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关于修改调整总体规划与控详规划的请示报告
篇一：关于调整城市总体规划强制性内容的办法
关于控制性详细规划调整城市总体规划
强制性内容的思考
按照城乡规划法的要求，建设单位和个人在城市规划区内利用土地，进行工程建设必须依法取得城市规划主管部门颁发的规划许可方能进行。城市规划行政主管部门依据控制性详细规划审查土地利用和建设工程设计方案，对符合城市规划的项目颁发规划许可，这是我国城市规划实施的基本制度。
城市总体规划和控制性详细规划都是法定规划，他们之间的关系是上位规划和下位规划的关系。下位规划是对上位规划的深化、细化和具体化，下位规划应服从上位规划。上位规划是下位规划编制的依据。从城市总体规划和控制性详细规划的性质、作用、内容来看，城市总体规划是属于战略性的，控制性详细规划是属于战术性的（操作性的）。控制性详细规划作为我国法定城市规划体系中的重要层次是城市规划科学的巨大进步。控制性详细规划已经成为城市具体规划与建设实施之间从战略性控制到实施性控制的核心层次和重要手段，是引导和控制城市建设发展最直接的法定依据，也是城市规划主管部门实施规划管理最为直接的法律依据。
从全国城市规划工作中存在的问题进行分析，控制性详细规划在编制中调整城市总体规划特别是调整总体规划中的强制性内容具有一定普遍性。按照有关规定，调整城市总

体规划强制性内容的，城市人民政府必须组织论证，就调整的必要性向原规划审批机关提出专题报告，经审查批准后方可进行调整（《城市规划强制性内容暂行规定》2002年8月29日建设部颁发），这一规定基本上没有得到执行落实。从国家到地方（省主管部门）对此有着不同的看法和认识：一是控制性详细规划调整城市总体规划强制性内容是违规，问题突出，必须查处；二是控制性详细规划调整城市总体规划强制性内容应区别对待，具体情况具体分析。从科学的角度，应坚持实事求是，本人更倾向于后者。
一、应当允许控制性详细规划对城市总体规划强制性内容予以适当调整，这个裁量权应当是地方政府的。
城市总体规划的主要内容是城市的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。第一，城市总体规划属于战略层面，其内容、深度的规定有很多是概括性的要求，很多内容做不到具体指导实施、引导和调整城市建设发展的要求，达到这种要求和深度只能是通过控制性详细规划去深化、具体化和实现。第二，由于小比例尺地形图的限制，在城市总体规划中，也难以对各类性质用地边界具体确定，包括总体规划中的强制性内容。城市用地性质（包括用地兼容）、用地边界大都是通过控制性详细规划规划去落实的。第三，在城市总体规划编制中对有些用地性质的划定很少考虑或不考虑用地的产权、改变用地性质的可能性、经济分析等，这就为城市规划的实施留下了变数。从而可以认为，控制性详细
规划依城市总体规划进行编制，控制性详细规划对城市总体规划内容进行深化、细化，并予以适当调整是正常的，就是对城市总体规划的强制性内容进行一定的、必要的调整也是正常的，这是其工作阶段、内容、深度、需求所决定的，这个行政自由裁量权应该和城市规划的事权相对应，应该是地方政府的权力。
二、要牢牢守住城市规划的“底线”，切实保证城市的公众利益、公共安全和可持续发展。
城市规划编制、实施、管理、督察要牢牢守住“绿线”、“蓝线”、“黄线”、“紫线”等强制性内容这个“底线”，严格落实对城市绿地、河湖水系、基础设施、历史文化遗产、风景名胜资源等敏感地区的空间管制，切实保护好城市不可再生的各类资源，保证城市的成长、运行和供给，维护城市公众利益、公共安全、公平和公正，保证城市按照规划健康可持续发展。
绿线。是指城市规划中确定的山体绿地、公园绿地、滨水绿地、道路绿地、防护绿地、水源地保护区、专用绿地等各类绿地的保护和控制的地域界限。
蓝线。是指城市规划中确定的海、江、河、湖、库、渠和湿地等城市地表水体保护和控制的地域界限。
黄线。是指城市规划中确定的对城市发展全局有影响的，必须控制的城市基础设施用地的控制线。城市黄线中内容较多，其中在城市规划建设发展中不确定性因素及可能性较大，需要城市规划对应该且能够控制的一定要控制住，需
留下弹性的应该有一定的灵活性。
紫线。是指城市规划中确定的历史文化名城、历史文化街区、历史优秀建筑，有关文物保护单位的保护范围和界线。
“四线”等强制性内容的规定要与不同阶段城市规划内容及深度保持一致，其控制范围、界限要界定清晰并明确建设控制要求。城市总体规划阶段应尽力把“四线”等强制性内容的划定具体化，增强其可操作性，控制性详细规划阶段对“四线”等强制性内容的划定应十分明确、具体。
城市规划的“底线”在不同的城市规划阶段对其内容、深度有不同的要求，应区别对待。牢牢守住城市规划的“底线”，保证城市的公众利益、公共安全和可持续发展的要求必须强化，在城市规划实施管理、城乡规划督察中这个底线必须守住、不能退让，对不符合控制性详细规划擅自侵占强制性内容的违法建设必须严肃依法查处。
《城市规划强制性内容暂行规定》、《城市绿线管理办法》、《城市紫线管理办法》、《城市蓝线管理办法》、《城市黄线管理办法》等部令和规范性文件都是在城乡规划法颁布实施前制定的，应根据城乡规划法的要求和城市规划工作的实际对其进行修订完善，进一步明确城市规划的强制性内容，进一步细化和明确“四线”等强制性内容规定的具体要求，进一步规范城市总体规划强制性内容修改的程序和规定，按照城市规划事权划分的原则，进一步明确国家、地方对城市总体规划强制性内容修改的责任和权限。
三、控制性详细规划调整城市总体规划强制性内容要按
一定的程序进行，不得随意调整。
在市场经济条件下，尤其是经济全球化时代，城市经济和社会未来发展过程及目标都具有相当程度的不确定性，城市规划的基本矛盾─如何处理未来的不确定性，这是各个国家各城市普遍遇到的问题。英国的经验是采用指导性的规划与自由裁量式来应对市场变化，还要有严格的程序和透明的制度。城市规划即要有严肃的刚性，也应具有相应的灵活性和适应性。城市规划的变是绝对的，不变是相对的，城市规划工作中应正确把握和对待，在城市规划编制、上下层级规划的衔接中也有类似情况，需要妥善处理。
控制性详细规划不得随意调整城市总体规划强制性内容，确需调整的应按一定程序进行。
在控制性详细规划的编制、维护、实施中如需要调整城市总体规划的强制性内容，应当由城市规划主管部门提出调整的理由，组织专家论证和征求公众意见，报城市规划委员会审议，并按法定程序批准后方可实施。
后记，今年7月上旬，部稽查办杨丽坤副主任、南楠同志，省住房城乡建设厅卢晓栋副厅长、谭欢副处长参加了城乡规划督察山东二组的巡查，期间通过汇报、座谈、交流、核查图斑，我感到有必要对控制性详细规划调整总规特别是调整强制性内容进行研究探讨，遂成此文，一己之见，和有关同行交流。
2014.7.26
篇二：镇区控制性详细规划--局部修改论证报告
1、总论
1.1规划修改位置及范围
本次规划修改主要涉及马屿镇镇区内部道路线位及相关地块的用地面积，修改总用地面积约83.09公顷，主要包括以下二部分：
1.1.1修改地块1。由江心路、三马街、镇中路、河滨路、五六省道（府前路）、皋翔路和镇前街所界定，用地面积49.24公顷。
1.1.2修改地块2。由跃马大道、兴达路、镇中路、双屿北路和河滨路所界定，用地面积33.85公顷。
1.2项目必要性分析
1.2.1项目基本情况
马屿镇作为我市中西部重镇和市域发展次中心，2004年被国家建设部等六部委确定为全国重点镇、XX省中心镇。在《XX县区域总体规划2006-2020》、《XX县区马屿镇总体规划修改》（2008）的指导下，马屿镇人民政府于2009年组织编制了《XX县区马屿镇镇区控制性详细规划》，并于2010年2月经市人民政府审批。此规划是马屿镇区旧村和团块改造及XX县区建设项目规划管理的重要依据，对马屿镇的城镇建设具有重要的指导意义。
1.2.2项目修改的必要性
随着城镇建设的不断推进和建设项目开展过程中碰到的实际情况，原控规部分地块的交通出入口、土地集约利用和道路线位等方面的问题，限制了部分地块的开发和建设。为更好地进行地块开发，推进马屿城镇建设，需对原控规范围内的二条道路（沙凰路、五六省道（府前路））进行线位的修改，增加两条城市道路，并对道路周边涉及的地块做出相应的衔接与修改，以满足近期建设的需求。
依据相关部门意见及对现状的调查和认识，本次规划修改的原因主要为：①沙凰路：原规划考虑镇一中扩建及村界情况，经过多次协调，沙凰路西移从马岩木材市场中部穿过后与三马街对接。一年多时间过去以后，马岩村两委再次对该线位做了多次讨论，认为马岩木材市场地块分割过小，实施难度较大；规划沙凰路与三马街交叉口内新建一幢10间7层民房（2010年1月建设），迁拆
难度较大且不经济。
②五六省道（府前路）。原控规中的五六省道线位符合《马屿镇道路网规划调整》；但现状五六省道中心线与道路施工图的中心线存在误差，特别是现状五六省道（府前路）与双屿北路交叉口与规划情况存在一定偏差；且规划五六省道（府前路）的道路断面未考虑现状电力高压线、污水管线等情况；导致周边地块近期难以开发。
③兴盛路（新增）。根据原控规，e-1-3地块规划用地面积约4.44公顷，东面为街头绿地，南向为城市支路兴达路，西向为商业金融用地，北向为城市主干路五六省道（府前路），规划出入口方位设置在兴达路。由于土地指标有限和实际可操作性，e-1-3地块北向部分先进行市场公开出让，但其交通出入口问题突出。
④康宁路（新增西延伸段）。根据原控规，b-7-5地块规划用地面积6.14公顷，东、北向为公共绿地，西向为城市建设用地，南向为城市主干路五六省道（府前路），交通出入口设置在主干路。由于b-7-5地块建设容量较大，交通吸引量较大，仅设置一个交通出入口，一是对城市主干路交通影响较大，二是不利于内部交通组织及疏散，三是不利于消防设计要求。
基于以上多方面因素，马屿镇人民政府和马岩村村两委要求局部修改马屿镇镇区控制性详细规划，经报告和协调，市规划建设局原则同意按照《城乡规划法》的要求，对原规划进行局部修改。因此，马屿镇人民政府特委托我院进行《XX县区马屿镇镇区控制性详细规划》（2010年）局部修改论证报告，以适应项目建设的需要。
1.3项目进程
1）2010年9-10月，马屿镇人民政府、马岩村村两委向规划建设局报告要求局部修改马屿镇镇区控规，规划建设局同意进入修改程序。
2）2010年11月23日，我院受XX县区马屿镇人民政府委托，开始着手编制《XX县区马屿镇镇区控制性详细规划（局部）修改论证报告》。
1.4规划修改依据
1）《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日）
2）建设部《城市规划编制办法》（2006年4月1日）
3）《XX省城乡规划条例》（2010年7月）
4）《城市用地分类与规划建设用地标准》（gbj137—90）
5）《XX县区域总体规划（2006-2020）》（方案）
6）《XX县区马屿镇镇区控制性详细规划》（2010年）
7）《XX县区城市规划管理技术规定》（试行）
8）《XX县区马屿镇马屿工业区（马岩片、树排头片）控制性详细规划》（2010年方案）
9）1：500地形图
2、原规划及现状建设概况
2.1原规划解读
《XX县区马屿镇镇区控制性详细规划》（2010年）由XX县区城乡规划设计研究院编制，并由市规划建设局审批。马屿城镇的功能定位为XX县区中西部集居住、商贸和轻工业功能为一体的设施配套齐全、生态环境优美的现代化山水小城镇。
总体结构：“一心二轴三区”。“一心”：城市公建服务中心，“二轴”：依托城市主干道形成两条城市发展轴，“三区”：根据城市功能和城市干道，将马屿建成区划分为三区九组团。
道路结构。延续总体规划中确定的方格网格局，充分考虑现状区内的道路及拆迁，对部分道路线型予以调整，以适XX县区发展的需要，构筑了“四横三纵”的主干道系统。
空间景观。围绕“水轴”、“道路轴”来塑造整体空间景观特色，形成以公共建筑核心区为中心、东南部山体为背景、北部滨江景观为特色的城市空间景观，将马屿建设成为瑞安中部地区的最具地域特色的代表区域之一。
2.2地块现状建设
修改地块1，现状周边有马岩木材市场、旧村民房、马屿镇第一中学等其他设施。
修改地块2，现状包括马屿镇人民政府入口场地、五六省道、双屿路、XX县区国土局马屿所、马屿税物分局、民房及耕地等。
通过一年多的前期建设工作，地块周边的各建设工程的相关手续审批或市场出让，使本次规划修改具有较好的实际意义，且规划修改不会造成经济、社会或政治方面的矛盾；同时规划的修改，将推进马屿镇区建设的进程，加强政府与民众的和谐氛围。
3、规划修改前期研究
本次规划修改按照相关文件和相关技术规范要求，从用地指标、公共服务设施、道路交通组织等多个方面进行前期研究，并作为规划修改的重要依据，以便于马屿城镇建设的顺利推进。
根据《XX县区马屿镇镇区控制性详细规划》（2010年）功能结构、用地布局、道路交通和空间景观组织等方面研究，本次规划修改在不影响总体功能结构布局的情况下，提出一个可行性相对较高、对原规划相对影响较小的规划修改方案。
3.1道路交通的前期研究
本次规划道路修改在《XX县区马屿镇镇区控制性详细规划》（2010年）道路交通系统的基础上进行研究。
修改地块1。沙凰路，原规划考虑镇一中扩建及村界情况，经过多次协调，沙凰路西移从马岩木材市场中部穿过后与三马街对接。但实际操作中，由于规划道路交叉口内新建了一幢10间7层民房，且规划沙凰路将马岩木材市场地块分割过小，使规划道路和市场地块改建实施难度较大。道路线位修改将利于沙凰路近期实施，利于镇区与马岩工业功能区连系，也利于周边旧村的交通组织和避免较大的拆迁量。
修改地块2：考虑五六省道（府前路）线位与交叉口与现状实施情况衔接，
更好衔接五六省道（府前路）断面与现状电力高压线、污水管线等情况，适当修改府前路线位及断面。同时，为更利于b-7-5、e-2-7地块交通出入，减少对城市主干路（府前路）的交通影响，更利于城镇交通组织，需增加兴盛路和康宁路西延伸段。
3.2用地指标的前期研究
本着‘以人为本’，创建和谐社会的设计理念，规划对地块1和地块2内部道路进行修改后，道路广场用地面积增加，居住用地减少，商业金融业用地减少，周边其他相关地块用地面积将发生相应变化，其他指标按原规划要求进行控制。
3.3公共服务设施的前期研究
1）规划修改后人口容量分析
本次规划修改后，居住用地面积减少，其他指标控制不变，其居住人口相应减少，但属控规预测的合理范围内。
2）公共服务设施修改分析
由于居住用地面积减少，修改后人口变化不多，本次规划修改不重新考虑公共服务设施配置。
3.4综合分析
通过以上分析可以看出，本次规划修改仍延续原规划的空间结构、用地布局不会对城镇的整体造成过多的负面影响。
4、规划修改方案
根据以上前期研究结果和相关法律、法规文件，综合考虑各方面因素，提出以下规划修改方案：
（1）沙凰路在不影响马屿镇一中用地红线的基础上，依据最新的现状地形图，道路线位从马岩木材市场东向穿过，保证其地块相对完整；同时应《XX县区马屿工业区（马岩片、树排头片）控制性详细
规划》编制的需求，将沙凰路延伸至赏江路，以便园区交通组织，修改后道路占地面积1948㎡。为此周边涉及地块面积发生相应变化，a-4-1地块由7234㎡分为a-4-1的2419㎡和a-4-9的4465
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