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高校扩招的成本效益分析
摘要：本文首先总结了高校扩招的概况，进而从动机入手，引出制度经济学中交易成本、产权及制度变迁等相关理论，结合高校扩招以来的实际问题对该政策所产生的成本效益进行了深入的分析。与以往类似文章的不同之处在于本文对高校扩招政策的成本着重于隐性方面，并且运用了制度经济学的理论，使得成本效益分析显得有理有据。进而提出了现阶段高等教育政策制定的标准并规划了未来教育发展的方向及建立学习型社会和终身学习制的目标。最后结合古今中外关于教育政策的一些思考，明晰了“因材施教”的理念。相信这些思考能给教育政策的制定者们一些帮助。

关键词：高等教育 扩招 交易成本 产权 制度变迁

1999年6月，在北京召开的第三次全国教育工作会议通过了《中共中央国务院关于深化改革全面推进素质教育的决定》，其中指出“要调整现有教育体系结构，扩大高中阶段教育和高等教育的规模”。之后，相关部门决定将当年高等学校的招生计划在130万的基础上增至153万。从此，中国启动了高等教育大众化的快车。
一、 高校扩招的概况
自1999年高校实施扩招政策以来，短短几年间，中国高等教育在规模上有了很大的发展，不管是在招生人数、在校生人数还是专任教师数等各方面都增长迅速。
1998-2004年中国普通高等学校发展基本情况
年份
招生人数（万人）
在校生人数（万人）
专任教师数（万人）
1998
108.36
340.87
40.72
1999
159.65
413.42
42.57
2000
220.61
556.09
46.28
2001
268.28
719.07
53.19
2002
320.50
903.36
61.84
2003
382.17
1108.56
72.47
2004
447.34
1333.50
85.84
☆ 资料来源：根据2005年版中国大学生手册中数据整理而成①
从上表中可以看出，2004年高校招生人数是扩招政策实施前1998年的4.13倍，在校生人数是1998年的3.91倍，专任教师数是1998年的2.11倍。短短三四年间，中国适龄青年的毛入学率达到了约20%，在统计意义上完成了高等教育从精英教育向大众化教育的转型
（瞭望东方周刊，2007）。这样的发展速度不仅在中国，在世界高等教育发展史上也属罕见。然而，这样高速度大规模地发展高等教育，是否与中国的经济发展水平相适应？是否符合成本效益原则？要回答这些问题，我们须先从高校扩招的动机谈起。
二、高校扩招的动机
政府的每一项政策都有其相应的价值选择，高校扩招政策的动机简单地说有两个层次的含义：从表面上看，扩大招生规模是为了发展我国的高等教育，为更多的国民提供接受高等教育的机会。这是教育领域的内部问题。但其超常规的发展速度和急剧膨胀的规模让人不得不探究其更深层次的本质性的动机，那就是扩大内需、刺激消费、拉动经济增长，亦即教育政策对经济领域的影响问题。
1997年的亚洲金融危机和1998年的洪水使我国正在高速发展的经济受挫，城乡居民收入减少、物价指数全面持续下滑、投资总量下降、外贸出口大幅减少、通货紧缩日趋严重③（刘复兴，2003）。为了扩大内需、刺激消费、拉动经济增长，政府采取了一系列扩张性的财政和货币政策。在此期间，一些经济学家分析论证了发展高等教育可以作为实现这一目标的重要手段。首先因为公众对高等教育需求旺盛，并且大多数省份的高等学校资源利用率低下。以1997年为例，西藏、福建、青海、北京、内蒙古等地实际校均学生数不足理论校均学生数的50%，全国有26个省份的高校资源处于浪费状态④（陈中原，2004），扩大招生规模是满足公众需求、提高资源利用率的有效途径。其次，扩招不仅可以提高一些地区高等学校的资源利用率，而且会带来一定程度的固定资产投资需求，进而增加GDP。从投资领域来看，通过扩招带动国民经济增长是高校扩招政策的基本目标。再次，扩招带来教育消费的剧增。大学生的家长们不得不把大笔的收入用于支撑学分和生活费，而且随着学费的节节攀升又为收入增长有限的家长们增添了更重的负担。另外，大学生的生活费支出与农民工的生活费支出相比显然更具有带动GDP高速增长的潜力。最后，扩大招生可以暂时缓解就业压力，推迟就业高峰。
然而，在这样的动机下实施的政策不能不说有其不可忽视的弊端，其中一些目的也只能是一厢情愿，制约着该政策的有效性。下面将运用制度经济学的相关理论来分析高校扩招的成本与效益。
三、理论分析：从交易成本到制度变迁
1991年诺贝尔经济学奖得主、制度经济学创始人、美国经济学家罗纳德•哈罗•科斯在1937年发表的《企业的性质》一文中从交易成本的角度来分析企业的性质。他认为任何交易都可以看成是交易双方所达成的一项契约，所谓交易成本可以看成是围绕交易契约所产生的成本。根据科斯等人的观点，一类交易成本产生于签约时交易双方面临的偶然因素所带来的损失；另一类交易成本是签订契约、以及监督和执行契约所花费的成本⑤（高鸿业，2004）。而企业之所以产生并达到一定规模根本原因就在于企业可以部分地替代市场，从而降低交易成本。当企业内部交易成本小于市场交易成本时，企业就有存在的必要并有继续扩张的动力；当企业规模达到一定程度，内部交易成本随规模扩大逐渐增加至与市场交易成本相等时，企业规模达到最大， 获得规模经济。若继续扩张，则会导致内部交易成本大于市场交易成本，是谓规模不经济，这不是一个理性的企业会做的事。
在此之后1960年发表的《社会成本问题》中，科斯进一步分析了交易成本的问题并阐述了交易成本与产权的关系，这是制度经济学的两个核心概念。后来的斯蒂格勒把两者关系总结为著名的“科斯定理”。所谓产权按照阿尔钦的定义，“它是一个社会所实施的选择一种经济品的使用的权利”。通俗的讲，产权就是在有限条件下人们运作资源的权利。从经济学角度来分析产权，它不是指一般的物质实体，而是指由人们对物的使用所引起的相互认可的行为关系⑥（科斯，2004）。产权的界定是市场交易的基本前提，产权的产生也是为了节约交易成本。有效的产权制度安排能促进社会将资源配置给那些产值结果最大的人，而无效的产权制度安排会妨碍社会资源的有效配置。这种权利的配置是通过法律上的明确界定或其他制度安排来达到的⑦（易容宪，1998）。因而产权制度的安排、合法权利的初始界定及经济组织形式的选择，在交易成本大于零的世界里，便是影响资源有效配置的重要原因，这就是著名的“科斯第二定理”要表达的内容。然而需要指出的是，在影响人的行为决定、资源配置与经济绩效诸制度变量中，产权的功能虽然极其重要，但它毕竟只是其中的一个。除它以外的其他一些变量也会对上述方面产生影响，因而我们还需要研究一个更广泛的概念——制度。
要理解制度的含义，我们就得去了解舒尔茨、诺思等经济学家的研究。舒尔茨在《制度与人的经济价值的不断提高》（原载《美国农业经济学杂志》第50期，1968年12月）中将制度定义为管束人们行为的一系列规则，并将其分为四种类型：（1）用于降低交易成本的制度，（如货币、期货市场）；（2）用于影响生产要素的所有者之间配置风险的计划；（3）用于提供职能组织与个人收入流之间的联系的制度（如财产，包括移产法、资历和劳动者的其他权利）；（4）用于确立公共品和服务的生产与分配的框架的制度（如高速公路、飞机场、学校和农业试验站）。<这种划分对我们下文所要分析的教育制度变迁提供了重要帮助。>诺思更是言简意赅地道出了制度的作用，他说：制度是重要的⑧（盛洪，2005）。的确，制度安排决定了经济效率，因而一个组织在一定时空内制度安排的优劣直接决定了其经济效率的高低，而在无穷多个可选择的制度安排中，我们只能选择一种最适应当前经济发展需要的制度形式，并且随着环境因素的改变，制度安排也应随之改变，以保持甚至提高其原有的效率。进而提高经济效率。这种制度安排的改变就是制度变迁。所谓制度变迁，就是用一种制度安排去替代另一种制度安排。当然制度安排可以向有效率、更适应经济发展的方向变迁，但也有可能与之背道而驰，从而阻碍了经济的发展。一个明智的决策者一定会比较各种可选制度安排形式的净现值，并从中选出一个最大净现值的安排形式。另外，林毅夫在《关于制度变迁的理论：诱致性创新与强制性变迁》中对制度变形式的划分对我们下文的分析也是很有帮助的，特别是强制性制度变迁，即由政府法令引起的变迁。并指出，如果制度变迁会降低统治者可获得的效用或威胁到统治者的生存，国家也可能维持一种无效率的制度不平衡。维持一种无效的制度安排与国家不能采取行动消除制度不均衡一样，都属于政策失败。他还分析了政策失败的几种可能原因：统治者的偏好和有界理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识的局限性。
四、实践结果：从高等教育大众化到政策失败
经济学要解决的是经济资源的有限性与人类需要无限性的矛盾，即如何对经济资源进行合理有效配置的问题。教育，特别是高等教育作为稀缺资源，是一种可以在市场上交易的商品，而生产这种商品的企业在中国可以近似的看成是由教育部领导下的全国各高校的联合体。按照科斯对企业性质的分析，可以认为企业是对市场在一定程度上的替代，是用管理组织指导来替代市场机制的一个计划经济体。它的出现是为了降低交易成本，并且随着企业规模的扩大，边际成本是递增的。高校作为企业，也存在内部交易成本问题。高校扩招无疑可以利用现有的生产能力产出更多的产品，提高高校的资源利用率，从而降低总体交易成本。当高校规模达到一定程度时，内部交易成本与市场交易成本相等，形成规模经济。这是高等教育大众化的重要一步，是提高整体国民素质的重要途径。在未来的几十年里，这个庞大的受过高等教育的人群必定显现出强大的生产力，把经济发展再度推向高潮。这是扩招政策第一个要实现的目标。
更深层次地讲，扩招的根本目标是扩大内需、刺激消费、拉动经济增长。从1999年扩招政策推行之后的3年内，中国高校的规模翻了一番。由教育规模的扩大而带动的教育及其他行业投资与消费的增长每年对GDP的增长贡献0.25个百分点
林清华，2005）。这已经充分显示了扩招政策的力量。
以上两点可以看作是扩招带来的收益。下面着重分析一下扩招的成本。
首先，我们需要明确一下高等教育作为商品的属性问题。高等教育具有公共物品的属性，但又不是纯粹意义上的公共物品，因而它被定性为准公共物品⑩（史万兵，2004）。说它是公共物品，是因为相对于私人物品来说，高等教育具有一定程度的非竞争性和非排他性，任何人都可以通过自己的才能和学费来与接受高等教育相交换。说它不是公共物品是因为任何人必须付出一定的代价才有接受高等教育的机会。因而高等教育的产权制度应属于上文提到的舒尔茨所说的第四种制度，即用于确立公共品和服务的生产与分配的框架的制度。这个产权制度的安排在《中华人民共和国教育法》中是有明确规定的：受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等的权利（教育法，2005）。根据制度经济学中的相关理论，有了这个产权制度的安排，高等教育便可在节约总体教育成本、对高等教育资源进行合理有效配置方面发挥积极的作用。然而现实生活中的种种不确定性致使事实并不遂人所愿。
高等教育作为公共物品，本应体现其公共物品应有的非排他性，即公众享有受高等教育权利的公平性，大众化更应该是促进其公平性的重要措施。
大众化更应该是促进其公平性的重要措施，但单从1999年全国高校扩招政策来看，东部省份扩大招生的数量多，而西部省份扩大招生的数量少。全国共扩招23万人，其中江苏省扩招25000人，山东省扩招30000人，两省瓜分了扩招24%的名额，其数量与西部五省份的总和还要大。政策的倾斜导致法定的产权制度成了一纸空文。平等的受教育的权利无法得到保障，教育资源得不到优化配置，接踵而至的便是社会贫富差距的加大，因为受教育程度的高低直接决定着一个人的收入水平。需要注意的是，高等教育的非公共物品属性也是加大不平等的重要因素，飞涨的学费为众多寒门学子设置了过高的进入壁垒，接受高等教育的权利因此被无形的剥夺。据调查，中国近年来高等教育的学费是城镇居民年均总收入的72%，是农村居民年均总收入的159%，这样的状况即使国家的奖助学金和贷款也都成了杯水车薪。不平等导致贫富差距的拉大，进而会引起社会危机的加重，这个扩招带来的巨大隐性成本后果是灾难性的。制度是重要的，然而更重要的是制度的执行，否则制度将被政策架空、替代或者更改。
再来探讨一下上文提到的高校扩招产生的规模经济的问题。存在剩余生产能力的企业扩大生产固然可以降低总交易成本，达到规模经济，但其前提是产品卖得出去，即必须以销定产，防止盲目扩张。高等教育也一样，它产出的高素质人才必须能把自己的劳动卖出去，不然的话也会如同产品积压一样大量失业。而社会对人才的需求取决于当前的经济发展水平，并且这种需求是有选择性和分等级的，并不是所有的买家都青睐于高质量的产品。对于买家来说高质量意味着高成本，，因而对人力资本的需求也是分层次的，高素质人才的数量超过了经济发展所需求的数量时便会导致人力资本的贬值。可见高校扩张能否降低交易成本达到规模经济，不仅要看其生产能力，还要看其需求数量。
另外，扩大内需、刺激消费、拉动经济增长这一根本目标也值得深究。从投资领域来看，上文提到的教育规模的扩大对GDP的增长每年贡献0.25个百分点，而实际上原来的预期是0.5个百分点，这个目标只实现了一半。从消费领域来说，原本希望的教育消费增长确实达到了，但同时由于学费过高，使得学生家长们更不敢花钱了，而把大笔大笔的钱存入银行，所以反而抑制了在其他方面的消费，只是形成了消费替代而已。这也是储蓄率居高不下的重要原因之一。从就业领域来看原来的缓解就业压力的目标根本是空谈，是决策者短视的结果。扩招只能推迟就业高峰，进而会形成更大的就业压力。并且随着高校的扩招，高等学校的硬软件设备及专任教师人数难以迅速到位，因而会导致教学质量的下降。从前文的数据可以看出，未扩招以前1998年的生师比约为8.37，而到了2004年则变为15.53，扩大了将近一倍，不难想象教学质量的下降有多少。美国斯坦福大学校长约翰•亨尼斯博曾说过：“盲目扩招会影响教学质量，尤其是对那些顶尖级大学。因为扩招很容易，但吸引教师要用20——30年的时间。假如有人用足够的钱给我的学校投资，同时让我把学校面积扩大一倍，我也很难保证教学质量不下降，因为无法在短期内得到足够的优秀教师。”他介绍美国最好的大学如哈佛大学、斯坦福大学等，学生人数都不会超过15000人。当大学成了文凭工厂，本科生的泛滥、专科生质量的下降不仅会增加就业压力，而且会导致公众对高等教育丧失信心或是加大了继续上学的需求，造成恶性循环。（当看到几十个大学毕业生争夺一个搓澡工的职位时，才能感觉到这些吗？）还需提及的是扩招过程中的寻租行为，例如高考舞弊、点招等原来已经存在的问题在扩招过程中更加剧了。
以上这些都可以看成是扩招带来的隐性成本，与由直接资金投资带来的显性成本相比，前者更具有探讨的价值和思考的空间。而这些问题产生的根源就在于扩招政策本身的合理性。
高校扩招属于教育制度的强制性变迁，这种由政府法令引起的制度变迁，其效果往往取决于决策者的决策能力。一个有远见卓识的决策者可能会做出有效的决策来达到既定的目标。但常由于单个决策者知识结构、思维方法、价值取向的局限，使其不能做出有效的决策，因而会产生政策的失败。从高校扩招政策的决策程序来看，这项政策的决策者主要是经济学家和国务院官员，国家教育行政部门和高等学校教育管理人员没有直接参与政策的制定，因而决策成分单一，角色错位③。从1999年初期一些经济学家提出扩招的建议到1999年6月国务院出台这项政策用了仅仅四个月左右的时间，决策过程在时间上的局限必然带来政策问题界定、政策方案设计、可行性论证等方面的局限③。这些都是政策失败的潜在危机强制性制度变迁带来的成本是巨大的，因而在做决策时需考虑到长远的利益要求，不能只顾及当前的收益，其结果必是得不偿失。
五、结论及建议：终身学习制与学习型社会
教育政策产生及教育制度建立的目的都是在于降低交易成本。教育系统这一庞大的计划经济体究竟该如何运行才能使成本最低而收益最高，政府在其中必定要有所作为。除了必须以法制来确定教育产权制度和调解争端外，同样应以市场价格机制的方式来运行教育资源。社会在制度变迁的过程中要选择最优路径，计划经济与市场经济孰优孰劣，不在于其所适用的社会制度，而在于其运行成本的高低，因而不管是计划控制还是市场运作，只要能降低成本，都可以加以运用。我们要避免的是无计划的指令经济，它不仅是决策失败的根源，也是导致制度变迁无效甚至产生负效应的重要因素。教育制度，这个极易产生无计划指令政策的领域，要想摆脱被控制的厄运，现阶段就应以市场运作为主，同时辅之以微弱的计划控制，把指令经济带来的交易成本的增加降至最低。
终身学习制就是这样一种制度，它化教育的内部交易成本为市场交易成本，不仅满足了人们对学习的需求，也降低了教育的成本。对于教育这样的公共物品，政府要做的就是完善基础设施，为公众学习提供支持，促进学习型社会的形成。
然而这是一个极其艰难而又漫长的道路，需要我们几代人的共同努力。在近期高等教育大众化的趋势下，我们须看到不同于精英教育阶段的人才培养标准。在精英教育阶段，人才培养质量的标准主要是毕业生所拥有的知识体系得完备程度；在大众化教育阶段，主要体现为高校毕业生在社会实践中的适应性（余本祜，2005）。大众化是高等教育发展的必经之路，在这个过程中，需要借鉴英美等高等教育发达的国家的运作模式，完善招生方式，降低进入门槛，引入公平竞争机制，切实落实制度规定。政府在做出决策是要三思而行，实行渐进的制度变迁，尽量制定一般性制度，减少指令性制度，以免制度变迁过程中产生政策失败。
六、结束语：教育理念与大国崛起
实际上，教育对经济的作用只能作为结果而不能作为原因，当把高校扩招的根本目标定为扩大内需、刺激消费、拉动经济增长时，这项政策就注定是要失败的。教育不是纯粹意义上的商品，不是用来带动GDP的财神，不是用来赚钱的工具。教育是神圣的，不容恶劣思想的玷污，利用国民求知的渴望获得好处无异于从贫困救济金中狠捞一把。这样的目的把国民当成了获利的机器，是一项令公众寒心的政策。
教育对于一个国家的重要性是其它一切无可比拟的。纵观历史，哪个朝代或是哪个国家的兴旺发达不是因为其完善的教育制度为其培养出了济济的人才？并且在这其中你会惊奇的发现历史上也有类似的扩招现象。唐朝有语曰：三十老明经，五十少进士。说的就是因为当时进士名额太少，只有最优秀的人才有资格获得，因而才会出现像房玄龄、杜如晦、李白、杜甫等一大批良臣才子。而到了宋代，进士名额剧增，由唐时的每年几十人增至上千人。进士太多太泛必然导致人才素质的下降，人才制度衰微、寻租行为日盛，才导致了一大批奸臣佞贼当道，因而国力日下，接下来带给中国的便是800年的病榻之旅和200年被蹂躏的噩梦。再与其它国家比较。过去的两百年里，英美健全的法制为其带来了经济的腾飞、政治的强大和文化的张力，这就显现出了制度的力量。美国真正的竞争力不在于其坚船利炮，不在于白宫和五角大楼的英明决策，而在于其无与伦比的众多的顶尖级大学，在于其对世界人才的吸引力。曾任《国际先驱论坛报》主编的大卫·伊格内休斯在谈到这一问题时说：“美国最有战略价值的资产或许并不是它的枪炮，而是它的大学…… 我们确实是高等教育方面的一缕缕曙光，我们的教育体制可以推动人们进行创造性和自由的思考”“五角大楼的将军们总是在炫耀他们的智能武器，而这些导弹也常常有走火的时候。实际上，美国的教育才是一个真正管用的智能武器。当我们在思考这些大学校长和许多人的努力的时候，我们应该把他们当作有利于国家安全的资产，只有他们才能让这个世界变得更安全、更有智慧。”（经济观察报，2007）大学的任务是创造未来，倘若将来有一天中国的高等教育可与常青藤联盟相比肩，中国的崛起便指日可待了。
然而完美的教育制度的建立是一个艰辛而复杂的历程，不是仅仅靠高等教育大众化就能实现的，更重要的是教育的思想和理念。作为中国古代杰出教育家的孔子早在2000多年以前就说过要“有教无类”，要“因材施教”，其实这才是对待教育问题的最科学的态度，但如今却被我们忘得一干二净了。南怀瑾在《老子他说》中评论《道德经》中“不尚贤，使民不争”一句时说：“实际上，我们晓得，“尚贤”、“不尚贤”到底哪一样好，都不是关键所在。它的重点在于一个领导阶层，不管对政治也好，教育或任何事，如果不特别标榜某一个标准，某一个典型，那么有才智的人，会依着自然的趋势发展；才能不足的人，也就安安稳稳地过日子。倘使是标榜怎样作法才是好人，大家为了争取这种做好人的目标，终至不择手段去争取那个好人的模式。如果用手段而去争到好人的模式，在争的过程中，反而使人事起了紊乱。” 因此，学生要认清自己的才能所在，不盲目地从众，不违背自己意愿地学习所谓的热门的但自己在这方面又没有天赋的专业；老师要及时发现和引导学生的才能，真正地因材施教。那么，这样的教育理念必将引领着教育的辉煌和国家的兴旺。

参考文献：
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