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把握机遇 再创卫生监督辉煌
——在全省第五届卫生监督局（所）长论坛上发言稿
黄冈市卫生局卫生监督局局长 张志国
各位领导，各位同仁：
今天，“湖北省第五届卫生监督局（所）长论坛”隆重举行，省卫生厅卫生监督局领导要我们围绕主题建言献策，这为我们分析形势，交换意见，迎接挑战提供了一个好的讲坛。
今天讨论的议题主要有两个：一个是回顾历史、总结经验；一个是规划未来、再谋发展。由于个人认识和水平所限，我下面的发言在思路和观点上可能会有谬误或不妥之处，敬请各位领导和同行们批评指正。
一、工作回顾
“卫生监督”即“社会公共卫生监督”，是指“国家卫生行政机关及其工作人员、法律法规授权的组织或人员，依照国家有关卫生法律法规的规定，对社会各部门、单位或个人执行卫生法律规范的状况进行监察督导，对违反卫生法规，危害人体健康的行为追究法律责任的一种行政执法管理活动。”
长期以来，卫生监督的执行部门是由国家卫生行政机关授权的卫生防疫机构承担着卫生行政执法任务。随着卫生法制建设的发展，国家卫生监督制度的确立，我国已建立了一支专职的卫生监督队伍，分布在中央、省、市、县各个层次，遍布各个专业领域，形成了食品卫生、公共场所卫生、职业与放射卫生、医疗卫生、学校卫生、生活饮用水卫生及传染病防治的监督监测网络，开展了大量卫生监督执法活动。
1990年5月，全国第一次卫生监督工作会议召开，总结了建国以来特别是党的十一届三中全会以来我国卫生监督工作的发展以及当前存在的问题，提出了进一步深化改革、强化国家监督、开创我国卫生监督工作新局面的任务。会议为进一步完善卫生行政立法，提出了“中国卫生监督立法体系”的规划设想；为遵循行政执法原则，进一步强化卫生行政机关实施卫生监督职能，提出了“中国卫生监督体系”的方案，并在加强卫生监督队伍建设，提高卫生监督人员综合素质、建立健全卫生监督的各种制约机制等方面提出了要求。
为了贯彻落实会议精神，卫生部对我国防病防疫体系进行改革，组建了结构合理、运转协调、行为规范、程序明晰、执法有力、办事高效的卫生监督新体系，同时出台了《卫生部关于卫生监督体系建设的若干规定》、《关于卫生监督体制改革的意见》、《关于卫生监督改革实施的若干意见》等一系列文件，将我国卫生监督工作推向了一个“综合管理、系统管理、科学化管理”的新的历史时期。
近几年来，在省委、省政府、省卫生厅、省卫生厅卫生监督局的正确领导下，全省各地广泛开展了打击非法行医、打击违法添加非食用物质和滥用食品添加剂等一系列食品安全专项整治行动。通过卫生监督人的不懈努力，使各地的公共卫生状况和公众的健康水平都有了较大的改善和提高，取得了服务于社会、获利于人民的巨大社会效益和经济效益。
特别是近几年来，对外交往活动日益频繁，全省各地相继举办了各种重大活动（仅我市每年就有10余起之多）。重大活动卫生保障工作是一把“双刃剑”，风险高、难度大、责任重，出现任何小的差错或失误，就可能造成群体性事故以导致责任追究等严重后果。由于领导重视、一线监督员辛勤付出，各项重大活动的卫生保障工作取得了圆满成功，未发生食物中毒等突发公共卫生事件，有力促进了经济发展，维护了社会和谐稳定，提升了区域声誉及国际竞争力。
卫生监督工作在取得巨大成就的同时，也应看到另一面。一是广大人民群众对卫生监督的公信力产生了怀疑。主要原因是食品安全事故频发（媒体把所有问题食品均带上一个“毒”字，如“毒奶粉”“毒竹笋”、“毒猪油等而引起哄动效应），加之非法行医活动屡禁不止，致人死亡事故时有发生，严重影响了社会稳定。虽然年年整治，但由于种种原因，收效甚微，群众极不满意（各地开展的行风评议、“十佳三差”等评选活动，群众怨气就出在卫生监督头上）；二是卫生监督员渎职侵权的话题（也可以说是卫生监督的教训）。近几年来，各地追究卫生监督员渎职侵权的报道比比皆是（我市蕲春县就曾因一起学校食堂采购了含有农药的小白菜而引起食物中毒事故，最终追究了卫生监督负责人责任的例子）。据本月21日新闻报道，全国人大常委会20日审议的刑法修正案（八）草案新增了食品安全监管渎职犯罪，首次明确了食品安全监管者要担刑责。如何保护监督员也成为今后工作的重点之一。
二、一点体会
作为卫生行政部门的执行机构，实践证明，正确处理好方方面面的关系是做好各项卫生监督工作的前提。
首先是摆正位子，处理好与卫生行政部门之间的关系。卫生部卫办发［2000］第16号和卫办发［2001］112号文件明确规定：卫生行政部门与卫生监督机构之间的关系是执法主体与执行机构的关系，即各级卫生行政部门是卫生行政执法的执法主体，卫生监督机构是“同级卫生行政部门在其辖区内，依照国家法律、法规行使卫生监督职责的执行机构”。也就是说卫生监督机构作为一个事业法人单位，在卫生行政执法法律关系中，它是卫生行政执法主体的一部分，卫生监督机构只能以同级卫生行政部门的名义开展执法，其行为引起的法律后果也由同级卫生行政部门承担。
二是处理好与疾病预防控制机构之间的关系。疾病预防控制机构是实施疾病预防控制与公共卫生技术管理和服务的公益事业单位。按照政事分开的原则，卫生监督机构与疾病预防控制机构之间的关系是行政监督与技术服务的关系。显而易见卫生监督机构是在卫生行政部门的领导下，依法对疾控机构传染病防控、突发公共卫生事件处置、传染病疫情监测及信息报告管理等工作履行监督检查职责。
三是处理好上、下级卫生监督机构之间的关系。上级卫生监督机构可以对下级卫生监督机构执法行为进行稽查。《卫生监督稽查工作规范》相关条款明确规定：上级卫生监督机构应根据稽查工作计划对下级卫生监督机构及其卫生监督员卫生行政执法活动进行综合性稽查。
四是处理好与医疗卫生单位之间的关系。按照《传染病防治法》及《医疗机构管理条例》等法律法规规定，卫生监督机构负责对医疗机构和下级卫生行政部门疫情报告工作进行监督检查。开展对医疗机构的消毒隔离制度执行情况、医疗废物处置情况和规定的传染病预防控制措施落实情况进行监督检查；负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。
五是处理好平行卫生监督机构之间的关系。妥善处理好平行卫生监督机构之间的关系，不但符合武汉城市圈规划，也有利于加大执法力度。通过建立健全资源与信息共享机制、案件协查机制等，对于节约卫生监督执法成本，对于严肃查处和打击跨区域的违法行为，保障人民群众的身体健康无疑是一个有益的尝试。
六是处理好与行政管理相对人之间的关系。卫生行政机关和卫生监督机构严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人的“知情权、参与权和救济权”是关键。卫生行政机关和卫生监督机构工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避，同时，卫生监督机构要采取措施，注重改进工作作风和工作方法，要以“监督、指导、服务”为宗旨，对严重违法和拒不整改的行政管理相对人应严厉打击，实施行政处罚直至移交司法部门处理。
总而言之，正确处理好各种关系对于营造良好的卫生监督执法氛围有百利而无一害。
三、主要问题
目前，我省机构改革尚在进行之中，鉴于监管职能调整无法到位的实际情况，卫生监督工作一段时间内陷入了被动。突出表现在以下几个方面：
一是职责不清。《中华人民共和国食品安全法》实施后，打破了卫生监督以食品卫生为龙头的监管格局，按照卫生部 “三定”方案的规定，卫生监督机构将继续履行职业与放射卫生、医疗卫生、公共场所、饮用水及传染病执法监管。但由于职业与放射卫生的监管职能大部分已分别移交安监部门和环保部门；《公共场所卫生管理条例》又迟迟未能修订；《生活饮用水卫生监督管理办法》与《学校卫生工作条例》存在两个执法主体等诸多因素而造成卫生监督职责不清。面对新形势、新问题，迫切需要明确职责，稳定队伍。
二是保障措施不到位。各级政府对卫生监督投入长期不足，卫生监督机构办公用房短缺，执法装备落后；工作经费得不到保证，致使部分地方执法工作仍然与经济利益挂钩，制约了卫生监督事业健康发展。
三是思想不统一。各地对卫生监督体制改革的重要性和紧迫性认识不足，思想不统一，一定程度上存在等待、观望情绪，改革步伐迟缓。
四是观念转变不到位。长期以来由于职能和观念转变不到位，执法监督工作一直是围绕“五大卫生”进行，卫生综合执法开展得不理想，造成相关法律、法规贯彻不力，特别是医疗服务市场秩序较差，人民群众不满意。
这些均是亟需解决的问题。
四、工作思路
（一）抓住机遇，加快卫生监督体系建设
当前，各级政府和卫生行政部门都高度重视卫生监督体系建设。在全力推进医药卫生体制改革的同时，即将启动并实施《卫生监督体系建设与发展规划》，卫生监督机构基础设施条件得以根本改善。这是千载难逢的机遇，我们将保持清醒的头脑，进一步转变观念，调整工作重心，努力实现“五个转变”（即由公共卫生领域执法向综合执法转变；由片面追求监督覆盖率向追求监督效果、质量、成本、效率转变；由经验式监督向关键控制点监督转变；由监督执法为主向监督服务并重转变；由依靠加大监督频次和覆盖面向提高抽查合格率转变），全力做好新形势下各项监管工作，以取信于政府、取信于大众。
同时积极争取政府重视，按照财政部、国家计委、卫生部《关于卫生事业补助政策的意见》（财社〔2000〕17号）规定，加大政策投入，切实解决卫生监督机构履行卫生监督管理职责所需经费（包括人员经费、公务费、业务费、各项专项经费和发展建设经费等），以大力发展卫生监督事业，壮大卫生监督队伍。
（二）提高认识，增强卫生监督工作紧迫感
一是增强大局意识。《中华人民共和国食品安全法》实施后，虽然食品安全监管职能划归到食品药品监督局，但医疗机构、公共场所、生活饮用水、职业与放射卫生等监督任务依然繁重，依法履行上述监管职责的形势还很严峻，我们要做的工作还很多。在当前形势下，各级卫生监督机构千万不能淡化卫生监督工作的紧迫感和责任感，要认真贯彻落实卫生部有关文件要求，本着对人民健康高度负责的精神，认清形势、找准定位、转换角色，保持“思想不乱、力度不减、队伍不散”，积极做好政策学习和形势分析，正确认识机构改革的意义，顺应新形势，化困难为动力，变挑战为机遇，树立创新意识，认真探索新的工作机制。
二是提高专业水平。目前我国正处在经济快速发展阶段，由于市场机制、企业诚信体系、政府监管体系尚不完善，职业卫生等突发公共卫生事件时有发生。工业化进程快速发展使得大量中小企业劳动条件差，用人单位职业病防治责任、保护措施不到位，职业危害严重；此外公共场所、放射场所、医疗单位等监管领域依然存在着突出问题。这些状况都给卫生监督工作提出了更高的要求，我们必须有针对性地举办执法技巧、执法技术、执法方法等执法技能的培训，进一步提高卫生执法人员的执法水平，提高其一专多能的执法技能及现场执法监测技术水平，努力打造出一支“高效快捷、反应灵敏、执法有力、处理严格”的执法队伍，为做好卫生监督执法工作，保障人民群众的身体健康打下坚实基础。
（三）依法行政，构筑反渎职侵权防线
关于“渎职侵权”问题，随着我国法制建设逐步完善，预防卫生监督机构及执法人员“渎职侵权”不得不引起高度重视。纵观近几年来全国各地发生诸多案例，渎职相对较多，侵权的则相对较少，但不是没有，如刑讯逼供、非法取证、粗暴执法等还是有所发生的。卫生监督机构掌管的是事关国计民生的餐饮服务安全、医疗秩序、重大疾病防控等执法事项，人命关天，责任重大，必须“反渎职侵权，促依法行政”，伴着监督与服务的执法宗旨，认真“行使权利、履行职责、积极作为、敢担责任”，牢固竖立“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”的权责一致意识。
（四）审时度势，努力提高综合协调能力
食品安全综合协调是《食品安全法》赋予卫生行政部门新的职责。在当前的职责转换过程中，部分卫生监督机构和卫生监督员认为《中华人民共和国食品安全法》的实施，餐饮环节的监管职能已划归食品药品监督部门，食品安全综合协调是卫生行政部门的事，今后《食品安全法》的工作任务与卫生监督机构已没有什么大的关系了。这种观点是片面的，我们要审时度势，在当前形势下卫生监督要积极参与食品安全综合协调，充分发挥参谋作用，以建立完善的“协调、统一、权威、高效”综合协调机制。
（五注重宣传，不断提升卫生监督社会影响力
舆论监督与导向是提升卫生监督社会影响力的重要因素。应加强与新闻媒体的沟通联系，注重宣传效应，不断向社会各界普及卫生法律、法规知识和自我防护意识，定期发布与人民群众健康密切相关的卫生监督信息，全面介绍卫生监督的主要工作、取得的成绩以及涌现出的先进集体、先进个人，以树立卫生监督良好的社会形象，为卫生监督工作的正常开展营造宽松和谐的外部环境。
综上所述，在深化卫生监督体制改革的关键时期，我们必须以科学发展观为指导，坚定信心，转变观念、抓住机遇、开拓创新，坚持卫生监督体制改革的正确方向，加快改革步伐，完善体系建设，加强队伍管理，依法履行职责，进一步树立卫生行政执法的良好形象，为发展壮大卫生监督事业再创辉煌！

二○一○年十二月三十日
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