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关于全县村庄布局规划建设情况调研报告
根据县政协七届十次常委会议的部署，在副主席带领下，县政协组织部分政协委员、有关方面负责人及业内人士，就全县村庄布局规划建设情况进行了专题调研，现报告如下。
一、基本情况
全县现置5个建制镇，2个街道，2个办事处，333个行政村，394个自然村；共有农户5.2万户，农村居民17.55万人；幅员面积2204平方公里，耕地面积62万亩。
近几年，我县以新农村建设为抓手，以农村社区建设为重点，以城乡统筹发展为目标，村庄布局规划建设水平有了较大提高，先后编制完成了《xx县县域村镇体系规划》、《xx县农村村庄布局规划》等专项规划，小城镇详规覆盖率达90%，村庄规划编制率达100%。同时，大力实施农村特困群众安居工程、城中村改造工程、废旧村落拆除改造工程、黄河南展区村庄搬迁改造工程、农村旧房修缮工程，各项工程进展顺利，并已取得初步成效。2010年，我县把农村社区建设作为统筹城乡发展的突破口，拟定了《全县农村社区布局规划》（讨论稿）。根据规划，全县拟在五年内建设农村社区42个。目前，已开工建设农村社区服务中心16个，全部投用后可有效辐射179个村，占全县行政村总数的53.0%。
二、问题及成因
（一）村庄布局分散，规模偏小。我县是一个典型的移民县，居民来自11省107县（市）。当初他们多以垦荒种地为业，自然形成大量种地屋子，许多村落就地而建。受思想观念、文化习俗、经济条件等因素的影响，全县村庄布局散乱，中小规模村庄过多，既增加了水电路讯等基础设施建设成本，造成无止境的浪费，也占用了大量的土地资源。在以往的村庄布局中，忽视了对村庄规模、地域特点、产业规划等方面的通盘考虑和长远谋划，只是在原村落基础上就地进行了调整，从而造成了全县村庄布局长期在低层次徘徊。据统计，全县农村现有宅基地面积10.3万亩，户均1.98亩，最大的农户院落达5亩之多，用地超标现象严重。从人口规模看，1000人以上、500-1000人、300-500人、100-300人、100人以下的行政村分别为37个、96个、89个、100个、11个，分别占11.1%、28.8%、26.8%、30.0%、3.3%。300人以下村的分布情况是：黄河口镇36个，垦利街道26个，永安镇21个，兴隆街道11个，董集镇8个，胜坨镇5个，郝家镇2个，红光办2个。
（二）村庄规划滞后，特色不明显。尽管我县所有行政村均已编制了村庄规划，但受当时技术力量、资金投入、思想境界等因素的局限和“任务观点”的影响，多数规划偏重于文本编写和图表绘制，未能抓住要害和关键，编制水平较低；有的规划缺乏新意，只是在原有基础上修修补补，即便规划能够实施，村庄面貌仍难以发生明显改观；有的规划没有体现“差别性”，文化特色和建筑风格不突出，“千村一面”现象严重；有的规划功能不全，缺乏前瞻性，没有对文体、环卫等基础设施进行整体规划；有的规划仅对住房外观尺寸进行了控制，而忽视了对内部构造的细化设计。
（三）村庄建设无序，“空心村”现象严重。由于宣传教育不到位，加之对违规违法行为缺乏监管制约手段，致使部分村民对村庄规划情况不甚了解，守规意识差，不少的村建房长期处于无序状态，房屋高矮不一，宽窄不一，方向不一，造成了“有新房无新村，有新村无新貌”的状况。由于宅基地所有权属于集体，个人不能继承，而房屋所有权属于产权人，继承了房屋就意味着可以保住宅基地使用权，再加上继守“祖业”思想的影响，多数农民建新房后不愿拆除旧房，宅基地闲置和一户多宅现象十分普遍，形成了大量的“空心村”。
（四）融资渠道有限，资金缺口较大。据调查，编制一个镇（街道）总体规划约需资金30万元，编制一个行政村规划约需3万元，规划编制经费的缺乏直接影响了规划质量的提高。农民建一处配套的院落至少需要资金15万元，而相当一部分农户的经济实力难以承担。今年规划建设的16个农村社区，仅服务中心大楼投资就达200万元以上，再加上配套设施及农民集中居住工程建设，费用将更加庞大。我县80％以上的村集体经济薄弱，镇级还没有完全摆脱“吃饭财政”，仅靠市县两级财政补贴和帮扶单位的支持明显缺乏持续性和稳定性。
（五）部分干群认识有偏差，参与动力不足。部分干部群众对村庄布局规划建设的重要性和必要性认识不足，认为最近几年一半以上的农户才盖了新房，经济上已经捉襟见肘，入住楼房对生产、生活会造成诸多不便，水电气暖及物业管理等费用会相应增加，对撤村并点、建立社区在思想上还难以接受。从政府层面看，决策层尚未制定专门的政策法规用以规范和指导农村社区建设，各项优惠政策及补偿标准也一直未予明确，没有法规政策的支撑，农村社区建设本身就存在一个合法性和权威性的问题。
三、对策与建议
（一）强化宣传引导，大力营造加快村庄布局规划建设的浓厚氛围。村庄布局规划建设牵涉到千家万户，事关广大群众的切身利益，在当前许多干部群众认识还不到位的情况下，宣传引导工作至关重要。当前应重点进行四个方面的宣传引导。首先是讲明意义，让干部群众明白“为什么要搞”；其次是讲明政策，让干部群众明白“这样搞有什么好处”；再次是讲明做法，让干部群众明白“怎么搞”；最后是树立典型，让干部群众明白“要搞成什么样子”。只有这样，才能增强干部群众对村庄布局规划建设的认同感，提高参与的积极性和主动性。
（二）因地制宜，加快整合，搞好村庄布局定点。针对农村劳动力向非农产业转移的数量逐年增加，农村居民相对减少，土地流转逐步加快的实际，县政府应尽快组织专家对村庄布局现状进行综合分析和科学评估，制定全县村庄布局的基本框架，明确总体目标和阶段目标。调研组认为，我县村庄布局的总体目标可定位在15年内，即到“十四五”规划末期，在全县范围内初步形xx县城--建制镇—中心村—基层村四级聚落体系；村庄布局的阶段目标可定位在5年内，即在“十二五”规划期间，选择基础条件较好、经济实力较强、农民积极性较高的镇（街道）、村先行先试。在实施过程中，对于拟合并的村庄，根据具体情况，短期内可实行村级组织合并，也可实行居住地合并，但最终要全面实现村级班子、土地、资产、财务、债权、债务等要素的实质性合并。村庄布局方案一旦确定，对所涉及的村庄，除必要的危房维修外，应维持现状，停止集体和个人的所有建设活动，以降低建、拆、补等各种成本。通过对我县现实情况和发展趋势分析，提出以下7种村庄布局模式1）县城吸纳型：按照县城总体规划，进行城中村、城郊村改造，逐步实现由村民向居民的转变。（2）小城镇膨胀型：以小城镇总体规划为前提，引导有条件的村或户向镇政府驻地集中。（3）中心村（大村）聚拢型：依托交通、资源等条件，引导小村向大村集中，偏远村向中心村集中。（4）小村合并型：将邻近的小村与小村合并，形成集聚效应。（5）村企联建型：依托企业，走土地入股、村企联建之路，腾出土地进行复垦或用于企业扩大再生产。（6）旧村提升型。对村庄规模较大、人口较多、区位较好的村，进行改造提升。（7）新村规划型：对位置偏远、居住分散、环境较差的村，重新规划新址，实施整体搬迁。
（三）突出特色，提升品位搞好村庄规划修编。要聘请名家高手，调集精兵强将，对全县村庄规划进行把脉会诊，加快修编进度。在规划修编过程中，要充分体现“差别性”，提升文化品位和地域特色，切忌单一雷同、简单复制。可借鉴XX省xx县以建设“中国美丽乡村”为目标，将全县作为景区规划、将村庄作为景点设计、将农户作为小品打造的经验做法，将全县村庄大体划分为沿黄村、滨海村、油区村，生态农业村、工业园区村、旅游景区村等不同类别，将每个村庄都规划建设成为一个特色鲜明、风格各异、品味高雅、人见人爱的“艺术品”。如位于黄河口生态旅游区内的村庄应突出原生态特色和田园风光；位于现代渔业示范区内的村庄应突出海洋文化特色，建设滨海小城。村庄规划要统筹兼顾，突出整体效应，对住房、道路、排水、环卫等设施一次性规划到位，尽量杜绝“开刀式”、“疮疤式”工程的出现。为适应村民的居住习惯，村庄规划要做到楼房、平房结合，以楼房为主，高层、低层结合，以低层为主。同时，充分考虑以务农为主的村民集中居住以后的柴草、粮棉、农具、机械放置，以及饲养畜禽的需要，集中建设一部分必要的配套房或附属房。
（四）严格标准，确保质量，搞好村庄配套建设。住建、国土等部门要加强技术服务，大力推行农村住房和村镇公共设施设计图集，为农民免费提供规划设计方案。要加强工程监理，在建材选用、施工组织等关键环节严格把关，确保工程质量和施工安全。要按照《xx县农村社区服务中心建设内容和标准》要求，搞好“一场、两栏、三市、六室、八站”配套建设，切实保障农村社区服务中心的服务功能。要把基础设施的管护放在与建设同等重要的位置，适时开展农村物业社会化管理试点，切实解决公共设施“有人建、有人用、无人管”的问题。建议县政府适时对“空心村”整治工作做出具体部署，各镇（街道）、村迅速开展“空心村”、闲置宅基地和一户多宅情况调查，制定限期腾退、有偿使用、土地置换等消化利用的政策措施。健全宅基地地籍档案，探索“两图一表”（宅基地现状图、规划图、申请计划表）管理模式，实现农村宅基地规范化管理。
（五）健全机制，完善政策，稳步推进村庄布局规划建设。
1、建立规划评审机制。村庄规划必须由具备相应资质的规划设计单位编制，初稿形成后，应广泛征求村民意见，并提交村民代表会议讨论通过，经镇级政府审查后，由县级规划部门组织专家进行评审和论证，最后由县政府批准实施。
2、建立违规违法行为快速发现和查处机制。各镇（街道）要加强日常监管，及时发现和制止各类违法占地、违规建设行为；国土、住建等部门要积极探索防范土地违法、建设违章的有效措施，对违规违法行为从严查处；要将村庄规划执行情况纳入政府目标责任考核范围，违法违规情况严重的地区，应酌情扣减其用地指标。
3、创新资金投入机制。县镇财政要将农村社区建设经费列入年度财政预算，并适时设立专项基金；在政策允许的范围内，将相关支农资金捆绑使用，集中力量办大事；银行信贷向农村倾斜，探索实行农民建房按揭贷款的具体办法；推广村企合作、部门结对、能人介入等成功经验；有条件的村，采取招商引资和市场化运作方式，借助外部资本进行开发建设；认真研究政策，争取上级支持，如耕地占补平衡政策、农村危房改造政策、农村安居工程政策等。
4、配套完善相关政策规定。县政府应尽快制定和完善涉及土地、税费、就业、户籍、拆迁、补偿、奖罚等方面的具体政策，镇（街道）、村两级也应结合实际出台相关规定。考虑到村级财力较为薄弱，可尝试在“城中村”、“城郊村”和“镇驻地村”划出小块土地，由政府公开挂牌出让，将土地收益全部或部分予以返还，专项用于农村社区公共设施建设。政策规定正式出台前，应广泛征求包括党代表、人大代表、政协委员在内的各方面意见，必要时要提交人代会审议通过，以提高政策规定的科学性、合理性和权威性。
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