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经济全球化与税制改革的协调

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内容提要：本文主要从经济全球化下中国税制改革原则、战略、税收政策的选择、流转税与所得税制的改革、国际税收一体化等方面，分析了经济全球化下中国税制改革面临的矛盾，并进一步论述了如何协调好各种矛盾，建立起既符合国际惯例、又具有中国特色的新型税制体系。
　　关键词： 经济全球化  税制改革  协调机制
　　世界经济的发展有两大趋势，一是全球化，二是区域化。全球化要求我们必须按照国际惯例和公认的贸易规则参与国际经济大循环，并以此来调整税收政策；区域化要求我们必须消除贸易壁垒，加强国际税收协调，实现区域经济的自由化，通过区域经济的自由化应对全球经济的大循环。因此，面对新的经济环境，税制改革中也必然面临许多新的矛盾，如何协调各种矛盾，建立既符合国际惯例又适应我国国情的税收制度，是摆在我们面前十分重要而亟待解决的课题，也具有特别重要的现实意义。
　　一、 经济全球化下中国税制改革原则的协调
　　一是国民待遇与区别对待原则的协调。国民待遇原则表现在税收上，主要就是要求不对进口产品征收从进口到完成消费的各环节、各领域超出国内同类产品的国内税、费。区别对待原则是指对不同经济主体、不同产品和行业给予不同的税收政策，这是一国为达到既定经济目标所实施的调控政策。国民待遇与区别对待原则并不矛盾，前者主要是解决对外国产品、服务与本国产品之间的税负无歧视待遇问题，当然，这种无歧视待遇，并不是要求外国商品、服务、知识产权的待遇与本国完全一样。给予外国商品、服务、知识产权优于本国的待遇，并不是国民待遇原则所反对的（如按国别给予差别优惠，则不符合最惠国待遇原则）。同样，国民待遇原则并不排除一国对外商投资企业的税收优惠。那种认为中国加入WTO后就必须取消对外资企业的优惠政策的理解有失偏颇。外资企业的税负可以等于或小于内资企业，这种区别对待并不违背国民待遇原则的要求。国民待遇原则主要关注的是外国人是否受到歧视。而一国对本国不同地区、不同产业企业征税是一国内政，一个国家有权根据经济发展需要实行灵活的税收政策，国民待遇原则这时体现为在相同地区、相同产业外资企业的待遇不低于内资企业。因此，政府根据经济政策，对部分内资企业、部分产业可以实行区别对待的税收优惠。
　　二是税收中性与税收调控原则的协调。税收中性是指税收不干扰市场对资源配置的基础性作用，或不对消费者的选择和生产者的决策产生干扰作用的一种政策主张。经济自由主义是税收中性产生的理论根源。税收调控指税收是国家干预社会经济活动的工具，通过各种税收手段的运用实现资源配置效率的最大化，其核心是强调税收的非中性。国家干预主义是税收调控产生的理论根源。这两个原则的焦点在于在市场经济下哪一个原则更能体现税收效率要求。回答这一问题不能从二者自身去说明，必须结合市场经济的大环境来判断。如果一定时期内市场机制很完善，通过市场机制可以实现资源配置效率的最大化，那么就应以税收中性为有效率，否则就应以税收调控为有效率。实践证明，市场机制尽管对资源有效配置起基础性作用，但市场不是万能的，市场也存在着失效，因此税收不可能完全中性。提倡税收中性的意义在于尽可能地减少税收对经济的扭曲作用，而不是完全取消税收调控。特别是在现阶段，我国市场机制还不很完善的条件下，更应通过强化税收调控来应对经济全球化的挑战。
　　三是公平与效率原则的协调。公平与效率原则是税收原则的核心，又是一对矛盾的统一体，在税制设计中往往很难兼顾，特别是高公平、高效率的税制几乎是不存在的，大多数情况下都是公平优先，兼顾效率；或是效率优先，兼顾公平。如何协调二者的关系，一方面要从税制的整体来看，在整个税制当中有些税种侧重于公平原则，有些税种侧重于效率原则，但从税制整体来看能够实现公平与效率的兼顾即为理想的税制。另一方面要从经济运行中的主要矛盾来看，若在一定时期内经济低效率运行，则应以牺牲公平而追求效率优先为理想选择，否则应以牺牲效率而追求公平优先为理想选择。从我国市场经济运行状况来看，目前市场机制还很不完善，产业结构很不合理，地区发展很不均衡，经济运行效率低下已成为制约经济发展的主要因素，因此，税收政策的选择必须以效率优先。但从世界经济发展的实践来看，随着经济发展水平的提高，市场机制的逐步完善，一国经济运行中的主要矛盾将是收入分配不公，此时，税收政策的选择必须以公平优先。因此，从长远来看我国税收政策的选择也应顺应这一趋势，逐步实现由效率优先到公平优先的转变。
　　二、 经济全球化下税制改革国际化与国家化的协调
　　经济全球化将不可避免地使税收向全球化或一体化方向迈进，具体表现为各国税收种类、税目、税率、税收政策和征收管理制度等进一步趋同；区域性的税收协调进一步强化；国家之间的税收合作进一步加强，甚至有可能建立起国际性的税收组织，以便协调各国的税制和税收政策，最终将不可避免地出现税制国际化趋势。这种税制改革国际化趋势实际上在进一步弱化各国税收主权，消除各国税制的差异。但另一方面各国特别是发展中国家为了维护自身的经济利益，又在积极利用税制差异实施税收保护，力争在税制建设中保持自己的特色，即又进一步强化了税制国家化的趋势。因此，我国税制建设中如何协调税制国家化与税制国际化的关系，是今后税制改革面临的又一重大课题。一方面，经济全球化为我国进一步扩大对外开放提供了新的契机，允许产品、服务、技术、资金更自由的出入，使我国经济发展面临一个全新的国际竞争舞台。推动贸易自由化发展的这种国际化倾向，要求我国税制进一步与国际接轨，以适应经济全球化带来经济发展的国际化潮流。在按照承诺和要求逐步削减关税税率、健全关税制度的基础上，国内税收的总体税负、税制结构和各税种的内容设计都要顺应世界税制的发展趋势。另一方面，经济全球化带来的市场风险要求税制应更具有市场调控功能。经济全球化既带来机遇，也会增加市场风险。市场竞争的加剧，不可避免地将会使破产、转制企业的失业人数增加，不同地区和个人的收入差距将进一步拉开；而国外金融机构的进入也将增加金融风险；WTO在很大程度上限制了政府行政行为，但这并不妨碍政府通过合理的保护性税收政策来实施有针对性的保护。实际上，市场化程度的增加，更需要发挥政府的宏观调控作用，要求税收制度应具有更强的经济适应性，因此，保持税制的国家化差异既是维护国家税收主权，确保国家经济安全的需要，也是实施税收调控，确保宏观经济有效运行的基础。税制改革中只有正确处理好税制国际化与税制国家化的关系，才能建立起既符合国际惯例、又具有中国特色的规范、公平、透明的新型税制体系。
　　三、 经济全球化下税收“竞争力政策”与“竞争政策”的协调。
　　“竞争力政策”是指为提升一国企业、产业、行业和国家的竞争力而实行的各类倾斜性支持政策，体现在税收政策上就是运用各类优惠支持促进某一特定对象竞争力的提高，其本质是一种非中性税收行为；而“竞争政策”要求对所有市场主体一视同仁，各类政策运用的目的在于创造一个符合市场经济公平竞争要求的经济环境，体现在税收政策上，其本质就是中性税收政策。长期以来，我国比较注重对竞争力税收政策的运用，而经济全球化下，我国税收政策的运用有一个依照WTO规则体系和国际惯例进行调整的过程，从一定意义上，可以认为是一个由“竞争力税收政策”向“竞争税收政策”逐步转变的过程，因为贸易自由化，促进公开、公平、公正的经济往来是WTO的一般指导性原则。但是，经济全球化下我国税收政策这种趋势上的转变并不意味着我们应彻底放弃竞争力税收政策，即便是在WTO规则体系中也有例外条款和保障发展中国家利益的优惠措施。从发展中国家与转型国家的现实出发，保留适当的竞争力税收政策有利于我国保障国家主权与经济安全，提升企业与行业竞争力。因为从本质上说，加入WTO的根本目的是促进我国国际竞争力的提高，决定了税收政策的选择也必须是“竞争力政策”与“竞争政策”的结合。要依据国家产业政策和宏观调控意图，实施一定政策倾斜的竞争力税收政策，例如在WTO规则允许的范围内，加大对农业、科技进步与发展以及国有经济发展的税收支持力度；为引导鼓励外资参与西部大开发，对投向西部地区的资金给予一定的政策优惠等。
　四、经济全球化下流转税改革“中性化”与“非中性化”的协调
　　首先，增值税改革的目标是将增值税建设成为对所有产品和服务进行普遍调节的真正“中性化”税种。一是尽快实现增值税转型。我国现行“生产型”增值税，不能彻底解决重复征税问题，不利于鼓励投资和鼓励资本密集型、技术密集型的高新技术企业发展，商品所含税率的复杂性使得出口退税率难以科学确定，实践上造成税收负担的失衡，必须尽快转型。二是进一步扩大征收范围，做到增值税征收范围普及化。目前增值税只在生产领域中征收，没有推广到所有行业，征收范围偏窄，不能充分发挥增值税税基宽广、税率简化、税负公平、税收链条衔接紧密等积极作用，因此有必要借鉴大多数市场经济国家的经验，考虑将服务业纳入增值税征收范围，使增值税向第三产业延伸。三是增值税税率单一化，尽可能减少对经济运行的扭曲。四是增值税计税方法规范化，统一采用发票扣税法。
　　其次，消费税改革的目标是“非中性化”，应进一步强化其调控功能。现行消费税是配合增值税，为调节产品的盈利水平和调节产业结构而征收的，与国际上通行的做法相比，存在征税范围不尽合理，计征方法和征税环节不尽科学等弊端。应适当扩大消费税征收品目，将某些高档消费品和不利于环保的产品纳入征税范围，例如保龄球、一次性木筷、含磷洗衣粉等；将主要对消费品的征税逐步转向对消费行为的课税，如餐饮、娱乐业、高尔夫球场等。这样做的目的：一是抑制超前消费，实现消费结构的合理化，促使人们更理性地去消费——由一次性消费转向持续性消费，由纯消费转向发展性消费（如教育、住房、文化等）。二是促进人们的投资欲望，有利于社会财富的积累。三是增加财政收入，强化政府调控功能。
　　五、经济全球化下所得税改革的公平与效率的协调
　　所得税制度改革的关键是在公平与效率之间做出权衡。一是从税收公平原则出发应尽快合并内外资企业所得税，建立国际通行的法人所得税。目前我国存在着内、外两套所得税制，并且外资企业的所得税制中规定外国企业、外资企业除享有与中国企业同等待遇的税收优惠之外，还享有涉及内容十分广泛的税收优惠，形成了“超国民待遇”。同时，内外两套税制，造成了内外资企业、不同地区之间的人为矛盾，助长了不公平竞争。因此应尽快将两者合而为一，以实现公平税负，合理竞争。二是从税收效率原则出发，企业所得税应根据国内外经济变化情况加以合理调整。如在确定所得税税率时应考虑到我国企业由于历史和现实原因形成的企业负担过重的问题，在“两税”合并中予以考虑，以利于企业发展；面对经济全球化的严峻形势，要为国内企业创造一个比较优良的条件。税率过高，不利于企业参与国际竞争；加上国企的效益普遍较低，抗风险和竞争的能力普遍有限，因此与世界各国纷纷下调企业所得税税率相适应，应考虑下调我国的企业所得税税率，既适应国际税制改革的形势，也给面对经济全球化竞争的国内企业一个喘息的机会，有利于企业加强技术改造，扩大和发展生产。对税收优惠政策的执行，应取消原来的以体现公平为主的区域性优惠政策，实行以体现效率为主的行业性优惠政策，坚持以产业导向为主，鼓励优势产业、高科技产业、基础设施、农业和环境保护产业的发展等。
　　六、经济全球化下自由关税与保护关税的协调
　　经济全球化必然促进贸易自由化的发展，因此，进一步降低关税水平，实施自由关税已成为国际趋势。目前，发达国家的平均关税税率在3左右，发展中国家约为10%左右。我国关税税率经过几次调整已降至12%左右，根据WTO协议，在2005年关税平均税率将降为10%，这将大大促进我国对外贸易特别是进口贸易的发展，同时，这也将对民族产业的发展产生强烈的冲击。因此，在降低关税水平和减少非关税壁垒的情况下，仍要重视发挥关税应有的保护民族产业作用。即随着关税总体水平的降低，要依据有效保护理论和关税结构理论，利用WTO规则关于允许保护国内幼稚产业的例外条款，并与国内经济结构的调整和产业政策的要求相结合，不断合理调整关税税率结构，形成“从原材料到中间产品到最终制成品”的关税保护结构；对“比较优势明显产品到比较优势不明显产品到缺乏比较优势产品进行不同程度的保护，形成有层次、有区别的关税税率结构，使国内产业在激烈的国际竞争中健康发展，从而有利于更好地利用国内、国外两个资源，在国家的比较优势中，分享国际分工的利益。同时，应该注意关税保护仅仅是手段，而不是目的。我们的目的不是保护国内产业的垄断利润而使其避开国外企业的竞争，而是要通过保护达到提高国内产业的国际竞争力的目的。因此，在实施关税的政策性保护时，要充分把握好保护的力度，掌握好时机及政策的灵活性。随着国内产业国际竞争力的日益提高，应该逐渐降低关税税率水平。通过增加必要的进口，把进口与国内产业的调整和升级、技术引进结合起来，以促使国内产业的迅速成长。
　　七、经济全球化下国际税收合作与国际税收竞争的协调
　　税收竞争是在经济全球化条件下国际竞争在税收领域的表现。随着经济全球化的发展，跨国资本、技术、人才等在全球范围内的流动越来越广泛，为了吸引这些国际流动资源，促进本国经济的发展，各国政府采取了各种竞争手段，税收竞争就是其中之一。正常的税收竞争可以使国际流动资源在国家和地区间得到有效配置，促进全球经济的发展。但过度地追求优惠税收政策带来的短期效应，不仅会给国家财政收入及国内资源配置带来较大的冲击，而且可能导致恶性税收竞争，反而阻碍了国际资本的长期流入。因此，一国在坚持税收主权的基础上，应对本国税制与税收政策中易引起竞争效应的内容进行调整，特别是在区域经济中，更要注意在税制结构、税基、税率和税收优惠措施等方面避免税收趋利因素的扩大化，导致税收环境的恶化。另外，积极参与国际税收协定，加强国际间的协调与合作也是防止恶性税收竞争的有效举措。国与国之间税收协调与合作的最直接表现形式就是签署国际税收协定，税收协定是各国为遏制恶性税收竞争所付出的双边努力，在反恶性税收竞争中发挥着极为重要的作用。但是，经济全球化下提出的税收协调并非反对或禁止税收竞争，而是通过适当的税收调整与税收协定促进国家之间在税收竞争问题上的合作，保护适度的税收竞争，防止过度或恶性税收竞争及其负面效应，为经济全球化的进一步发展创造一个公平、合理的税收环境。
　　参考文献
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　　（2）贾 康《中国的入世与税制改革》，《浙江财税与会计》2001年第1期。
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