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关于市城乡建设规划编制与实施情况的综合调研报告
根据庆办发〔2014〕5号文件的要求，市政协由分管副主席牵头，成立了专门的调研小组，市县政协联动，党派界别联动，就我市城乡建设规划工作情况进行了广泛深入的调研。调研小组召开了关于“城乡建设规划编制和实施情况”、“开发区和工业园区建设规划工作”、“县城建设规划编制与实施”、“新型城镇化规划与实施”等座谈会，对市经开区、高XX县区、智慧园区、汇峰广场建设项目XX县区城规划建设、新型城镇化规划建设情况等进行了实地调研，并前往芜湖、镇江两地学习取经。现将有关情况报告如下。
一、我市城乡规划工作的总体情况
规划是为实现区域的经济社会发展目标，合理利用土地，协调空间布局等所做的一定期限内的部署和具体安排，是统筹安排城市发展建设空间布局、保护生态环境、合理利用自然资源、维护社会公正与公平的重要依据，具有重要的公共政策属性。
近几年来，市委、市政府高度重视城乡建设规划的编制和执行、实施工作，取得了一大批积极成果。
从编制方面看，主要包括XX市“十二五”国民经济和社会事业发展规划、XX市土地利用总体规划与2010-2013城乡建设规划。其中，“十二五”规划体系包括四个层次：一是全市总体规划纲要；二是承接产业转移示范区规划和“6+2”重点产业与基础设施专项规划；三是各部门、各行业发展规划；四是各县（市）区规划和各开发区规划。土地利用总体规划包括市、县（市、区）、乡（镇）三级规划。城乡建设规划体系主要也是四个层次：一是《XX市城市总体规划（2010—2030年）》；二是已经完成编制与正在编制的18项专项规划，包括城市公交、城市给水、城市排水、历史文化名城保护、园林绿地、旅游、商业网点、中小学布点等；三是市区东部新城（中心组团南片、北片）和各工业经济园区以及北部新城起步区等22个地块87.7平方公里的控制性详规；四是还建点和中低价位住房布点、市区各类开发区和工业经济园区功能产业定位、XX县区保护等重要规划课题的研究与论证。目前，《XX市土地利用总体规划（2006-2020年）》评估、修改和专题研究工作已经启动，大宜城发展战略规划也已进入评标阶段。
从执行和实施方面看，市委、市政府以规划为引领，大力实施“工业强市、三产兴市、创新推动、园区带动、城乡统筹、和谐发展”战略，着力推进“3231”追赶工程，XX市城乡面貌发生很大变化：经济社会持续平稳较快增长，基础设施不断完善。20**年城镇建设完成投资223.3亿元，市区市政公用设施投资是前三年的总和。康熙河（新河）水系整治工程、人民路综合改造工程、市体育中心建设、背街后巷改造、花亭大沟综合治理、XX县区水网气网改造、道路渠化交叉口改造、保障性住房及还建点等建设项目的实施进一步完善了中心城市的功能，提升了城市品质。交通建设得到加强，安庆长江铁路大桥主体完工，岳武高速、望东长江大桥及北岸连接线工程快速推进，大宜城快速通道工程有序进展。美好乡村建设全面展开，实施新农村建设示范项目1152个，建成示范点390个。城市管理与土地“三项清理”也取得了实效。
二、我市规划工作中应当引起重视的相关问题
（一）在宏观层面上，各类规划之间需要加强协调衔接
和全国绝大多数地区一样，安庆国民经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划等三大规划各成体系，并在工作目标、空间范畴、技术标准、运作机制、编制年限等方面缺乏协调衔接，存在互相脱节甚至冲突打架现象。如经济社会发展规划关注发展目标与策略，重宏观轻建设，以致出现项目难以落地、政策缺乏空间载体的情况；城市总体规划关注土地的用途、开发强度以及不同区位土地用途的合理空间关系、土地开发的时机等内容，而往往缺乏对基本农田保护、耕地占补平衡的统筹考虑；土地利用总体规划关注的重点是农用地、建设用地与未用地之间的比例关系特别是耕地保护，常常致使城镇布局结构不完整，基础设施难以实施，更存在“一边是争取土地指标‘嗷嗷叫’，另一边却是已批用地‘睡大觉’；一边是部分项目‘用地难’，另一边却是大量已供土地‘晒太阳’”等现象。另外，土地利用总体规划与城市总体规划的规划期限不一致、控制指标不一致，也给规划的衔接带来难度。同时，三大规划与各相关部门编制的产业、交通、物流、旅游、教育、文化、历史文化名城保护等各个专项规划之间也缺乏必要、有效的衔接，如，物流规划、产业规划、交通规划就未能进行有效的统筹。规划领域里的“群雄并峙”不但难以形成对城乡建设综合调控的合力，还导致了开发管理上的混乱和建设成本的增加。
（二）在微观层面上，规划编制和实施需要加强统筹管理
这方面的问题突出表现在XX市工业园区的规划建设上。XX市省级以上园区达18家，另外，还设立有很多大大小小的园区。由于设立之初各园区处于单独规划、自行开发的状态，安庆工业园区存在着布局分散、产业雷同、区外同质、区内混乱等现象，制约了产业集聚，限制了园区的发展，也加大了招商引资的难度。如安庆经济技术开发区、怀宁经济开发区、枞阳经济开发区、太湖经济开发区等均以汽车零部件作为基础产业，安庆临港经济开发区、桐城经济开发区、枞阳经济开发区、宿松工业园区等都以纺织服装作为主导产业，而园区招商引资还处于“捡到篮子里就是菜”的初级阶段，多数园区引进的企业大同小异，同一产业分散在各个园区，各园区内企业之间产业关联度小，难以形成有效的产业集群。其中宜城板块“四面围城，中间开花”的工业园区布局最让人诟病：高污染、高能耗产业（化工、造纸、火力发电、印染等）污染点源分散，工业区与居住区的混合渗透现象频繁发生，增大了污染的防治难度，以致不少人发出了宜城不宜居的感慨。
规划编制与实施中的混乱现象还表现为决策变动频繁、规划的连续性不强。这一情况在高新技术开发区的规划编制上表现得尤其明显。从大观开发区到高新技术开发区，**年时间内规划变动了不下五次，平均不到两年就变动一次。20**年，大观开发区编制了1.56平方公里的规划，20**年重新编制了9平方公里循环经济园的规划，20**年，市化工园区（安庆化工新材料产业集中区的起步区和核心区）成立之后，以勇进路为界，将6平方公里划出大观开发区，20**年6月，安庆化工新材料产业集中区（承接产业转移集中示范园区）经省政府批准设立，选址依托原筹建的安庆化工园区，规划面积27平方公里。规划范围分为东片区和西片区两部分，东片（凤凰片）6.8平方公里的规划在原化工区6平方公里规划基础上调整编制，20**年底，大观经济开发区更名为高新技术产业开发区，但批准建设的规划面积是原大观经济开发区批复的1.02平方公里，2014年5月，高XX县区开始按照“1+2+6.8”模式进行扩区，即包括大观经济开发区原批复的1.02平方公里和已拓展建设的2平方公里以及凤凰片的6.8平方公里，目前，扩区的可研、总体规划、环评正在编制。而高XX县区西片（山口片）总面积约15平方公里的的总体规划于20**年7月通过了市人大常委会的审议，2014年初又基于山口片不再布局1000万吨炼油项目的背景对规划进行了优化调整。此外，有关方面还编制了面积为110平方公里包括凤凰山口、洪铺、皖河农场等片区的化工新材料产业基地规划。如此频繁的变动，把省里相关部门弄糊涂了，说不知道安庆到底想搞什么。
（三）规划的编制需要增强科学性、规范性
其中的主要问题是：由于石化厂、大电厂、大木浆等历史形成布局的原因，现城市用地规划仍不尽合理，生态环境的保护没有摆到应有的重要位置，空间拓展范围与资源可持续利用结构性矛盾突出；一些专业专项规划、片区规划编制水平参差不齐，品位不高。如：安庆XX县区内工业园区“四面包围、中间开花”的布局，让城市环境保护和城市安全存在较大的压力，其中20**年设立的大桥开发区更是规划建设在城市的通风廊道上；安庆主XX县区的地域特色应该是“滨江、临湖、环山”，尤其是“塔影横江”景观承载着太多人对安庆的经典记忆，但现在振风塔周围高层林立，破坏了该地段独特的城市肌理，也减损了安庆独有的“山水融城”之美；汇峰广场项目后退滨水岸线不多、容积率太高、空间高度缺乏层次，对菱湖风景区的整体风貌造成了损害；不少县、镇、村的规划编制简单粗糙、层次不高，未能统筹考虑燃气、供电、供水、污水处理等基础设施建设。
造成规划科学性不够强的一个重要原因，是编制缺乏规范性，没有进行深入的前期调研，没有对调研成果进行科学分析论证，没有收集了解相关部门和单位的需求以及公众的建议。也没有明确规划编制的工作内容和技术要点等编制规范，规划的深度不够，成果运用的可操作性不强。
（四）规划的执行需要增强严肃性、权威性
重编制和审批、轻监督和管理的问题比较突出，一些项目实施的随意性大，视规划为可有可无、擅自改变规划、违法违章增建扩建等现象时有发生。如作为城市综合体的汇峰广场项目，在建设过程中先后四次改变调整规划。香水百合、谐水湾等不少小区未按规划配套同步建设中小学和幼儿园。而作为工业园区的市经济技术开区一期早已与最初的规划南辕北辙，成为了典型的商住区。一些招商引资项目、重点建设项目的管理体制机制不顺，对规划的执行也产生了不同程度的负面影响。
（五）规划的实施需要增强执行力
应当予以注意的问题有五个方面。一是存在规划编制与建设实施两张皮的现象。不少建设工作，如背街后巷的改造工作与历史文化名城保护规划存在脱节现象；二是专项规划的修编及控制性详细规划的动态维护工作相对滞后。截止20**年底，只有4项专项规划（历史文化名城保护规划、加油站（点）布点规划、城市供热工程规划、中心XX县区交通改善规划）修改、编制获得了省、市政府批准，2项规划（城市公共交通专项规划、绿道网总体规划）获市规委会审议通过。而新一轮总体规划批准后，以前编制的控规相关经济控制指标体系已不适应现实规划管理需要，需要及时进行动态维护；三是中心城、镇能级不够，规模、集聚效益水平较低，异地城镇化现象严重。20**年安庆的城镇化率为478%，距2015年城镇化水平为52%的目标要求差距较大；四是基础设施建设不能适应经济社会持续快速发展的需要。突出表现在道路交通网络建设滞后，对外不够快捷，区内通联度不高。目前，合肥至XX市的铁路还是合九铁路上的一条支线，不能形成网络。宁安城际尚未建成通车，合安九城际、阜景铁路、随麻安铁路、江北铁路等还在谋划之中。作为著名临江港口城市，安庆在岸线利用上也不尽合理，城市缺少生活岸线。XX县区内静态交通设施紧缺，且布点不完善；五是产业聚集缓慢，主导产业特色化、集群化、高端化发展进程缓慢。产业发展定位没有完全彰显特色。
三、关于加强城乡规划工作的几点建议
（一）创新机制，加强规划工作的统筹协调
目前我市分设规委会、土委会对城市规划建设、土地利用进行管理。规委会主要负责审议城市规划建设重大问题的对策、重大建设项目或重要规划设计方案以及涉及用地性质和容积率变更的项目，而土地收储方案、供地方案、保留底价包括拆迁、安置、补偿等重大决策权力，由土委会集中公开行使。规委会、土委会对强化规划管理、提高决策的民主化、科学性起到了重要的积极作用，但规划建设是附着在土地之上的，因此两个委员会的工作实际上是相关联的，组成人员也大部分重叠。而由于土地利用和城市规划两者在编制主体、审批权限、分类体系、编制技术路线上有差异，加之市、区平台和各建设主体协调机制不健全，造成了一些规划之间的不协调、不同步甚至相互冲突。为切实解决各项规划之间的对接问题，建议合并规委会、土委会成立规土会，探索实行国民经济与社会发展、城乡建设、土地利用、产业布局“四规合一”的编制和执行工作机制，并设立规土办来加强规划工作的统筹协调。
建议规土办建立同一口径的经济产业、人口规模、土地利用现状等基础数据资料库，打造一站式规划管理服务系统、总图电子报批系统、城市仿真辅助决策系统等信息化平台，实施“一张图”+“一张表”的管理模式。同时，建立不同用地类型之间的对应关系转换指引，实现统一的建设用地标准，通过用地分类标准梳理、边界整合等技术手段，实现发展目标、人口规模、建设用地指标、城乡增长边界、功能布局、土地开发强度的“六统一”，促使不同部门、不同规划之间的协同共进。
（二）加快转型，增强规划工作的科学性
习近平总书记最近在考察XX省规划展览馆时指出。“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”增强规划的科学性问题应当予以高度重视。
一是坚持生态引领。借鉴芜湖“打造人居环境最美城市”的理念和思路，按照生态优先的理念进行规划建设，防止城市无序，下决心对市区现有的工业园区进行整合，引导污染工业布点的相对集中，保证工业园区与商住区相隔足够的距离，并学习借鉴镇江的做法，在二者之间规划设立生态隔离带。石化厂区1300米防护隔离带的规划建设要加大推进力度，争取尽早建成。市规划局关于生态边界、生态廊道、通风廊道等课题研究成果对严控城市增长边界和生态底线具有积极意义，建议尽快转化为实际的规划成果。
二是突出特色彰显。以国家级历史文化名城保护与建设为主线，努力探索一条将今昔文明、经济发展、自然之美融入一体的城乡建设之路，将安庆的特色资源与城乡建设规划、经济发展有机结合，强化城市设计工作，构建串珠结网式的“大宜城旅游经济圈”，多渠道展示安庆独特的文化元素和民俗风情，创造出一种独具特色、内涵丰富的风骨，保持住“皖之源、禅之宗、文之邦、戏之乡”和红色老区、英雄城市的厚重底蕴，实现历史与现代和谐对话，传承安庆特有的文脉。

三是强化基础支撑。首先加快交通网络体系建设。依托国家及区域交通干线和长江黄金水道建设，构建以对外通道（公、铁干线以及长江水道和民航航线）为主干、城际通道（城际公、铁线路和内江水运）为骨架、城市道路为基础、客货运场站（公铁场站、港口、民航机场）为支撑、各类运输服务企业和专业物流企业为运行主体的内联外通、相互衔接、层次分明、系统发展的安庆综合交通运输体系，适当优先发展运输业。近期，要尽快打通和开通到上海、南京、北京、合肥、广州、武汉等地的高铁。开通到桐城、怀宁、枞阳、潜山、望江的快速通道，形成XX县区的立体交通网络。充分发挥岸线资源优势，大力发展临港产业，引导工业经济发展，壮大工业经济规模。同时加大对城乡公交的投入力度。其次要加强公用工程的配套建设，积极发展现代服务业，提升城镇化质量、提升群众生活品质。
四是推进民主决策。编制规划时，要通过多种方式广泛征集和充分吸纳媒体、市民及社会各界的意见和建议;规划通过前，要通过多种方式向社会公示，并听取各方面意见；规划实施中，要广泛接受广大市民和社会各界的监督，把民主决策、民主监督贯穿于规划编制和实施的全过程。
（三）多措并举，提高规划编制的规范化水平
强化专题研究工作。对XX市特色定位、组团发展格局、跨江发展战略、大宜城发展战略规划、生态环境保护、城市设计、产业布局、公共设施建设等热点、难点问题进行深入研究，为形成整体定位准确、特色鲜明、个性得体的城市发展形态，有效提升生活环境品质提供理论引导。
建立分层规划控制体系。做优区域规划、做细分项规划、做深详细规划，实现由单纯的追求“地块指标赋值科学性”向制定“单元总量动态平衡规则”的思维转变，通过编制单元的划定，使控规做到“全覆盖、不重复、不交叉”。
制定规划导则。以定主调、聚焦点、重管理为工作思路，为政府和规划管理部门提供一种长效的技术管理支持，明确城市空间管理、建筑设计引导等方面普适性的控制要求，合理确定规划中的强制性和引导性内容，最大程度地应对市场经济条件下城乡建设发展中的不确定性，引导土地的合理利用，保障生活环境的优良品质，促进城市空间的有序发展。
完善动态维护机制。建立实施评价体系，注重动态特征的运作过程，根据系统参数的变化及时调整规划，保证规划对变化的形势和多变环境的灵活适应，使其保持对城市建设始终如一的指导地位和对生态环境的宏观控制，有效提升规划的可操作性。
实行首席规划师、镇村规划师制度。学习借鉴镇江等地做法，由首席规划师领衔组织编制各类专项规划、近期建设规划、控制性详细规划和重点建设工程项目修建性详细规划，及时开展重要节点和重点项目的规划设计工作。让首席规划师和镇村规划师对职业行为（包括强制性规范的落实与技术指标的合理性等）承担责任，激发其敬业和创新精神。
（四）在增强科学性、规范性的基础上，切实维护规划的权威性、严肃性
下大力气改变重编制和审批、轻管理和监督的状况。一是强化规划和建筑方案公示制度，增强公众对规划的知情权、参与权和监督权；二是加大建设工程竣工规划验收制度的落实力度，强化全过程监督管理；三是加强城市规划管理联合执法力度，切实加强部门配合、联合执法，形成对违法案件的查处合力，并制定违法违规工程责任人责任追究制度；四是突出总体规划的公共政策属性，将规划确定的城市发展目标、发展战略、发展原则以及规划所确定的开发时序和实施步骤等，转化成各行政部门政策的一部分，使之得到很好的贯彻。同时，各级领导要树立一张蓝图干到底的理念，坚持编制审批、管理监督两手抓、两手硬，从组织领导上保证规划的权威性、严肃性得到落实。
（五）以规划为引领，推动安庆城乡统筹发展、科学发展
建立城乡一体、区域协调、三产融合、统一完善的城乡建设规划体系，实现城镇体系规划、产业体系规划、基础设施体系规划、土地开发利用规划等规划层次在市域范围全覆盖。同时，在规划的引领下，同步推进“文化名城、特色县城、风情小镇、美好乡村”城镇体系建设和布局科学合理、集中集聚集约的产业体系建设。
首先，以优化园区布局为突破口，努力推动区域性中心城市的建设。一是发挥国家级开发区品牌优势，将市经济技术开发区、大桥开发区和临港经济开发区整合为“东片”开发区，重点发展装备制造、轻工纺织、战略性新兴产业等；二是依托省级高XX县区，按“联动开发，分步实施”的理念对化工新材料产业基地进行整体规划，将高XX县区、大观经济开发区、化工新材料产业集中区和海口经济开发区（筹）整合为“西片”开发区，重点发展石油化工、化工新材料、精细化工及战略性新兴产业等，并在整合提升的基础之上争创国家级高新技术开发区；三是按照“聚核”思路，将XX市中心XX县区建设成为安池铜城市群的核心区及XX市域人才流、资金流、技术流、信息流、物资流的汇聚之地，进而成为皖西南经济发展的“辐射源”、长江城市群的中心城市，在外延扩张、内涵提升“双作用力”推动下，以城市升级带动经济发展转型；四是各县域园区数量原则上也不超过1家，以避免园区之间低层次恶性竞争，避免土地资源、行政资源的极大浪费。其次，分类规划建设同城跨江发展区、沿路发展区、沿江发展区、生态发展区。以“扩圈、跨江”理念引领安庆中心XX县区与枞阳、XX县区城及周边海口、月山、茶岭、大渡口等城镇共同组成圈状的安庆中心发展区，实现怀枞与安庆同城化发展及跨江发展；支持桐城融入合肥经济圈，推动潜山“撤县建市”，推进桐潜沿路发展区产业集群发展；抢抓国家开发建设长江经济带机遇，发挥望宿沿江发展区的优势，促进望江宿松做大做强；顺应省主体功能区发展战略规划，充分利用大别山得天独厚的生态资源和生态条件，形成太湖岳西独具产业特色和功能特色的生态发展区。第三，同步推动乡镇按照特色产业型、现代农业型、交通枢纽型、文化旅游型和人口聚集型进行分类发展。第四，做好中心村庄布点规划，积极推进美好乡村建设，实现城乡一体化统筹发展。
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