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关于我国开征高等教育保障税的设想

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　摘 要：我国高等教育收费带来了贫困学生公平就学的问题，为此探索出了以教育助学贷款为主体的资助体系，但由此引发了资助资金的筹措问题。开征以个人所得税为税基的高等教育保障税是筹措资金的较好选择，高等教育保障税符合税制建设的基本原则。
　　关键词：税制建设；高等教育；保障税；教育资助；教育财政
　　所谓高等教育保障税，是指政府为保障公民接受政府举办的高等教育的权利而向特定的人群征收的一种税。当前，随着我国教育体制改革的深入和高等教育产业化步伐的加快，高等教育收取适当的成本补偿费理论上已达成共识，实践中正在稳步推进。随之而来的是贫困学生的高等教育保障问题日益凸现，并引起社会的极大关注。如何筹集足够的资金，建立起有效的贫困学生资助制度，是解决贫困学生就学问题的根本途径。对此，笔者提出开征教育保障税筹措资助资金的办法，以期抛砖引玉。
　　高等教育收费的合理性
　　高等教育作为非义务教育收取适当的成本补偿费是国际上的通行做法。结合我国的具体国情，我们认为更应当收费。从效率的角度来看，基础教育和中等教育较之高等教育具有更高的社会收益率。据20世纪70年代和80年代早期情况的资料，在26个发展中国家中，初等教育的社会收益率为28％，中等教育的社会收益率为17％，而高等教育的社会收益率为14％。在教育投入十分有限的情况下，教育投入偏重非高等教育是有效率的选择。从公平的角度来看，对于高等教育系统而言，如果公共资助的高等教育通过税收机制把穷人的收入转移给了富人，这个系统显然是不公平的。一些研究表明，在有些发展中国家中，从免费或公共资助的高等教育中获益最多的是高收入阶层的学生。例如，印尼在80年代早期实行高等教育收费之前，占人口30％的高收入阶层获得了83％的高等教育资助，而占人口40％的低收入阶层仅获得了教育资助的7％（Psacharopoulos，G.，Tan J.P & Jimenez，E.1986）。而对我国公共教育资源配置的一项研究表明，目前我国公共教育资源配置的不公平程度颇高。基尼系数为0.43（于德弘，陆根书）。由此可见，我们的教育支出结构应当改革，国家对高等教育的财政支出应当适当减少，私人负担一部分教育成本是应该的。
　　高等教育收费引发贫困学生问题
　　高等教育收费引发了贫困学生问题，形势已经相当严峻。据统计，在我国高校中，没有能力支付学费和起码生活费的贫困学生正在呈逐年上升的趋势，已占在校生的20％。以上海为例，在大学生中，家庭人均月收入在185元以下的学生占在校生的15％（郑惠强，江景波，1999）。据湖北省教育厅科学研究计划项目：关于教育消费的实证研究，该研究根据1999年9月国家统计局城调总队组织的对城市住户基本情况进行抽样调查问卷及湖北省统计局城调队的抽样调查数据，对我国当前教育消费问题进行实证分析，认为高等教育费用对部分（≥13.52％）家庭实难承担。据国家教育部人文社会科学研究“九五”规划基金资助项目：中国西部高校教育收费与特困生资助调查研究，研究表明基本或完全能承担得起目前高等教育收费的家庭实在有限，对西部地区而言，陕西、内蒙古达45％以上，而其他省区则只有30％左右，个别为21％。
　　社会对那些家庭的社会、经济地位处于劣势，但凭自己的努力和聪明才智升入高等学校的贫困生给予关怀和支持，不能让他们仅仅因为贫困而影响接受高等教育，这对鼓励勤奋学习和提倡公平竞争以促进社会健康稳定发展具有重要意义。“从社会理性、公正出发强调对社会弱势群体的补偿是实现相对公平的重要原则之一”，因而许多国家都把使那些家庭贫困的学生不致于由于经济原因而失去上大学的机会作为大学生资助政策的出发点，这也是各国追求社会公平理念的一种重要表现。
　　高等教育资助的瓶颈
　　高等教育资助的方式有很多，而真正有效并能解决根本问题的则是助学贷款制度。其优点表现为，财政负担较轻，有四两拨千斤之功效；对学生有较强的激励作用，有助于社会信用体系的建立和完善；贴息的高低可以作为教育资源配置的调控工具。由于有以上优点，我国加大了助学贷款的实施力度。
　　然而助学贷款也有明显的缺陷，那就是学生贷款偿还的拖欠问题。贷款偿还拖欠，特别是严重拖欠会使资金周转困难，从根本上制约助学贷款制度的实施，但贷款偿还拖欠是助学贷款制度的共生物。几乎每个实施助学贷款政策的国家都存在着偿还拖欠现象，相对而言，发展中国家尤为严重。1987年，印度未偿还的贷款百分比高达75％，而肯尼亚1987年则高达81％，同年美国为17％。严重的偿还拖欠使得一些国家实施助学贷款谨小慎微，举步维艰，甚至使有些国家不得不放弃助学贷款。就我国而言，据调查，各高校的贷款拖欠率大约在10—40％之间，而这还是小额贷款，若是几万元以上的高额贷款就更使得还款风险成倍增加。加之，国家不包毕业分配，大学生毕业后流动性相当高，预期收益也相当不稳定，还贷能力和还贷信用度不容乐观。所以，助学贷款不能实行商业性教育贷款模式为主体，只能实行以政策性贷款模式为主体。
　　现实的问题除了借鉴国外助学贷款的经验教训、降低贷款偿还拖欠及还款违约率以及完善助学贷款制度外，最重要的问题就是如何筹措足够的资金以维持助学贷款制度的有效运行。目前，我国高等教育实行以助学贷款为主，奖学金/助学金为辅的多元资助体系。资助主体包括政府、学校、社会团体、企业、个人，但是，政府承担着绝大部分责任和最终责任。政府承担起高等教育助学的最终责任，意味着政府巨额的财政支出。我国去年推出的助学贷款在实践中遇到很大的困难，运行情况十分不理想，重要的原因就是政府不愿承担自己应当承担的责任，结果只能是商业银行借贷，学生贷不到款。不然，政府必须承担起贴息、注销呆帐、坏帐的责任。
　　总之，政府应当在高等教育资助方面投入更多的资金，才能建立起有效的资助体系，舍此别无他途。而我国教育投入偏向基础教育，国家财力又十分有限，而且未来一段时间内高等教育经费缺口仍然很大。按现在大学生缴费上学计算，私人缴费只占教育成本的1／4左右，而去年（2000年）扩招33.1万人，国家所需的高校基建投资在150—180亿之间。中共中央、国务院在1999年明确提出到2010年，我国同龄人口的高等教育入学率要从目前的9％提高到15％左右，意味着未来10年间，平均每年至少需扩招50—70万名大学生，由此推之，财政缺口高达几千亿元。同时，规模巨大的高等教育也将会对教育资助制度带来更大的压力，给财政带来更大的压力。可见，财政在教育资助方面的投入在短期内很难有大的突破。
　　我国开征教育保障税的设想
　　解决资金不足问题的较好选择是开征专税专用的类似西方国家社会保障税性质的高等教育保障税。高等教育保障税目的很明确，乃是保障贫困学生接受高等教育的权利。综合考虑，我们设计其以个人所得税为税基，实行比例税率，具有附加税的性质。下面从税收原则方面进行考察：
　　1.具有持续、稳定增长的税收收入保障。个人所得税是一种具有很好前途的税种，随着经济的发展，个人所得税收入的绝对数和相对数会逐年增加。选择个人所得税为税基，这与我国教育事业的发展，在校生人数逐年增加，教育成本补偿费逐年攀升，贫困生人数逐年增加，资助费用逐年攀升的要求是一致的。
　　2.开征高等教育保障税具有公平性。可以从这几方面来看：第一，我国曾一度实行免费或低费的高等教育，而享受这些教育的人基本上都已经参加工作，而且绝大多数都是个人所得税的纳税人，还一部分历史的旧债，从道理上讲是说得过去的。第二，个人所得税的纳税人大都接受了良好的教育（至少趋势是这样的），按照人力资本理论，个人通过教育投资获得了人力资本，并为其带来了超额收益，该税可视为对其超额收益的课征。第三，助学贷款的欠账、呆账、坏账是由接受高等教育的群体所一手“创造”的，而这个群体会成为个人所得税的纳税人，通过税收强制其为自己的行为承担一部分责任，这是公平的。
　　3.具有良好的社会效益。高等教育保障税以个人所得税为税基，负担低，假定按个人所得税的5％征收高等教育保障税，那么月收入2000元的纳税人仅需缴纳高等教育保障税3.75元，税收负担率极低，基本上不会对纳税人的行为产生扭曲效应。该税作为一种良税，容易得到纳税人的理解，中华民族向来有济弱扶贫，乐善好施的风尚，人们捐资助学的积极性很高，因此开征该税具有较好的社会文化基础。另外，该税附属于个人所得税，必将在全社会引起极大的反响，可以起到宣传我们的高等教育资助制度的作用，激励贫困学生努力学习，消除其未来接受高等教育不确定性的预期。
　　4.征管方便。作为个人所得税的附加税而征收，高等教育保障税的征收极为简便，基本上不会增加太多的征管成本。
　　关于高等教育保障税设计的几个问题
　　1.关于税率的确定问题。税率的高低是一个很关键的问题，原则上是该税尽量不对纳税人的行为产生扭曲效应，最好税率不超过5％为宜。目前，我国的个人所得税年收入在500亿左右，故每年可以征收高等教育保障税25亿元左右，加上国家财政的补贴，基本上可以建立起有效的高等教育资助制度。
　　2.税种归属问题。我国的现行个人所得税是地方税种，由地方税务局征收，因此，该税也应由地方税务局征收。但是，我们认为高等教育保障税应作为中央税，由中央统一支配，因此需要大量资助的地方往往该税收入较少。看来，这在实践中是一个难题。我们应当注意到，世界上绝大多数国家个人所得税是中央税，而我国的个人所得税成为中央税乃是一个趋势。
　　3.关于该税税率的变动及该税的存续问题。个人所得税日益重要，其收入占全部税收收入的比重会逐年增加，有成为主体税种的长期趋势，而如果高等教育保障税的税率固定不变，那么其收入会达到一个很高的数额。尽管高校在校生人数会增加。教育资助支出会增加，但考虑到经济的发展，人们支付能力的提高，国家财力的增强，而且在一定的时期之后，教育保障支出不会再增加。因此，我们可以考虑根据国家预算安排，确定一段时期的税率，然后税率逐期递减，最终该税完成使命，自动消失。
　　4.关于次优选择问题。高等教育保障税的征收有“税收万能论”的嫌疑，理论依据不是十分充足，国际上没有先例，但是我们认为其还是比较适合我国现实国情的。另外，我国有部分个人所得税的纳税人没有接受高等教育，还有部分外国纳税人，要他们缴纳该税有些不公平，但是将他们排除在外，则征管成本太高，所以只能是一种次优的选择。
　　参考文献
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