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“特朗普政府”的对华政策分析

引子特朗普缺乏政治同盟，也缺乏必要的沟通和协调能力，其政策也因此缺乏专业性、连贯性和稳定性。无论是对个人还是国家来说，这种巨大的不确定性往往意味着巨大的威胁。文|梁亚滨，盘古智库高级研究员、中央党校国际战略研究院副教授邱稚博，自由撰稿人梁亚滨盘古智库高级研究员中央党校国际战略研究院副教授在美国总统大选结果即将出炉之际，进行未来总统的对华政策分析无疑是极具挑战和冒险的行为。最新民调显示，由于“邮件门”的再次发酵，希拉里一边倒的获胜势头受到极大压制。她与特朗普的支持都维持在45%左右，谁都无法锁定胜局。相对于老政客希拉里，作为此次大选中的“黑马”，特朗普凭借各种出格言论在不断给世人带来各种震惊的同时，也增加了未来美国政府对外政策的巨大不确定性。这种不确定性给所有人带来巨大的恐慌和不安，也对其未来政策走向充满了困惑和恐惧。也正因此，对未来可能出现的“特朗普政府”做对华政策分析，依然颇具现实意义。由于特朗普之前从未有任何施政经验，也没有任何担任公职的经历，所以无法根据其过往的政治表现来推测其未来政策走向，只能根据其个人言论，哪怕是自相矛盾和反复无常的个人言论，来推测其未来政策倾向，同时结合美国政治制度——包括三权分立的制衡和官僚制度的限制——来加以调整。尽管此次竞选过程中，特朗普直接涉及中国的言论并不多，但综合他的其他言论，我们依然能够大概勾画出其对华政策走向的轮廓。首先，特朗普的贸易政策将更具保护主义色彩，成为影响未来中美贸易关系稳定和发展的消极因素。特朗普公开反对“跨太平洋伙伴关系协议（TPP）”，认为该协议“是对美国商业的攻击”，是“一个坏交易（bad deal）”。1如果美国撤出，该协定失败，中国就可以避免因被这项贸易协定排除在外而遭遇的不利经济影响。对此，我们应保持谨慎。一方面，极端反全球化的行动并不符合中国的利益。除TPP外，特朗普还要求重新就北美自由贸易协定进行重新谈判，否则也将带领美国退出。这种不尊重国际条约的纯实用主义倾向，如果不加以限制，最终将摧毁二战以来的国际贸易体系。另一方面，特朗普反对TPP的声音很可能只是竞选语言。TPP并不是一个纯粹削减关税壁垒的协议，还包括知识产权保护、劳工标准、环境保护等诸多内容。其目的在于实现美国主导下的新型一体化和贸易自由化，扭转目前这种“中国受益、美国吃亏”的格局，倡导美国的价值观，进一步密切和巩固同盟关系。可以说，TPP代表了相当一部分美国精英谋划未来领导世界的一个共识。因此，TPP被通过的可能性依然存在；即便通不过，其核心主张也很可能会以各种名目反映在未来美国的对外经济政策中。在这方面，特朗普的个人偏好会受到官僚机构的层层制约。其次，在汇率方面，美国将会对华发难。特朗普明确指责中国政府操纵人民币，大大削弱了美国公司的竞争力，美国企业正在遭受中国企业的“屠杀”2因此，不同于当前的奥巴马政府，未来美国政府很可能会将中国列入汇率操纵国的黑名单，实施某种程度的报复性措施，例如特朗普曾建议对华进口商品征收45%的关税。尽管这项建议在现实中未必能够得到实施，但它表达了一个非常明确的信号：可能对从中国进口的特定商品征收惩罚性关税，例如在纺织、化工、钢铁和橡胶等领域的商品。此外，特朗普政府也可能会采取美元贬值的方式，为美国企业创造有益的贸易条件。他公开宣称“支持低利率”，并对现任美联储主席珍妮特·耶伦可能加息的政策表示不满。未来低利率所带来的宽松美元政策的实施很可能会引发新一轮全球范围内的货币战争，破坏全球经济稳定和地区经贸政策的协调。这虽然暂时在一定程度上有助于降低人民币贬值的压力，但无疑会加大中国经济恢复的难度，并非常可能引发大宗商品价格上涨，重现输入型通货膨胀。当前中国经济仍然处于经济增长的换档期、结构调整的阵痛期与前期刺激性政策的消化期。新一轮输入型通货膨胀，必将大大增加中国进行供给侧结构性改革的难度。再次，作为一个商人，特朗普政府很可能不会在人权问题上对中国过度发难。他曾经说：“我爱中国。世界上最大的银行来自中国”，并特别指出中国银行的美国总部就设立在特朗普大厦中。3特朗普在竞选过程中发表了很多针对少数族裔、女性、移民等群体的出格言论，本身证明他不是一个对人权特别敏感的人。尽管成为总统后，他无法避免在人权问题上受到来自国会和民间团体的压力但这并不是他本人关注的重点，也意味着很可能在这些问题上愿意与中国实现建设性的互动。第四，在地缘政治和军事安全上，特朗普政府很可能会出现一定程度上的政策混乱。一方面，特朗普认为美军国防开支占经济总量的比例处于二战以来的最低水平，希望加大军事方面的投入来重塑美国的军事力量和领导地位。特朗普给中国在南海的活动贴上军事化的标签，并猛烈批评美国政府的不作为。他认为中国在南海岛礁修建军用机场，达到了令人恐惧的地步，对美国的威胁超过伊斯兰国。4特朗普还批评奥巴马政府在朝鲜、伊朗核问题上的无能为力。5在中东，他对目前美国打击伊斯兰国中的表现非常不满，并表现出对无限制使用武力的偏执，包括轰炸输油管道、部署多达3万人的作战部队、变更禁止军方使用酷刑的国际法规，甚至还提出要杀死恐怖分子的家人以达到杀一儆百的效果。因此，相对于希拉里注重软实力与硬实力相结合的“巧实力”亚洲战略，特朗普更加偏好硬实力和不可预测。至少根据目前言论，他很有可能成为一个比希拉里更加坚定的“亚太再平衡者”，在亚洲部署大量美国军事力量，实施更加积极的干预主义政策。但另一方面，特朗普也表现出一定程度的孤立主义倾向，试图从全球范围内实施战略收缩，例如试图与俄罗斯实现某种和解和在打击伊斯兰国方面的合作，要求日韩等盟国分担美国实施安全保证的费用。从这个角度来看，他将中国视作军事威胁的言论很可能只是竞选言论。这种战略收缩无疑将扩大中国在亚太地区的影响力，但也很可能会导致原来受到压制的地区不稳定因素凸显，造成地区安全秩序失衡，带来更多的冲突和动荡。特朗普曾说会与金正恩进行直接对话，威胁韩国要撤回驻韩美军。解禁集体自卫权的日本也会加快向“正常国家”的转变。在这种情况下，地区权力格局将发生剧烈的变动，既是机遇也是挑战。这对中国的实力运用和外交智慧都提出了非常高的要求。如果应对有力，东亚地区将成为中国稳定的权力辐射区，彻底清除冷战的余毒。如果应对不力，该地区将被失衡的权力格局进一步撕裂，成为地缘政治上的破碎地带，变成不断给中国带来安全挑战的麻烦之源。第五，在能源和气候领域，中美合作空间广阔。特朗普坚定地支持开采和使用石油、煤炭、常规天然气和页岩气等化石能源，希望实现彻底的能源独立，摆脱对石油输出国组织和其它任何敌对国家的能源依赖。因此，他认为应该取消在一些联邦辖区的能源开采禁令。6与此同时，特朗普对气候变化问题表示出强烈的怀疑，认为这是自我束缚发展能力的行为。即便存在一定程度的气候变化，他也不认为是人类活动造成的，而是天气本身的原因。7所以，未来美国政府很可能会放低在该领域的调门，在一定程度上减轻了中国在应对气候变化问题上遭遇的国际压力。总而言之，特朗普缺乏政治同盟，也缺乏必要的沟通和协调能力，其政策也因此缺乏专业性、连贯性和稳定性。无论是对个人还是国家来说，这种巨大的不确定性往往意味着巨大的威胁。今年8月，共和党50名外交国安领域的资深官员联名写信指出：“同此前缺乏外交领域经验的总统们不同，特朗普没有展现教育自我的任何意愿。他始终表现出对当代国际政治知识的令人震惊的无知。在我们的经验中，一位总统应当愿意去倾听顾问和部门领导的意见，应当鼓励对各种彼此冲突的观点的思考，应当能够意识到缺陷，并且从中得以进步。在我们看来，这些关键素质特朗普一样也不具有。他无法分清事实和幻象，他不鼓励彼此冲突的观点，也无法忍受任何批评。”当然，我们也不能忽视美国政治制度和官僚机构对总统的制约能力。换句话说，特朗普作为一个专业上不合格的总统并不能为所欲为。从积极角度来看，这大大减轻了特朗普政府可能带来的政策灾难及其严重性。但是从消极角度来看这也很可能导致美国政府陷入不断内耗、无所作为的境地，降低其对国际体系的秩序输出，加速国际关系的“离散”和碎片化。针对这种情况，我们应提早准备，尽力削弱特朗普新政府巨大的政策不确定性给中美关系所带来的冲击。第一，做好应对准备，保持战略定力。未来中美关系在美国社会深刻变动的情况下必然会遭受各种形式和程度的干扰，但双方巨额的经贸利益已经成为稳定两国关系的压舱石。三十多年间建立起的制度性沟通渠道也在发挥避免战略误判的减震器作用。中美关系的和平与稳定符合两国根本利益，中美关系的大局也不是一两个人能够轻易改变的。在诸多热点问题上，中美必然会展开战略与战术的博弈，但应坚持“有理、有力、有节”，不要轻易被激怒，陷入冲突的陷阱，尽快度过初期的相互试探，早日实现平稳的良性互动。第二，创新互动模式，加强危机管理。中美应继续积极探索一些技术性措施，规范双方的互动模式，防止战略误判和操作失误引发冲突，减轻两国战略博弈引发的安全困境，管控双方在热点地区的战术博弈引发的突发危机。因此，中国应积极推进并深化中美之间包括《海上意外相遇规则》《建立重大军事行动相互通报信任措施机制的谅解备忘录》和《海空相遇安全行为准则谅解备忘录》等互信机制的建设和完善，通过制度化措施增强战略互信和危机管控能力，保障两军关系的长期稳定。第三，平衡战略对冲，避免四海共振。近年来，中国东部地区从南往北都先后出现地区安全挑战，突出表现为在南海与多个国家的岛礁主权和海洋权益争端，在台海与再次上台的民进党台独势力的斗争，在东海与日本的钓鱼岛和油气田争端，在黄海面临的朝核危机和与韩国的萨德与渔权争端。美国未来对华政策无疑将围绕这些热点问题展开，通过各种形式的介入，试图将中国拖入四面出击、疲于应付的不利局面。因此，我国在进行战略对冲时，需要分清主次，把握强硬与妥协的度。目前，我国在南海岛礁的吹填工作已经完成，下一步应致力于“守”，避免在该地区与美国形成直接的军事对抗。两岸关系应努力继续国民党执政时期建立的各种制度性安排，致力于“稳”，防止美国势力的破坏性介入。对日关系应致力于“争”，在积极努力改善双边关系的前提下，适度扩大目前已经在钓鱼岛和油气田领域争取的利益，继续2007年中日两国两次达成的共识，“在实现划界前的过渡期间，在不损害双方法律立场的情况下进行合作，”推进以我为主的共同开发，继续争取美国在该问题上的中立。在朝核问题上，应致力于“合作”，因为朝鲜发展核武器即便抛开美国因素也已经对中国的核心安全利益形成威胁。中美在朝鲜半岛无核化领域存在巨大的共同利益，因此需要与美形成一定程度的政策协调，避免成为朝鲜联华治美的棋子。在萨德问题上，应致力于“攻”，坚决反对，对美采取强硬并积极进取的外交政策，对韩施展外交智慧，运用多种资源，必要时实施利益交换。第四，发挥高层优势，稳定中美关系。由于中美之间在国际和内政领域长期存在地缘政治和意识形态冲突，因此，两国关系的稳定特别需要双方高层持续的良性互动。我们必须充分利用并不断扩展现有中美高层交往与对话机制，从战略上不断积极地为中美关系注入正能量。特朗普作为生意人的本性使之更加看重实际利益，更加容易打交道。2019年是中美建交40周年，这给进一步巩固和紧密两国关系带来一个绝佳契机。■引注1 Donald Trump, Twitter post, Apr. 22, 2015.2Wall Street Journal, 'Donald Trump Transcript: 'Our Country Needs a Truly Great Leader,'' , June 16, 2015.3 Ibid.4 Wall Street Journal, 'Donald Trump Transcript: 'Our Country Needs a Truly Great Leader,'' , June 16, 2015.5特朗普在华盛顿哥伦比亚特区3月21日和4月27日的演讲。6 Donald Trump, 'An America First Energy Plan,' , May 26, 2016; Philip Bump, 'There's a Lot to Unpack in Just One of Donald Trump's Answers about Energy Policy,' , May 26, 2016.7Palin Update, 'Guest Donald Trump Part One...,' , Aug. 3, 2015.

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