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上篇中国古代的行政管理
引言
一、中国古代行政管理的特色
（一）奴隶制时代的行政管理特色：
1、这一时期是我国历史上国家制度神权政治色彩最重的时期。
2、等级君主制国家结构是这一时期行政体制的又一特色。（本质：国家联盟）
3、以血缘关系为纽带，以“家”为模式组建“家天下”王朝。（表现：原型、组建模式、统治观念）
4、原始民主遗风的残留。（表现：民主议事、纳谏制度）
（二）中国封建中央集权的管理体制有自身的特点：
1、中国的封建中央集权体制时间长，持续2000多年，而且是惟一的政体形式，西欧封建制度则呈现时间短，多样性政体形式。
2、权力集中的程度有所差别，中国的封建权力高度集中于君主。（欧洲：王权受限制）
3、思想控制方法的不同：主导思想为儒家思想。（欧洲为宗教）
4、中国封建社会自其一开始就在逐渐形成一整套对官吏的选拔、任用、俸禄、考评、退休等严密而完善的官僚制度。（欧洲文官制度形成很晚）
（三）中国封建社会的行政管理同奴隶社会的行政管理相比的特点：
1、形成了大统一王朝的中央集权体制。
2、神权政治色彩的淡化。
3、法制的日趋完备。（唐六典、明会典、清会典）
《法经》魏国李悝、集春秋后期以来各国立法之大成。
《唐六典》标志着行政管理趋于制度化、法律化。
《明会典》是封建行政管理法制化达到一个新高度的重要标志，成为中国封建行政立法的总汇，达到了封建朝代行政法的最完备程度。
二、中国古代行政管理的剖析
（一）中国封建集权专制体制的两大主要矛盾
1、皇权与相权的矛盾。
（最主要矛盾，发展趋势是皇权扩大，决定了中央行政体制的变更）
2、中央集权与地方割据的矛盾。
（矛盾焦点是中央政府与中央和地方之间的中介地方组织之间的矛盾，决定了地方行政体制的变更）
（二）行政体制发展的稳定因素：
1、中国封建社会所形成的一套管理官员的制度是中央集权体制得以延续和在遭破坏后得以再生的组织保证。这种管理制度从结构上分三部分：（1）官员的录用管理（2）官员的行为管理（3）官员待遇的管理。
2、监察机关的人事监督有利于封建国家肌体的健全。（国家肌体的净化剂）
3、在中国封建中央集权行政管理体制中存在着调节君主专制弊端的机制，主要体现在二方面：
（1）在施政程序上有一套尽可能促使皇帝正确决策的制度，即林栗所讲的原则“人主莅权，人臣审权、争臣议权”。
（2）为防止皇权的滥用，中国封建社会还有一些其他的办法。
1）通过教育提高君主的素质。
2）通过神权来抑制君权。
3）大臣可利用皇帝生前上“尊号”死后加“谥号”或“庙号”的尊褒贬抑来对皇帝造成心理压力，促使其刷新政治。
4）开国皇帝所制定的一些制度对后世君主往往有较大的防微杜渐作用，也可以被用来充当大臣制止皇帝越轨行为的工具。

第一章夏、商、西周的行政管理
1、夏商、西周时期是中国的奴隶制社会时期。
2、共性：
国家的组织形式从政体上看是一种君主专制的政体，从国家结构上看是一种等级君主国集合而成
的王朝体系。
3、治国思想特点：
夏之政忠、商之政敬、周之政文。
忠：夏朝的政务朴实无华。
敬：指商朝的政务在神事礼仪威严的神秘气氛下使人产生敬畏而加以服从。如需精美完整版，请QQ: 67460666 手机:137 8381 6366联系
文：周朝的政务靠一套文物典章制度来规范人们的行为，注重礼乐等文物典章制度的建设。
一、原始民主管理体制的演变
（一）中国奴隶制国家的组织形式脱胎于原始社会末期的军事民主制，是在改造部落联盟的军事民主制基础之上建立起等级君主制的国家组织形式。
（二）母系氏族公社与后来国家对社会的管理的不同，主要表现：
1、它是以生产资料公有制为基础的生产和生活单位。
2、社会组织形式主要是以血缘关系为纽带组成氏族、胞族和部落，而不是象后来的国家那样按地域划分其国民，也不同于后来的经济、文化组织，以行业来组织其成员。
3、实行原始民主管理，氏族成员一律平等，氏族全体会议为最高权力机关，重大事务由全体成年男女讨论决定。
（三）军事民主制时期的管理体制
1、军事首长。（负责统帅军队和担任主祭，通过禅让制继承）
禅让制：尧舜禹时代部落联盟推选领袖的制度。相传四岳推举舜为尧的继承人，尧对舜三年考核后让舜作自己的助手。尧死后舜继位。后四岳又举治水有功的禹。
2、部落酋长议事会。（常设权力机关）
3、人民大会。（最高权力机关）
二、夏、商、西周的中央行政体制
（一）夏、商、西周三代实行的是以君主为核心的王权专制政体，形成以王为核心的王权制度。夏、商、西周分别是王权制度的初创、发展、完善时期。
（二）夏代君主制政体的形成
夏王朝是在部落联盟的基础上将部落联盟的管理体制加以改造而建立的国家。这种改造的关键环节是将部落联盟领导集团通过民主推选军事首长的“禅让制”变为王位继承制，如需精美完整版，请QQ: 67460666 手机:137 8381 6366联系从而把原先民主制基础上的“公共权力”变为一种凌驾于社会之上的强制性“公共权力”。
从历史发展看，专制主义起源于氏族社会晚期，部落联盟的军事首长实际上已成为专制君主的前身。
（三）夏、商、周的中央行政体制
1、夏代中央行政体制：
王位继承制度是兄终弟及制；把四岳议事会改为四辅臣；设置了一套官僚机构。
2、商代中央行政体制：
王位继承制度是王子继承制；突出商王的独尊地位；按职能设官定制，职官分为宗教、政务、事务三类。
3、周代中央行政体制：
王位继承制度是嫡长子继承制；三公（太师、太傅、太保）；政务官系统（三司，司徒、司马、司空）；文化教育官系统；以宰为首的宫内事务官。
三、夏、商、西周的地方行政体制
（一）夏的地方行政体制
夏——通过“享”“会”等方式如今各部族首领，传达王命。
夏王朝与地方诸侯之间保护着联盟关系，但地方诸侯又有着相当大独立性的政治实体。
（二）商的地方行政体制
内外服制：是商朝在盘庚迁殷后采取的一种二元统治体制，即将统治区分为内服和外服两大部分，诸侯与商王既是君臣关系，又有相当大的独立性，分别采取不同的统治方法和组织形式。
内服：指商王直接统治的区域，即王畿所在地。
外服：指诸侯国统治的区域，其范围由王畿向四面八方延伸。
（三）西周的地方行政体制
分封制度：是中国奴隶社会中一种协调统治阶级利益以便对付种族奴隶而建立的制度，即一种天子向诸侯，诸侯向卿大夫“授民授疆土”以建立邦国的政治制度。
分封制度日趋成熟和完善，表现在：
1、分封制度本身趋于成熟和完善，即对分封的范围、仪式、依据和原则等方面规定得详明；
2、宗法制度、礼乐制度等配套制度的成熟和完善，分封制度所表现出来的是以周天子为首的等级名分制度，宗法制度从血缘关系、思想上去维护这种制度，礼乐制度则从行为上去维护这种制度。
宗法制：从原始社会后期父系家长制演变而来，西周时形成严密的政治制度。核心内容是维护父权的基础上，确保嫡长子继承的世袭特权。嫡长子为“大宗”，庶子分封为“小宗”，小服大，借以维护各级“宗子”为中心的宗法统治。
乡遂管理体制：基层行政区实行乡遂制，乡是国人居住之地，遂为野人居住之所。在国都内及其近郊，划分为若干乡，采用“五家为比、五比为闾、四闾为族、五族为党、如需精美完整版，请QQ: 67460666 手机:137 8381 6366联系 五党为州、五州为乡”的乡制，分别设比长、闾胥、族师、党正、州长、乡大夫。在边远的农村地区实行遂制，即“五家为邻、五邻为里、四里为酂，五酂为鄙，五鄙为县，五县为遂”，分别设邻长、里胥、酂师、鄙长、县长、遂大夫。
四、夏、商、西周的行政运行和行政监督
（一）夏、商、西周行政体制对行政运行的影响（与秦汉以后诸王朝相比，君主的权力受到各个方面的限制，表现在）：
1、等级君主制国家结构的影响。
与秦汉以后相比，在行政决策、沟通、文书和执行等方面具有不同的特色，表现为：
1）在行政决策上的集中程序较低，凡涉及下级邦国的事务，中央均通过盟会的形式加以协调，凡涉及邦国之间的关系，常经谈判以结盟的方式作出决策；
2）在行政沟通上不是如同后世行政机关的沟通，而是国与国之间的外交联系，如朝会、聘问等形式；
3）在行政文书上，常以协商性文书体裁为重；
4）在行政执行上，行政的灵活性大于统一性。
2、原始氏族公社痕迹的残留。
多方面的制约，表现在：
1）盛行于部落制时代的民主制某些残留使得诸侯国君与宗室贵族对朝政拥有相当的参与权，制约着王权的发展；
2）贵族议事制度的影响；
3）王权受到宗教信仰的限制。
王权逐渐摆脱各种束缚，表现在：
1、通过兼并和征伐，国家逐渐由分散走向集中，向统一的专制国家过渡；
2、西周时期天命观发生变化。
（二）西周的行政决策与联络
1、纵向的行政决策与联络
⑴、决策与联络的共同特点：实行君主专制，即最后决策权由君主掌握。
⑵、决策与联络的形式：
A、直接联络形式：
巡狩：是周王在郊外设坛召集各方诸侯对重大问题进行谋议，发布政令的会议形式。如需精美完整版，请QQ: 67460666 手机:137 8381 6366联系
朝觐：诸侯定期朝见天子并向天子述职的一种礼仪。
B、间接联络形式：
聘：由天子派使臣慰问诸侯，或诸侯遣使臣朝见天子。
2、横向的行政决策与联络
⑴直接联络：
朝会：是诸侯间直接拜访，细分为“朝”（地点在宫廷）和“会”（地点在郊野）二种形式。
盟：神前发誓的杀牲饮血
⑵间接联络：
聘问，即诸侯间派使臣互相访问。
（三）西周的行政文书
诰：1）上级对下级发布的命令或布告2）君臣相互勉励之词的记录，作为后世君臣行为的规范。
誓：多为战时的动员令。
命：绝大多数为册命之书。
简书：日常通告文书。
要：相当于今日之契约，具有法律效力，一般用于国与国、个人与个人之间的盟会上，盟会时要在神灵前起誓，并将起誓内容形成文字，作为日后检验是否履约的凭证。
（四）西周的行政执行
既保护政策的统一性，又具有很大的灵活性。
（五）西周的行政监督
二种形式：
1、天子、诸侯各自对其下属“邦国”的监督：
利用朝觐、巡狩或委派监国、上卿进行。
监国：指派出诸侯级使臣代表天子监临诸侯国的管理体制，监国者地位相当高，如需精美完整版，请QQ: 67460666 手机:137 8381 6366联系 多由王子弟担任。
2、天子、诸侯、卿大夫各自对其直接辖区的监督：
主要依靠官员进行。“巡行”视察和“循行”方式
五、夏、商、西周的人事管理
（一）官员的选拔
夏、商、西周都实行世官制度。
夏、商——血统是选拔官员的主要依据。
世卿世禄制：指下级贵族到上级国君朝廷世代为官的制度。
世卿：指贵族中到王室充当卿士或到公室充当卿的那一部分具有官僚身份的贵族，他们父子之间官职世袭，故称世卿。
世禄：指这些贵族一方面在朝为官，另一方面仍是其封国的封君，享有爵位和采邑作为其俸禄，并世代享用。
（二）官员的管理机构
西周中期，开始出现佐助天子管理官员的人事官员，即司士；公族（专管公族的人事官员）
职责：1、掌管官员档案；
2、正群臣朝仪之位；
3、负责官员的爵禄赏赐；
4、掌群臣之治，即掌戒令刑罚。
（三）官员的爵制
夏：公、侯、伯、子、男五等
商：公、侯、伯、子、男，分为三等。
一等：公、侯——商王族或亲族
二等：伯——远方首领
三等：子、男——在侯、伯之下并隶属各侯、伯。
西周：实行分封制，有公、侯、伯、子、男之分，分为三等。公为第一等，侯伯为二等，子男为三等。
西周分封制：西周初年，统治者把大规模的土地连同居民分赏给王室子弟和功臣，建立西周的属国。这些封地叫诸候，诸候在其封国内，又将大部分土地分封给子弟卿大夫，作为“采邑”。卿大夫再分作为“食地”，此为大分封。利用血缘为纽带，以嫡长子继承制为原则。建立了天子、诸候、卿大夫之间的严格隶属关系和各自的权利和义务，王权集中。它是我国从方国林立走向专制帝国的必经历史阶段。当然，也导致了长期的诸候争霸战争。
命：除爵外的一种表明身份的标志。指天子的册命，对象不仅包括诸侯，如需精美完整版，请QQ: 67460666 手机:137 8381 6366联系 还包括卿大夫。
九命的等次：上公经九次册命，侯伯七次、子男五次，大国之卿三次、次国之卿二次、小国之卿一次。
（四）官员的俸禄和退休
夏、商、西周都实行世禄制。
均有官员年老致仕的制度，官员到七十岁即退休，即所谓“七士致政”。

第二章春秋战国的行政管理
春秋战国时期是中国奴隶制社会解体并向封建制社会过渡的转型时期，这一时期社会各方面都发生了巨大变化，国家政体的特点是王室衰弱，诸侯称霸。
一、春秋时期行政体制的演变
（一）赋税改革对行政体制的影响
1、改革原因：
旧的田税军赋制度都是建立在土地国有制即井田制基础上的。在井田制下，野人（庶民）在公田上进行无偿劳作，以“助”（田税）的名义上交国库，此外还要承担各种军赋。春秋时期，由于兼并战争的激烈，他们的负担成倍啬，纷纷从公田上逃跑。不仅野人如此，国人也因战争负担而日益走向贫困、破产、负债甚至沦为奴隶。春秋时期，经常发生国人暴动以及拒绝战争的现象，这一切迫使较为开明的君主进行赋税和军赋制度的改革。
2、改革内容：
A、田税改革：最先在齐国进行。
改革的重点：承认国人土地的私有权。
B、军赋改革：
基本精神：将军赋落实到田亩上。
影响：⑴、使国家的社会职能发生变化；
⑵、引起阶级结构的变化与基层行政组织的变革；
3、改革的意义或影响：
A、国家的社会职能发生变化。国家的主要社会职能仅剩下政治和行政事务性的内容，不再具有直接组织社会生产的职能。
B、引起阶级结构的变化。井田制趋于瓦解，庶民社会地位提高。
C、引起基层行政组织的变革。产生以农户为单位的编户齐民的户籍制度，如需精美完整版，请QQ: 67460666 手机:137 8381 6366联系 基层组织由乡遂双轨制转变为乡里单一制。
（二）强卿专制与中央集权体制雏形的出现
春秋时期，最富有时代意义的是卿大夫的兴起。特点：
1、在官员管理上由家臣制向官僚制转化（世卿世禄制瓦解）；
家臣制：西周分封制下卿大夫所采用的人事组织管理制度。分封制中卿大夫是最底层，再往下便是同一血统但不具有贵族身份的国人“士卿大夫治国，国被称为“室家”，所以其官员被称为家臣，与卿大夫不同，无世袭，职位由卿大夫任命，并可随时免除，呈现雇拥关系和臣仆性质。食邑则相当于后世的官员俸禄，两者均不能世袭，家臣制已具备后世官僚制度的雏形。
2、在中央朝廷组织上由家臣聘任制发展成为客卿制；
3、在地方管理上，由国鄙制向县郡制转化。
二、战国时期中央集权的行政管理
（一）变法运动与中央集权管理体制的确立
著名的变法：
魏国的李悝变法、楚国的吴起变法以、秦国的商鞅变法
各国变法运动的实质：
用郡县制为特征的中央集权的封建君主专制取代宗法等级君主制。
郡县制：战国时，各国推行一种中央集权的地方行政管理体制。萌芽于春秋。秦晋楚等国把兼并来的土地和小国改设为县，由群主直接控制。春秋晚期，晋国又在新得到的边地设郡。开始郡不如县，后来经济发展了，郡升于县之上。特点：（1）郡县长官由国群直接任免，非分封世袭；（2）郡县以下的行政机构是以乡里为基层行政单位，国君权力可一直延伸到底层。
变法的主要内容及影响：
1、用郡县制取代分封制，达到了实现封建君主中央集权的目的；
2、废除井田制，承认土地私有制，奠定了封建中央集权体制的经济基础；
3、变法运动中，各国先后颁布法律，出现依法治民的倾向；
4、废除世卿世禄制，实行官僚制。
变法运动的核心和焦点：剥夺旧贵族的特权，废除世卿世禄制，以便让那些从如需精美完整版，请QQ: 67460666 手机:137 8381 6366联系 庶民中产生的具有卓越能力的新兴地主阶级代表人物掌握政权。
官僚制：一种和封建君主中央集权管理体制相适应的人事管理制度。
特点：1）官员职位不能世袭，只能凭能力和功劳由国家授予；
2）官吏只能依法按上级的规定行使职权，上级通过“上计”来考核官吏，依据官吏工作实绩予以奖惩，并作为官员升迁的依据；
3）俸禄制取代食封制。
（二）各国中央政府行政体制
各国强化君主专制权力的表现在：
1、表现在各国君主名号的升级上；
2、君主对权力结构控制方法的调整上，其主要措施是在官僚机构中实行文武分职制。
战国时期各国中央政府官员按其职责分为：
⑴中央的中枢官员：
A、相（文官系统首脑，百官之长）
B、国尉、柱国（武职人员）
C、御史（国君秘书、耳目，监察百官）
⑵中央的职能官员：
郎中、廷尉、主客、内史、少府。
（三）各国地方政府的行政体制
特点：
1、其郡县长官由国君直接任免，而非分封世袭贵族；2、郡县以下的行政机构是以乡里为基层行政单位，国君可以通过郡县长官把自己的权力一直伸到社会的最底层。
郡县制出现于春秋，在战国趋于完善，表现在（郡县制：是一种中央集权的地方行政管理体制）：
1、郡县两级行政管理体制的形成，各国交往的频繁，保全促使原来荒凉的边境地区日趋繁茂，原来面积大地位低的郡的地位陡升，并在郡下设县，因此，郡县两级体制首先在边如需精美完整版，请QQ: 67460666 手机:137 8381 6366联系 境地区出现，以后推行到内地。
2、郡县官员的设置，
郡的衙署称府，长官称守，守下设郡尉和御史，分管军务和监察。
县设令，令下设丞、尉，分管民政和军务。
县下设乡、里两级基层组织，里下按什伍组编居民。
乡有三老、啬夫、游徼等，分掌教化、税收、狱讼和捕监事务。
里设里正，什有什长，伍有伍长。
（四）各国的施政过程和行政监督
各国国君进行行政决策常用会议制度，主要按两种方式进行：
1、在朝会上群臣集议，最后由国君决断；
2、由国君与个别大臣商议后由国君作出决断。属个人决断式决策，人治倾向明显。
（五）战国时期的行政监察制度
1、监察制度初步形成。
2、御史（国君秘书，监察百官）
3、殿中“执法”（群臣在殿上的纪律和礼仪）
4、监：派往郡的监御史
（六）战国时期的行政执行中的文书制度
在行政执行方面，各国都建立了一套相应的文书制度，即“玺”（官印）、“符”（虎符）、“节”（使者通行文书）制，以保证决策的具体实施，国君的命令写在竹和木简上，然后用绳缠紧打结，再在打结处涂上封泥盖上玺印。
虎符是一种调兵凭证，节为使者通行文书。
（七）各国行政官员的管理
具体的选官方式：
1）荐举之法；2）自荐因3）功授官；4）葆子
官员的任免：
各君主任免，君主任命官吏称“拜”，发给玺作为凭证。当官吏不能很好完成使命时，国君可以收回权力，称“夺玺”或“收玺”。
官员考核的主要形式：
“上计”：上计制：战国时期考核官员的主要形式。仓库存粮、垦田数、户口数、赋税数及社会治安。做法是：年初，中央重要官员和地方长官将一年的各种预算字写在木卷上，呈报国君。国君将木卷一分为二，君执右，臣执左，年终由国君亲自考核。
具体做法：每年初中央重要官员和地方长官将一年的各种预算数字写在本卷上，呈报国君。国君将卷一分为二，国君执右卷，大臣执左卷，年终由国君亲自考核，将两卷相合，并将实际完成数字和预算数字相核，以定政绩高下。