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财税体制改革

　　第一部分 【财税改革与国家改革】

　　分税制强化了“唯上体制”

　　新京报：从历史上看，财税体制改革与国家的整体改革是什么关系？

　　李炜光：100年前的今天，中国正在开展立宪运动，1910年成立资政院，是国会的前身。而且这个中国最早的议会还是由老佛爷慈禧自己建立起来的。资政院成立当年就开始审议预算，一下子把朝廷提交的预算额裁减了差不多四分之一下去。

　　当时地方也建立起议会，最早的地方议会还是在我们天津建立的，叫咨议局。参与这场运动的除了知识分子、官员，还有大量的实业家、商人，如张謇等人，社会各阶层都有，包括士兵、教师、学生———这是一场真正的民主运动。

　　但是这次改革最终还是失败了，1911年辛亥革命爆发。有的研究者说，当时是革命和立宪在赛跑，最后结果是革命胜利了，立宪失败了。但是，这给后人提供了一个非常珍贵的历史经验，那就是国家的体制改革可以从预算、税收方面入手。

　　英国的历史经验是，限制国王的权力，最好的办法是从限制他的钱袋权入手，把钱袋管住了，别的权力就不在话下。应该说一百年前的中国人非常聪明，他们找到了一条非常正确的路。

　　新京报：我们今天提出的“加快财税体制改革”，时机是否已经成熟了？

　　李炜光：我觉得可以做到，而且时机也早就成熟了。随着市场经济的发展，人们私有财产的形成和增加，我国民众的权利意识觉醒得非常快。

　　财税体制的问题又到了必须解决的时候，以土地财政为例就能看出来。为民众提供公共服务最多的是地方政府，而现行分税制又使得地方政府财政来源紧张，这种情况是怎么形成的呢？1993年分税制以前，原来地方政府占整个财政收入比例75%左右，承担责任也是75%到80%。收了那么多钱，也做了那么多的事。还“文革”历史“欠账”、物价改革等等，所以80年代的中国，地方最具活力，人们心态也好。

　　分税制改革以后，地方政府占整个财政收入的比例由75%降到了40%左右，但是它承担的事务一点也没有减少。中央政府在把钱收上去的同时，没有把事务收上去，大部分留给了地方，地方财政容易出现亏空，不得不想办法创收。拿什么创？就是卖地，著名的土地财政就是这么演化来的。

　　分税制改革造成的另一个结果是，中央政府钱多了，年终突击还花不完，但是地方政府越往下，越是需要花钱的地方，如提高国民福利等方面，就越感觉没钱。

　　此外，分税制也进一步强化了中国早已存在的“唯上体制”，与市场经济讲究权力分散的体制背道而驰，这实际上是一种体制上的回归。很遗憾，至少到现在为止，学者们还很少有人谈到这一点。

　　财政预算缺乏实质性约束

　　新京报：推进预算民主，管住政府的钱袋子是改革很好的一个切入口，但是从政府方面来讲，这意味着自己的权力将受到掣肘，那么，政府是否有推动这一改革的动力？

　　李炜光：这件事是社会制度完善过程中必须去做的，而且一定要做好。现在我们中国已经发展到了这个十字路口，必须做出选择。

　　其中的道理是，政府也是由人来组成的，而人都有趋利的本性，在这一点上，百姓、官员没有什么两样。他在掌握公权力时候，由趋利的本性而作恶的可能性就大了许多，有人就可能利用公权侵吞人民的财产。我们为什么要强调预算的公开透明呢？就是想在发展的过程中逐渐形成某种制度，然后让这个制度逐步变成法律，不管是谁来当领导，都得这样做，把权力放在阳光下，接受人民的监督和控制。

　　我们虽然经过了三十年的改革开放，但是在体制，在制度上可依靠、支撑这个社会在良性轨道上去发展去运行的东西不够。现在，靠财富掩盖这些缺陷，但是，这样的发展模式是难以持久的。所以，你要问我政府自身有什么动力推动这一改革，只能在制度改革、外部控制上下工夫。

　　新京报：你所说的预算民主，实施要点在哪里？

　　李炜光：首先预算要公开，公民要参与预算。公民参与，就是政府制定预算的时候不能自己说了算。

　　预算要公开，仅有公开还不够，还得做到透明。不能给个账本让我自己看，那不是正确的态度。公开是一个机制，要用法律程序保证公民都能亲身参与到预算过程中去，还要通过某种技术保证大多数公民都能看得懂预算。

　　近年来，浙江温岭、上海闵行区等地方，搞了一些公民参与预算的实验，效果良好，但这些试点一般都是地方官员和社会各界联手自己主动搞的。现在的地方官员大都接受过大学教育，也有的到发达国家考察过，觉得这个东西好就拿了过来。但这些富有新意的做法并没有变成国家法律和制度认可的东西。

　　由于缺乏体制的支持，这样的改革经常是短命的。一个比较开明的官员会做这个事，这个官员一走，改革便无法进行下去了，也就是说，没有真正变成制度性的东西。没有制度保障，有益的改革也很难有生存的希望，其结局，没有自生，只会是自灭。

　　新京报：每年的政府预算，不是要经过人大审议吗？

　　李炜光：在预算、税收问题上，人大缺乏实质性约束。比如说，政府要上一个大的工程项目，需要支出巨额财政资金，你得先去人大接受审查，走法律程序，经过严格审议、听证，举手表决，这需要讨论甚至激辩。在咱们这还做得不够。

　　再有，我们国家的预算年度是1月1日到12月31日，但“两会”是在三月份才召开，审议通过预算才能执行。那么，一到三月份，整整一个季度，等于这个国家没有预算。

　　审议预算的时间也太短，说是一天半，但这一天半得审议三个报告，算下来也就是半天时间。

　　1985年前后赋予国务院决定税种设置的权力，到现在还没收回人大。为什么最近有的地方要开始征收房产税，而不是像过去那样叫物业税呢？叫物业税就是新税，叫房产税是老税种，就可以避开新税种在人大立法方面可能遇到的一些问题，说白了，就是可以不走法治之路。但是，新开征的房产税早已不再是过去那个老的房产税了，这样公开违背法律的行为恰恰是某些地方政府的所作所为，真的让人不可思议。

　　第二部分 【财税改革与公民权利】

　　物业税 不动产税不要轻易去碰它

　　新京报：财税改革显然与每个家庭、每个公民息息相关，以物业税为例，这种关联主要体现在哪里？

　　李炜光：我们虽然有物权法，但是跟税法还没有做到很好的衔接。如果你这个时候开征房产税，而制度建设又跟不上的话，就很容易变形。

　　物业税是最复杂的东西，复杂在于它是直接税，而且是直接税里面最直接的税。个人所得税还可以通过代扣代缴的形式，不是你自己从口袋里掏钱交税，而直接交税感觉是不太一样的，在国外，征收物业税时需向纳税人说明交上去的税用在哪里，比如加拿大，有三十多个物业税的具体使用项目，大部分用在社区建设上，纳税人直接受益。

　　不动产税不要轻易去碰它。因为财产是属于公民个人的，是面对面地从老百姓兜里掏钱纳税，有相当的难度，政府在准备征收房产税的时候应该考虑到这一点。可是我们在制定物业税的过程中向人民讲清楚这个道理了吗？目前还没有，人们（包括政府部门自己）普遍认为征收物业税就是为了弥补地方政府财政亏空的，而没有谁说上一句，交这个税跟大家得到的公共服务之间究竟有多少关系。

　　物业税是一个非常复杂的税种，需要非常高的政治智慧和超强的执政技巧、能力，还需要有非常融洽的官民关系和高效率的行政运作方式，缺了这些，比如，如果有人抗拒交税怎么办？

　　另外，征收物业税，马上就会涉及公民财产的认证问题。房价是随着市场供求关系上下波动的，每年都要重新评估，得有一个相对独立的评估机构做这件事，还得有一个中间机构负责仲裁。都是由税务局自己说了算哪行？没有这样的机构，评估结果出来民众不服怎么办，到哪里去申诉？申诉结果不服还可以怎样做法律的救济？这些因素，我们打算征物业税或房产税的人认真考虑过吗？

　　个人所得税 一直缺乏实质性改革

　　新京报：还有一点和我们紧密相连的是个人所得税。我每月被扣掉一千多，但是因为我没有北京户籍，孩子不得不在老家农村上学。每年都有人大代表提议改革所得税制，好像也没有效果。

　　李炜光：个人所得税都是两千块钱扣除标准，起征点都是一样的，但是各地收入水平和物价水平是不一样的，中西部地区跟北京、上海怎么比？扣除额却都是两千。就不能给地方政府或人大一点权力，比如给一个上下浮动的区间，让地方自己有权决定该怎么征税，不是更科学一点吗？

　　在北京这样的城市，一个月过日子需要多少钱，每个家庭都有自己的小账本：吃饭穿衣需要花多少钱，看病多少钱，孩子上学多少钱，赡养老人多少钱，房贷月供多少钱，购买电脑多少钱，大家算一算，一个月在北京两千块钱够不够？肯定不够。大学毕业生常被形容为“蚁族”月光族”，吃了饭，房租交了，收入也没了，一点积累也留不下，中国未来的中产阶级怎么形成？

　　在税收学上有个原则，征税不能侵入居民的必要生活部分，老百姓过日子的钱是不能够被征税的，否则就属于恶税了，这是底线。

　　新京报：还有，我们的个人所得税好像不管物价上涨，也不管通货膨胀，这是否合理？是否也需要改革？

　　李炜光：个人所得税这么多年了实际上一直没有做实质性的改革，其调节贫富差距的效应一直很弱，甚至起反向作用。

　　我国的税后基尼系数甚至等于或大于税前基尼系数就是证明。我有一个去加拿大留学的朋友，交了几次税，就赶上经济危机了，通货膨胀加剧，物价上涨，大家普遍感受到生活的压力。没想到这时候加拿大政府开始退税，他跟我说到这的时候几乎喊了起来：真的退回来了啊！拿着这个钱都激动得掉眼泪了，说，“兄弟们，今天晚上去吃饭，我请客！”他问我，“知道为什么这么激动吗？我从来没有体会过这种感觉啊，太奇妙了，天下哪儿有这种天上掉馅儿饼的事儿？”

　　我们还从来没有想到过，交出去的钱政府还能还回来，如果将来我们这也有这种机会，咱们也尝试一下，也会激动得掉眼泪。那就是一种做主人的感觉。当我为这个社会尽义务，当我有困难的时候，国家会想着我，这样，家和国的心才会联结在一起。

　　财政公开 不能有预算外收支行为

　　新京报：在现有的渠道和法律、政策许可的情况下，如果一个公民想参与到你所说的预算民主，监督政府的财政是否透明、公开，他可以怎样参与？

　　李炜光：问题在于预算法的缺位，我们没有一套完备的预算报告制度、预算监控制度以及预算听证制度，这不是一般性的问题，而是制度缺漏。

　　由于公民权利几乎所有的重要方面都与预算密切相关，就必须保障公民对政府财政收入和支出的知情权、过问权、追究权和监督权。不过，长期以来，这些极为重要的权利并没有引起人们的普遍重视，包括政府官员，也包括公民自己。

　　新京报：如果参与的程度有限，那么在制度和政策设计方面应当怎样进行改进？

　　李炜光：目前，我国的财政信息是以统计资料的形式向社会发布的，难以体现向纳税人报告和认真负责的诚意；我国也没有政府会计和财务报告标准，更没有民意调研方面的法律、法规。

　　人大和政府的有关部门应着手制定相关的法律标准，包括反映政府财务状况的资产负债表、财务报表和统计报表的类别和格式等，经全国人大审议施行。

　　无论是预算还是政府财务报告，都必须体现出“归一性”，即涵盖政府的全部财政收支活动，不能有预算或财务报告之外的财政收支行为存在，不能让人大代表们“审查”一本残缺不整的报告；预算或财务报告的语言则应该通俗易懂，便于人大代表和公众的审查、议论和监督，也只有这样，人大才能做出反映民意的决议来。

　　因此，政府需要加快自身的理念更新和制度改革，确保民众和社会各界对公共财政事务的广泛参与，确保公民对于公共支出的知情权、表达权和监督权。从中央到地方各级政府，都应当向人大和公众及时公布本级政府的年度预算和财务报告。

　　税收文化 还停留在“皇粮国税”

　　新京报：由于中国几千年来深受皇权专制思想的压制，中国人的公民意识比较淡薄，虽然现在处于公民权利苏醒的阶段，但是对于税收、财政的重要性远远没有达到充分的认识和深刻的理解，如何从根本上改进这种状况？

　　李炜光：我们太缺乏现代税收的文化理念，太缺乏纳税人的权利意识，太缺乏公共财政精神了。到目前为止，许多官员所能理解的政府与纳税人的关系，还是“支配”与“被支配”、“管理”与“被管理的关系；我国纳税人所理解的税收，还是“皇粮国税”的水平。改革开放三十多年了，在这个问题上，我们的长进实在有限。

　　国外的经验或许能促使我们反思自己的税收文化。SGATAR（亚洲税务管理与研究组织）的主干国家都非常注意政府在税收过程中的角色定位。他们认为，新型的税收征纳关系是以纳税人为中心，纳税服务的具体内容取决于纳税人的需求。他们非常注意加强对纳税人需求的调查分析，建立纳税人意愿的反映渠道，实现纳税人与税务部门的良性互动。比如在新加坡，企业被认为是经济增长的原动力，是社会财富的创造者，而政府不是企业的“家长”或“指挥官”。

　　政府的基本职责是向纳税人提供良好的法律、高效的行政效率以维护市场的公平竞争，并提供包括硬件（物质）和软件（人力）在内的税收基础设施。美国更是一个尊重纳税人权利的国家，制定有《纳税人权利法案》，在官方和民间建立了发达的纳税服务网络。所谓“民间”，是指独立于官方税务机构专为纳税人提供帮助的“纳税人援助服务处”,在每个州和报税中心都设有办公机构，其主要职责是维护纳税人和协助纳税人解决纳税过程遇到的困难，这就使大部分税收问题都能得到较为公正和及时的解决。

　　我们必须意识到，纳税人的权利、纳税人的精神、纳税人的原则，早晚要植根于我们的社会中和每一个公民的心灵中，并且将再也不会因为我们转过脸去而消失，我们唯一的选择是正视它，对它做出正确的解释。

　　公民承担纳税义务以享受宪法规定的各项权利为前提，任何单方面要求公民强制承担纳税义务的行为，都是不正义、不合法的。更重要的是，纳税不单单是一种向国家尽义务的过程，更是法律对公民作为这个国家主人的身份的确认，与义务相对的不只是权利，还融合着纳税人的责任、使命、尊严和荣誉。

　　宏观税负 已经超过居民收入水平

　　新京报：最近，有官员在《中国改革》杂志撰文指出，此前国外某杂志发布的中国税负痛苦指数全球排行第二的说法有误，随着公共产品和服务需求的快速上升，以及经济的不断发展，今后一个时期中国宏观税负不仅有上升的需要，也有提升空间。怎么看这个问题？

　　李炜光：世界银行曾对不同国家收入水平的类型提出过一个划分标准：人均GDP低于785美元的国家为低收入国家，宏观税负的平均值一般为13．07%；人均GDP786—3125美元的国家为中下等收入国家，宏观税负平均值一般为18．59%；人均GDP3126—9655美元的国家为中上等收入国家，宏观税负平均值一般为21．59%；人均GDP大于9656的国家为高收入国家，宏观税负平均值一般为28．90%（见世界银行1998/1999世界发展报告）。

　　就按照这个标准衡量，我国目前仍属于中低收入国家，含社会保障缴款的宏观税负2005年为19.39%，宏观税负指标已经超过18．59%的平均值。按照目前税收速度增长，已经超过了中上等收入国家21．59%的水平，怎么可能得出“中国宏观税负目前仍处世界较低水平”的结论来呢？

　　我国税制与国外税制有一个重要区别，就是政府的财政收入除税收之外，还有一个几乎可以与它并驾齐驱的收入群：预算内收费、预算外收入、制度外收入。把这些统统加起来与GDP相比较，才是真正的“宏观税负”。如果再把制度外“之外”的乱收费、乱罚款、乱摊派，还有不得不计入企业成本的行贿，那就说不清楚是多少了。

　　所有这一切，都被一些官员有意或无意忽略掉了，所以我说他们说的那个“宏观税负”并非实际价值，就是这个道理，它必然与亿万民众亲身感受到的税收负担所带来的“税痛”大相径庭