，形成布局合理、特色鲜明、功能完备的区域城镇体系。按照尊重科学、统筹城乡、服务经济、突出特色的要求，制定城镇化发展纲要，编制城乡一体化规划，根据城乡资源环境容量，切实加强城乡空间管治和城乡建设用地总规模控制。要实现城乡规划全覆盖，以规划引导城市科学发展，以规划促进村镇建设水平的提高。要维护规划的权威性、严肃性，明确规划实施的主体和责任，加强对规划
实施的领导和管理。要完善法律法规，依法加强对规划实施的监督管理，及时发现和纠正规划实施中的偏差，保证规划全面实施。
（二）加快发展工业和现代服务业。产业发展是城镇化的根本动力。加快工业发展，提升工业化水平，对于推动宿迁城镇进程至关重要。要坚持工业化与城镇化互动并进，把走新型工业化道路作为区域经济发展的第一方略，加快工业结构调整，促进重点企业、产业链、产业集群和工业园区全面发展，坚定不移地推进工业化进程。要加大工业投入，通过项目带动，形成支柱型经济增长点，扩大宿迁工业总量，推动工业经济快速发展。要以提高企业核心竞争力为重点，以机制创新和技术创新为动力，推动社会资本和资源向优势企业、优秀企业家集聚，加快培植一批主业突出、有自主知识产权、能够发挥支撑带动作用的大企业和大集团，形成工业经济的中坚力量。要围绕支柱产业的配套延伸和优势资源的开发利用，鼓励企业加大科技创新力度，对原料型、低效型产品进行深度加工，形成链式产品结构，延长产业链条。要充分利用现有的产业优势、区位优势和资源优势，大力培育产业集聚区，加快形成区域经济特色。要加大招商引资力度，扩大利用外资，积极整合资源，强化功能特色，吸引更多的外资项目落户宿迁。要发挥劳动力资源丰富的优势，通过现代技术、现代管理手段提升劳动密集型产业，保证社会的基本就业。同时，要大力发展现代服务业，增强城市服务功能，提升产业结构层次。要加快发展商贸旅游业，积极发展现代物流业，提高金融服务水平，培育发展商务服务业，放手发展社区服务业，促进房地产业健康发展，不断提升城市现代化水平。
（三）加快发展县城和重点中心镇。县城是县域的政治、经济、文化中心，又是市域城镇体系中联系城乡的关键环节。提XX县区城发展水平，可以增强其接纳上一级或同级中心城市经济辐射的能力，为上一级中心城市提供发展空间，也可以发挥县城沟通城乡联系、协调城乡发展的纽带作用。重点中心镇是县域中区位较优、实力较强、对周边农村和乡镇具有较强辐
射能力的建制镇。从县域经济层面来看，县城是县域经济的龙头，重点中心镇是县域经济的重要支撑点。“XX县区必须强镇”，推进城镇化，应加快发展县城、择优发展重点中心镇，提高其吸纳农村剩余劳动力的能力。要增强县域发展的自主权，强化县城的区域中心职能，提XX县区级规划建设水平，加快工业和服务业的发展，提升县城经济实力和综合服务功能，增强县城对周边城镇和农村的辐射带动能力。要坚持择优培育的方针，对区位条件好、发展潜力大的重点中心镇，给予更大的发展空间，集中人力、物力、财力进行重点培育，加强基础设施建设，培养拳头产业或特色产业，提升经济发展水平，完善服务功能。要把重点中心镇建设成为功能齐全、设施配套、环境整洁，具有较强辐射能力的农村区域性经济文化中心，其中有条件的少数中心镇要发展成为小城市，以全面推进农村现代化建设。
（四）统筹城乡协调发展。统筹城乡发展，是实施城镇化战略的关键和核心。农业和农村的发展为城镇化创造了条件，城镇化的发展要为农业和农村现代化开辟道路。苏北地区在推进城镇化的过程中，要围绕建设生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的现代化新农村目标，统筹城乡经济社会发展，发挥城市对农村的带动作用，促进城市文明向农村延伸，全面建设社会主义新农村。要遵循客观经济规律，从有利于发挥城乡优势、形成城乡特色出发，充分发挥城市在产业、市场、信息等方面对农村的带动作用，在更大范围内实现土地、劳动力、资金等生产要素的优化配置，实现以工促农、以城带乡，形成城乡产业联动、优势互补的良性格局。要打破长期以来制约经济社会发展的城乡二元结构，建立统筹城乡协调发展的机制，拓宽农民收入渠道，健全农村社会保障体系，加快农村基础设施建设，改善农村人居环境，发展农村公共事业，促进城乡经济社会与人口、资源、环境的可持续发展，以实现城乡共同繁荣与进步。
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