兵团农牧团场土地承包经营权发证及流转的思考.doc

兵团农牧团场土地承包经营权发证及流转的思考
——以农六师为例
胡红霞

【内容摘要】本文旨在探讨兵团农牧团场职工土地承包经营权流转，目的在于明确兵团农牧团场职工土地承包关系，提高承包职工生产经营积极性，维护团场、职工双方当事人合法权益，推进屯垦戍边新型团场建设，强化维稳能力，规范团场、连队土地承包经营权流转行为。

为壮大团场经济，致富职工群众，规范完善团场土地承包管理工作，提高承包职工生产经营积极性，维护团场、职工双方当事人合法权益，推进屯垦戍边新型团场建设，强化维稳能力，规范团场连队土地承包经营权流转行为，促进农业和团场经济发展，兵团出台了一系列土地承包经营政策，调动了职工承包土地的积极性，促进了团场经济发展，但也出现了一些新的问题。现以农六师为例，就如何在新形式下做好兵团土地承包及流转工作做一浅显的分析。
一、兵团《土地承包经营证》发放及土地承包经营权流转的背景
《中华人民共和国农村土地承包法》、新《土地管理法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》发布后，国务院制定了一系列惠农政策，在兵团也相继出台 “1+3”、“1+8”文件以及《关于做好2007年土地承包合同签订工作有关问题的通知》（兵办传〔2007〕43号）和《关于印发兵团领导在兵团税费改革工作总结及安排今年土地承包工作电视电话会议上的讲话的通知》（兵党办发电〔2007〕12号）文件，之后各师团都成立了《土地承包经营证》发放领导小组，指导土地承包经营证发证工作。农六师对土地承包、流转也有专门的规定，《印发关于完善师市“1＋3”文件若干政策的补充意见（试行）的通知》（师市党发〔2006〕66号）、《关于做好2007年土地承包工作的指导意见》（师市传〔2007〕1号）、《关于做好农六师五家渠市农牧团场落实土地长期固定政策的补充意见》、《团场土地承包经营权流转管理办法》都对土地承包流转有具体的要求。
一、兵团农牧团场性质
《团场章程》新兵党发[2009]18号第二条明确规定了团场的性质是：“团场是兵团党政军企合一特殊组织的基本单位和主要组织形式，是履行中央赋予兵团屯垦戍边特殊使命的基础和主要载体，具有法人资格，承担法律责任”。
第七条规定领导体制是“团场实行党政一套班子、党委集体领导、成员分工负责、团连两级管理的领导体制，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和分工明确、工作有序、精干高效的运行机制”。
二、《土地承包经营证》发放及土地承包权流转情况
《土地承包经营证》发放的主体是团场从事农业生产的职工，以团场农业、国土管理部门牵头对土地进行勘丈、确权，经劳资分场连队审核，视土地面积多少，承包面积以每户30亩~50亩不等，签订《土地承包合同》，对在册职工发放了《土地承包经营证》，承包年限按法定退休年龄减当年职工年龄确定土地承包年限，土地承包经营权证没有严格以户为基本单位发放，而是以职工为基本单位，出现了一户多证的情况。对于有集体所有土地的团场如军户、六运湖农场因团场领导考虑牵涉的事太多，没有发放《土地承包经营证》。
在已填写完土地承包经营证中，虽然对承包地块进行了土地勘丈、确权，但由于发证数量较大，团场土地承包经营发证领导小组办公室人手少，未进行100%的审核，受多种原因制约，《土地承包经营证》实际发到职工手中的不到2%，只是在上级检查是定好检查点，将证发到职工手中，检查完后，由连队收回存放在会计档案柜处，该证发放没有达到是预期效果，没有从根本上保护团场职工利益，最终成了应付检查的一种形式，浪费了大量有人力、财力、物力。根据团场国土分局统计数据，截止2008年底全师累计发放《土地承包经营证》24251本，面积900330亩（其中发到职工手中461本，面积13840亩；在团场连队保存23790本，面积886490亩）。
三、农六师团场土地承包经营权流转的思考
1、严格意义是的农用地流转是指农村集体所有土地的转让、出租、抵押等，国家农用地流转对于拥有大量国有土地的农牧团场来说只有借鉴作用，而不是照搬。对农用土地进行任何形式的流转的目的是什么？我们认为在流转过程中必须要把握两点：一是执行严格的耕地保护制度，要坚守基本农田和最严格的节约用地制度；二是从严控制团场部连队及工矿建设用地的总规模。如农用地向非农用地流转，并不是要增加建设用地面积，其最终目的是为城镇发展、为职工就业服务，增加职工收入。
对于兵团来说，农用地流转后，职工的生存发展问题不会受到太大的影响，团场也有能力为其调整分配土地。但这并不意味着可以随意占用职工已承包的土地、并不意味着职工承包的土地可以任意流转。
2、兵团土地大多属国有土地，农用地也大多属国有农用地，土地承包不是严格意义上的承包，管理主体不合法律规定。
《中华人民共和国农村土地承包经营法》第三条规定：“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”兵团土地大多属国有土地，不属农村范畴。
第十一条规定：“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理”。对应兵团是农业、林业部门负责土地承包经营。《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护”。没有说明土地承包经营管理由国土部门，仅仅是规定了承包期限，没有明确管理权属。而实际上，兵团土地承包经营管理权实际上是国土管理部门，与《中华人民共和国农村土地承包经营法》相违背。
由上述可知，土地承包经营管理权在农业、林业部门，而非国土部门。目前，土地承包经营证的发放主体是国土部门和团场，不符合法律规定。
3、农用土地承包流转必须注意把握以下几点：一是尊重农工是土地承包经营权流转的主体地位。土地是否流转及以何种方式流转，必须尊重农工意愿，任何组织和个人不得阻碍或强迫农工进行土地承包经营权流转；二是要在确权到户的前提下引导流转。在对农工的承包地进行物权化保护的前提下引导流转，流转期限由流转双方依法商定，流转期满后，土地的承包经营权仍归属于土地流出方；三是推动流转要以增加农工收入为目的。流转补偿的标准和形式，应由流转双方共同协商确定。四是流转后农工与团场之间利益分配如何协调？
4、兵团团场土地承包权流转前必须固定，否则就不可能进行流转。在土地承包经营权固定之后，如进行流转，可参照《团场章程》及《中华人民共和国农村土地承包经营法》第四十八条、第四十九条规定，由职工代表大会同意后，方可进行流转。
四、对土地承包登记发证工作的思路
土地承包土地登记发证政策性非常强、工作量非常大、耗资非常大，工作推行的难度也非常大，如果要开展此项工作，首先需要解决一些基本问题。
1、统一思想、提高认识。开展土地承包土地使用权、宅基地使用权确权发证工作，是深入贯彻《土地管理法》、《物权法》，推进我师屯垦戍边新型团场建设土地产权制度建设，强化土地使用权管理，促进土地合法流转的一项基础性工作。这项工作涉及千家万户，关系到广大职工群众的切身利益，工作难度较大。
2、加大宣传，加快屯垦戍边新型团场使用权登记发证工作，是依法保护屯垦戍边新型团场使用权人合法权益的重要措施，是加强团场、连队国土管理的重要手段，也是土地使用制度改革和土地统一登记的重要基础和保障。要采取多种形式，加大宣传和工作力度，争取广大职工群众的理解和支持，增强对开展土地登记发证工作的紧迫感，以第二次土地调查为契机，集中力量，克服困难，以确保职工土地使用权、宅基地使用权登记发证工作及时开展。
3、明确政策、依法登记。《物权法》实施后，宅基地使用权作为用益物权受法律保护。然而，长期以来，我国对农村集体土地所有权的法律主体、所有权权能和宅基地使用权管理缺少法律制度规范。兵团广大职工做为国有土地使用权的直接受益者，对土地使用权的流转还未清楚，极不规范，连队的合并，职工个人之间承包土地的调整，有的有批文、有的仅有口头协议，有的甚至仅凭连队领导的一句话。各种情况不同，出台规范性文件难度很大。
4、因为分局设在场部，而土地承包经营证及土地流转的主管部门是农业主管部门，而且发证部门集中在国土部门，造成了职责不分，体制不明，严重影响了兵团职工承包土地的积极性。
5、土地调查和登记发证工作基础性强、政策性强、技术性强，调查要求和标准也不同，尤其是国家现有政策的不衔接，造成了各部门之间相互推诿。各地的历史状况不同，要在国家有关国土管理的总原则下，通过试点，总结出适合本地区的土地确权、土地承包规定和技术路线。要严格执行国家、自治区有关屯垦戍边新型团场建设建房的规定，严格区分不同时点的政策界限；要严格落实连队职工一户只能拥有一处宅基地的法律规定；要严格执行城镇居民不能在屯垦戍边新型团场建设购买和违法建造住宅的规定；要严格执行宅基地面积标准。
结论：兵团农牧团场土地承包管理应明确管理部门，明析职责，由农业和林业部门进行管理，而非国土部门，流转的前提必须要将土地承包经营权固定，将土地承包证切实发放到职工手中，土地承包经营权流转必须兼顾团场、职工利益，流转必须经职工代表大会同意，农业、林业等行政主管部门批准。
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