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关于我国价格听证制度的公共政策分析

［摘要］价格听证是兴起于西方国家的一种价格制定制度。20世纪90年代以来，我国几乎所有的省会城市都举行过价格听证会。但是由于中国听证制度尚处于起步阶段，当前的价格听证还存在许多的问题和缺陷。随着经济市场化和政治民主化进程的推进，通过经营者、消费者和监管者的多方努力，中国的价格听证制度正不断地走向完善和成熟。
［关键词］价格听证 主要缺陷 公共政策 博弈分析

Public Policy Analysis About Price Hearing Institution
Abstract: As a price-making system, price hearing originated in the West. Price hearing has been carried out in many provincial cities of China since 1990s. But at present the system of price hearing has a lot of problems and flaws in the first stage. With the development of the market-oriented economy and political democracy, the system of price hearing is becoming complete step by step in our country with the efforts of managers, consumers and supervisors.
Key words: price hearing mail flaws public policy game analysis
2002年1月12日，备受瞩目的铁路价格听证会在北京铁道大厦正式举行。参加听证会的包括33名正式代表、30名旁听代表和国家计委有关人士、申请人铁道部的代表、中介机构的代表以及新闻记者等100余人。据介绍，此次接受公开听证的铁道部调价方案涉及春运、暑运、“五一”、“十一”等主要节日期间列车及部分城际列车、特别繁忙线路列车、季节性客流变化比较大线路列车的票价浮动情况。在经过听证会申请人方案介绍、听证代表自由发言、双方辩论、申请人代表最后陈述等程序后，我国首次公开举行的国家级价格听证会正式结束。
价格听证是指政府价格决策部门在制定某一方面的政府指导价、政府定价之前向利益相关的当事人提供提出反对意见的机会，通过召开听证会的形式进行自证辩论。根据我国《价格法》第23条明确规定：制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。随着人民群众参与政府决策的意识不断增强，广大消费者通过法律手段维护自身合法权益的法律意识不断提高，价格听证作为一项公众参与的决策制度，正在走进普通百姓的生活。
一、价格听证制度的理论和实践意义
公共政策听证制度是现代民主政治发展的必然产物，是公共决策科学化和民主化的客观要求。听证制度有三个方面的重要意义：首先，它可以在相当程度上保证价格政策的合理性，有效地避免重大的政策漏洞；其次，价格听证过程本身就是一个利益相关者参与决策的过程，是一个民主的过程，它能够在相当程度上保证价格政策的代表性，不至于在价格政策出台后面临多数利益相关者的反对和抵触；第三，它可以及时发现价格政策在实施过程中的重要不足，以便不断调整和完善相关政策。因此，公共价格的形成过程就是利益相关者的博弈过程，是就各方利益的公共政策论辩过程，反应了一定程度的公共政策民主。
价格听证制度我国现代行政程序法的一项重要制度，它体现了社会主义市场经济条件下政府管理价格的新形式，确保了政府公共决策过程的透明性、民主性、公正性。其产生的必然性在于：第一，来自市场经济的挑战。在社会主义市场经济条件下，如何协调市场经济条件下垄断行业的部门利益与国家利益、垄断经营者与广大消费者、行政管理人与行政相对人之间的矛盾已成为亟待解决的问题，而以利益调整为核心的价格听证正是解决目前中国经济市场化当中所存在的政企不分、利益垄断现状的根本出路。第二，公共决策的要求。由于决策本身的复杂性、决策者知识的有限性、信息的不对称性以及由行业意识、社团意识、地域意识、阶层意识所导致的利益非均衡性，各级政府面临公共决策新问题。通过举行价格听证会，可以避免因社会调查不充分、论证范围过窄所导致的定价不合理、群众意见大的矛盾，也可以避免无视各阶层的利益要求、以个人或行业为重的极端本位主义的决策行为。因此，价格听证制度是公共政策维持其公共性的民主路径。第三、公共管理的需要。“新公共管理”（New Public Management）运动昭示着，政府并非唯一的公共管理机构，公共政策的制定和执行也不能脱离政府外公共组织而开展。价格听证会便是政府与政府外组织、社会公众共同参与的公共决策行为，是公共管理社会化的契约平台，它意味着政府管理手段从直接的行政干预为主转变为以间接的宏观调控为主，政府管理价格的方式从注重日常价格工作转变为注重市场规范管理、维护市场价格秩序、建立价格法规体系等工作上来。
二、价格听证制度的历史沿革
听证作为一项重要的制度写入法律是1946年美国国会制定的《联邦行政程序法》，此法第一次明确规定听证程序为行政程序的核心。在行政程序上，公民不仅有资格请示法院审查行政机关的决策，而且也有权要求参与和监督行政决策的过程。随后西班牙、意大利、德国、日本等相继制定了统一的行政程序法，都包含了听证程序的内容。此后听证制度广泛适用于政府行政的各种决策过程之中，包括了涉及价格决策的价格听证制度。
我国的行政听证以价格决策为突破口举行价格听证会始于20世纪90年代末，1998年实施的《中华人民共和国价格法》及2001年实施的《政府价格决策听证暂行办法》，对政府价格决策听证的科学性和透明度、听证的组织方式和听证程序作出了规范。2002年1月12日，我国历史上首个全国性价格听证会——国家发展计划委员会旅客列车票价实行政府指导价听证会在京举行，这是听证制度从幕后走向前台的重大范例。
三、当前我国价格听证制度的主要缺陷
自1998年《价格法》实施以来，我国各级价格机构围绕如何建立听证制度，从理论上和实践上进行了积极探索，价格听证逐步为社会所接受。从关起门来定价、一纸通知执行到举行听证会，应该说中国在引进民主议政机制、推进民主化建设跨出了重要一步。但我们也应该看到，中国听证制度尚处于起步阶段，透明度不高、公正性不足、平等性缺位现象的存在，致使当前的一些价格听证会成为非对称的、不充分的“论辩”。 其中，以听证平等性缺位为价格听证最主要的存在缺陷。
在价格听证会上，消费者和经营者的谈判或论辩地位是否平等主要体现在以下两个方面：其一，听证会是否能够保证双方发言的机会均等，这又表现在发言的人数和每个人发言的时间是否相同；其二，双方是否都能够提出举行价格听证会的请求。从第一方面来讲，在已有的听证场合中，每个代表的发言机会是均等的且每个人的发言时间被限制在五分钟之内，表面上看来是平等的。但由于消费者掌握的信息不充分和时间的相对限定性，难以掌握一些行业生产经营的真实情况，只能从感性认识方面发表意见，致使双方话语权沦为事实上的不平等，论辩地位呈现非对称状况，甚至出现消费者“虚位”现象。如铁路票价上浮具有很强的技术性，要经过精密的分析，如成本、客流量、客流分布计算等，纵使给普通消费者更多的认知时间也无济于事，即使是这方面的专家也不可能掌握所有的信息。从第二方面来讲，消费者和经营者的谈判地位更加不平等。按照《政府价格决策听证办法》，三类机构可以要求举办听证会，一类是欲调价的经营者，一类是欲调价的政府主管部门，还有一类就是消费者。但实际上，单个的消费者没有足够的激励去提出举行价格听证会的请求，提出申请的基本上是前两类。而经营者在提出申请之前就已经做好了详细的准备工作，消费者只有在听证会组织者发出公告之后才知道听证会要举行，他们能用来作准备的时间比申请者要少得多。因此，这种情形下的价格听证只能是一种非对称的公共政策论辩。
四、完善价格听证制度的建议
听证，事实上就是相关利益主体的迭演博弈过程。利益相关人追求与其谈判能力相称的最优利益配置格局，从而实现利益整合与博弈均衡。因此，要完善价格听证制度，克服价格听证现实生活中存在的民主缺陷，避免不听不证的“决策怪象”或只听不证的“听证失语”，乃至为人诟病的“民主表演”或“政治作秀”，作为听证相关利害人的经营者、消费者、监管者等博弈主体必须做到：
1、建构多方参与、互相制约的公共决策格局。要完善听证代表产生机制，形成经营者、消费者、监管者、咨询者等多方制约格局，建立代表咨询、专家论证、民意调查的决策系统，特别是针对某一公共政策议题的相关专家和律师代表的组成是十分有必要的，这有利于减少政府价格政策制定的盲目性和片面性。
2、尽可能多地获取听证相关信息。听证代表的发言不是其个人的发言，而是代表整个群体的发言，因而必须要广泛听取不同行业、不同阶层、不同地域等各方面的意见和建议，并且针对听证内容开展公共政策调查，了解和熟悉行业的成本状况与经营实际，使其发言更具代表性、更全面、更符合实际，从而有利于改变信息不对称和地位不平等的状况。大众传播媒介也必须配合听证代表，公正、客观地反映民意，进行科学的民意调查。
3、提高价格听证的透明度。要增强价格听证的内容和程序的公开和透明，这既有利于提高公众的认同度和参与度，又有利于听证相关利益人获取充分的信息，同时也能够使公共政策决策成本和执行成本大大降低，还能有效防止因权力使用不当而出现决策的失误。因而听证举办者和监管者有义务把听证内容让消费者代表了解和熟悉，有必要把本行业听证资料散发给消费者代表，也有必要通过多种新闻媒体把听证方案公之于众，并能现场直播或跟踪报道。另外，在征集消费者代表时，也要做到透明，绝不允许出现各种各样冠以“价格听证”名称的“暗箱”或“灰箱”操作。
4、作为监管者的政府及其主管部门要保持独立性。独立性首先要求政府官员廉洁自律，要做出公正的决策，不能偏袒任何利益集团。一旦监管者被监管对象收买，或者政府的政策职能与监管职能混淆，就会出现导致监管失效的局面。同时，政府在指导定价时，还必须要同时考虑经营者和消费者双方的利益，引导双方实现某种妥协，而且，政府还应该比经营者和消费者看得更高，能从整个社会的长期利益来考虑价格问题。

参考文献：
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