试论养老保险的发展改革-基于改革前后的思考2修改.doc

目 录
摘要 2
ABSTRACT 3
0 引言 4
1.研究综述 6
1.1 国内学者的相关研究 6
1.1.1关于养老保障体系构建的相关研究 6
1.1.2对如何扩大社会保障覆盖面的研究 7
1.2 国外养老保险全民化研究 8
2.研究方法 10
2.1比较研究方法 10
2.2历史的方法 11
3.养老保险制度建立与发展历程 11
3.1养老保险制度改革发展历程 11
3.1.1传统养老保障制度的建立和调整 11
3.1.2养老保险制度改革的起步和探索 12
3.1.3现代养老保险制度的确立和完善 13
3.2目前养老保险制度取得的主要成就 14
3.2.1养老保险制度框架初步建立 14
3.2.2养老保险事业发展不断加速 15
3.2.3职工基本养老保险制度实现了整体转型 16
3.3实现养老保险全民化面临的挑战和问题 16
3.3.1实现养老全民化面临的挑战 16
3.3.2家庭小型化使得传统家庭养老功能退化 17
3.3.3城镇化进程加快导致流动人口数量庞大 18
3.3.4制度体系残缺，覆盖范围有限 19
3.3.5权责模糊 19
3.3.6核心制度不健全 21
3.3.7 待遇水平低，不同制度之间待遇差距巨大 22
4.养老保险全民化的实现路径 23
4.1建立一个适度集中多元化的制度覆盖全民 23
4.2通过多层次的制度安排提高养老保障水平 23
4.3 建立经济保障与服务保障相结合，提高养老保障质量 27
5. 完善我国养老保险的对策和建议 29
结语 31
参考文献： 31

摘要

建立健全养老保险制度是现代国家维持社会稳定与和谐发展的重要基石。目前，世界各国掀起了一股改革养老保险制度的潮流，改革的一个重要方向就是要努力扩大养老保障的覆盖面，实现养老保险制度的全民覆盖。目前，世界上一些发达国家已经建立了面向全体国民的养老保险制度，如日本、英国、奥地利、瑞典等国家。在这些国家，所有国民只要达到法定退休年龄就有资格享受法定的养老金，真正实现了人人“老有所养”的目标，这些国家为我国建立全民化的养老保险制度提供了借鉴经验。

关键词:养老保险， 覆盖面，全民化，三步走战略

On the development and reform of the pension insurance --- based on the pre-and post-reform thinking

ABSTRACT
To set up and improve the social endowment insurance is the important base of modern country, which can influence the harmony of the society. Current, endowment insurance system reform is sweeping over the word. One important aspect of the reform is to extend the endowment insurance coverage and try to carry out all people coverage. Nowadays, some advanced countries have established endowment insurance which includes all the citizens, such as Japan, England, Austria and Sweden. In these countries, every plain citizen can get treatment of endowment insurance when he reaches legal and emeritus age. We can use the experience of those countries when we explore the whole coverage of social endowment insurance, because they have truly fulfilled the foal of providing the elderly with a sense of security.
Keywords : social endowment insurance，coverage，all people coverage， the three-step development strategy

试论养老保险的发展改革---基于改革前后的思考

0 引言
当前，社会保险的全民化是世界性的课题，而养老保险作为社会保险的重要支柱，一直以来，颇受世界各国社会保障学者的关注。因而怎样将未保障群体纳入养老保障制度，拓宽养老保险的覆盖范围，实现养老保险方面的的全民化就成了当代诸多国家共同面临的重大研究主题之一。而我国的社会养老保险制度起始于企业职工基本养老保险，从改革开放以来经历了国有企业改制，由单位包办的职工养老保险走向社会保险，最后形成面向企业职工的基本养老保险制度。然而社会保障制度从其最开始建立之初就秉承了公平这一本质。尽管目前我国的养老保障体系的制度已经较为成功但由于其在建立之初只将正规就业者纳入保障范围，随后虽然逐步扩大覆盖面但依然有一些群体没有机会享受养老保险的待遇。因而如何解决养老保险覆盖面狭窄，把那些被排斥在制度之外的人员吸纳进来，实现养老保险全民化且让全体国民较为公平地享有养老保险是当前养老保险体制改革要考虑的主要问题。
随着社会生活水平以及医疗水平的不断提高，我国所面临的人口老龄化程度正在不断地加剧，这带来了老年人抚养比例的上升，使养老保险制度面临巨大威胁。按照国际上公认，我国早在2oao年就己步入“未富先老”的行列。据人口学家预测，2020年我国65岁及以上人口占总人口比重将达到11.3%, 2050年这一指标将达到21. 2%。我国实行的计划生育政策，使生育率持续下降，对于控制人口数量起到了很大的作用，但是也导致出现了典型的“四二一”的家庭结构，这种类型的家庭其自我保障能力明显下降。这就对社会养老保险提出了更高的要求。
由于企业的改制，城镇化的加快，对全民化养老提出了新的要求。企业的改制使一部分原先有固定职业的劳动者成为了自谋职业人员和个体户，这类人员在
养老保险方面存在着中断续保问题，这也是政府一直以来较为关注的领域;国有和私营经济在国民经济中的比重在随着生产力的发展而调整，劳动者在这两者的就业比重也随之变化。越来越多的劳动者特别是年轻人开始在私营企业就业，使得其劳动力比重在不断提高;相反，在国有和集体企业中的劳动力比重却是在减小。这一现象对我国养老保险而言也未尝不是一件好事，因为在私营企业中的劳动者相比较而言年龄构成比较年轻，这一群体在纳入养老保障体系中后能够为我国的养老保险基金减轻不少压力;而在城市化过程中出现的农民工群体由于自身的特殊性，不能将他们的养老保险问题简单纳入城镇职工养老保险，如何将这一群体纳入养老保险的覆盖范围将是今后一段时间在拓宽养老保险覆盖范围方面值得探讨的问题。
实现“人人老有所养”一直是党和政府为改善民生所作出的承诺和民生目标。中共中央的十七大报告提出建立覆盖城乡居民以保障国民基本生活的社会保障体系。在2012年政府工作报告中，温家宝总理提出要在今年年底前实现农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险的全覆盖，加快养老保险全民覆盖的步伐。扩大养老保险覆盖面，努力将更多的符合条件的人员纳入到养老保险体系中来，是保障老龄群体基本生活的必要措施，是促进企业平等竞争，减轻国有企业负担，推动国企改革的前提保障。因此，在现有的条件下，实现我国养老保险全民覆盖的关键是要制定出一个统一的制度框架，将更多的未参保人员纳入到制度覆盖之中，拓宽养老保险的覆盖范围。在新的发展阶段，构建“人人老有所养”的养老保险制度对于践行科学发展观、坚持以人为本有着重要的现实意义。

1.研究综述
1.1 国内学者的相关研究
1.1.1关于养老保障体系构建的相关研究
(1)建立适度普惠型的养老保险模式
随着改革的深入，我国的生产力水平将不断提高，这一国情决定了我们在选择制度方向上不能再以剩余模式或最低福利模式为标准，而要为国民提供更加丰富的福利保障。因此，邓大松提出要建立适度普惠型的养老保险模式。这一模式的构建必须从破解城乡二元结构的高度宏观把握，所以就要在城乡统筹的基础上构建适度普惠的养老保障体系。
(2)建立国民养老金制度
国民养老金制度是国家公共养老金制度的基本形式之一。在养老金制度的发展早期，不论是按稗斯麦模式建立起来的公共养老金制度，还是按贝弗里奇模式建立起来的国家基本养老金制度，事实上只要制度能覆盖到全民，我们就可以称之为“国民养老金”。典型的国家有:英国、瑞典、日本、法国等。它有这几个特征:财务机制是现收现付制，管理模式是公共部门管理，覆盖范围是全体国民，保障水平和给付方式是统一收益的最低养老金等。
国民养老金制度因为其在明确政府责任，消除老年贫困，实现社会公平等方面的优点而受到称赞。因此，刘昌平提出，应当把国民养老金作为新农保和城镇职工基本养老保险建设方面的一个方向。建立国民养老金制度的首要前提就是通过制度外措施全面清偿城镇基本养老保险的转制成本，当前应通过划资偿债和分享“养老金红利”的方式，逐步清偿转制成本，减轻制度内财务负担。
(3)构建多层次的养老保障体系
随着经济社会的发展以及社会保障改革的不断进行，有学者认为我国应当建立多层次的养老保障体系，以满足老年人的保障需求。这一论断的提出是基于目
前家庭保障功能的弱化以及人类寿命的延长的现状，通过建立多层次的养老保体系，一方面能分散养老保障责任，即由政府、家庭、企业以及市场共同分担;另一方面还能满足老年人对养老保险方面的差异化的需求。
1.1.2对如何扩大社会保障覆盖面的研究
在构建城乡社会保障一体化的背景下，如何扩大社会保障的覆盖面己经是诸多学者的研究热点之一，他们从不同的角度出发，各自提出了对于如何扩大社会保障覆盖面的观点:
(1)王东进曾提出，我们应当将养老保险的覆盖面逐步扩大到私营企业。因此，不管是从建立统一的劳动力市场的角度考虑，还是从非公有企业职工的年龄结构较轻的角度出发，私营企业员工参保的话将能缓解国有企业养老保障的负担压力。
(2)范梅灵等学者认为:扩面的过程要考虑到区域差别，不能搞一刀切。我国目前的生产力发展水平还不足以将所有国民都纳入到社会保障的安全网中，因此，应当在考虑到地区差别的基础上逐步将社会成员纳入社会保障的覆盖范围。
(3)刘淑梅等学者的观点是:现阶段的主要任务将更多的未保障群体纳入主要保障范围。我国目前的保障对象还主要是城镇职工及家人，将一些私营企业、外商投资企业以及个体经营者排除在保障范围之外。因此，要为这些为保障群体创造更多的条件，尽快实现应保尽保。
(4)王红星、金小红提出，社会保障制度应该将全体国民都覆盖之内，制度的建立要按照“普遍主义”的原则，使所有国民在需要生活帮助时都能得到相应的帮助。
1.2 国外养老保险全民化研究
日本的全民化实践
20世纪60年代，日本政府就完成了面向所有国民的养老社会保障制度建设。自《国民年金法》实施以后，日本就踏入了国民皆保险的福利时代。下面本文将从保障对象、制度的构成上来介绍日本的全民化养老保险制度。
从覆盖对象上来看，日本将养老保险的覆盖对象分为3个类别，依次是:学生、个体户以及农民，这三类群体是第一类参保人员;在公营和私营单位工作的人员是第二类参保群体;最后将在私营部门工作的人员的家属作为第三类参保群体。通过这三类保障对象实现保障对象上的全覆盖，为全民化养老保险的实施奠定了基础。
从制度构成来看，日本的养老保险制度由三个层次构成，主要是:所有日本国民都必须参加的国民年金构成第一层次;第二层次是厚生年金，也叫公共养老金;第三层次是非公共养老金。
(1) 国民年金制度
1961年，日本开始正式实施国民年金制度，其目的在于向个体商户、农民其配偶、失业者以及学生提供养老年金。80年代，日本开始对养老保险制度进行调整和改革，扩大了国民年金的参保者，将厚生年金和共济年金的参保者也纳入了国民年金，由此人人享有年金的养老保险体制得以最终成型。国民年金成为所有老人均有权分享的基础年金。
在保障对象的设计上，日本将养老保险的三类参保人员都纳入保障范围，凡是年龄在20至60之间并且居住在日本的居民都必须参加。
责任分担上，养老保险费用的由个人和政府共同承担。三类参保者各自承担的缴费责任也各不相同，第一和第二类群体必须缴纳保险费，第三类参保者则不必缴纳保险费，其保险费主要由配偶加入的雇员养老金制度缴纳，自己不用负担。日前，日本国民年金基金的2/3来自于参保人员缴纳的保险费，余下的1/3则主要来自于国家的财政补贴。
在覆盖范围上，截止2005年末，国民年金的参保人数为3282万人，享受待遇人数为2395万人，年度发放金额为150681亿日元，人均为62. 9日元。
(2)厚生年金制度
厚生年金保险是以在民间企业工作的人为对象的国家养老保险。它的收益与参保者的个人收入相联系，是日本公共年金的另一支柱，并且由政府来强制推行。厚生年金作为第二层的公共养老保险，与第一层的国民年金不同的是它与个人的收入成正比。
凡法律规定适用单位的不满65周岁的雇员均自动成为被保险者;其他单位的雇员经单位负责人同意，并报社会保险厅批准，也可成为被保险者。覆盖范围上，截至2005年末，厚生年金的参保人数为3302万人，享受待遇的人数为2316万人，年度发放金额为2409344亿日元，人均104万日元。

2.研究方法
2.1比较研究方法
任何国家的养老保障制度的发展必然会受到本国社会、政治以及经济等客观条件的影响，即使是同一国家在不同历史发展阶段、不同的条件下它的社会保障制度目标以及策略也会有所不同。本文在写作过程中，一方面运用纵向比较方法，比较了我国不同历史阶段社会保障制度的建立与发展历程，另一方面，通过横向比较法，对已经实现养老保障全民化的日本、瑞典、英国的养老保障制度进行分析，力求通过这两种比较方法来构建我国养老保险全民化的实现路径。
2.2历史的方法
一般而言，任何事物都有其自身发生、发展以及变化的历史，而任何新生事物都会迫使人们对以往的历史进行新的研究;否则的话，就难以把握事物本身具有的发展脉络和规律。历史本身的连续性对我们提出这样的要求，即在我们在对现实问题进行研究时必须要对研究对象的发生发展过程作一番梳理，它是研究的基础和前提。因此，本文在提出全民化养老保险的实现路径之前，对我国养老保险制度的建立和发展历程进行了梳理，以便更合理地提出建议。

3.养老保险制度建立与发展历程
3.1养老保险制度改革发展历程
3.1.1传统养老保障制度的建立和调整
新中国成立以后，逐步建立起一套以国家包办为主要特色的养老保障制度。我国企业职工养老保险制度是在1951年建立的，其标志就是《劳动保险条例》的颁布。这是我国建国后第一部具有全国统一性且与社会保险相关的法规。它规定了我国劳动保险的覆盖范围—100人以上的工厂以及铁路、航运和邮电单位。1953年，政务院又进一步修订和颁布了《劳动保险条例》，在这一《条例》中，一般矿山、工厂以及国营建筑公司劳动者都被纳入劳动保障范围。在1955年建立了国家机关和事业单位职工的离退休制度;1956年，国家建立了农村五保供养制度，覆盖对象是农村的弱势群体—孤老残幼，这一制度建立的标志是
《高级农业合作社示范章程》的通过。从总体上看，这套养老保障制度在特的历史时期发挥了重要作用，适应了当时的生产力发展，但其弊端也显而易见，如保障对象局限于职工，绝大多数农村居民养老只能依靠家庭保障和土地保障。“文革”期间，养老保障事业受到较大冲击，国营企业一律停止提取劳动保险基金，企业职工养老保险蜕变成单位保险，失去了原来互济性，使养老保险负担明显失衡。“文革”结束以后国务院开始调整和恢复文革中受到重创的养老保险制度，1978年颁布的两个《办法》可以说使养老保险制度在一定程度上得到了恢复。在1980年，我国建成离休制度。此时，我国传统养老保险体制基本建成。
3.1.2养老保险制度改革的起步和探索
1984年，针对单位保险带来的问题，一些地区开始在市、县级或行业内部进行统筹企业职工退休费用的试点，揭开了我国养老保险制度的序幕。1986年，在国务院出台《国营企业实行劳动合同制暂行规定》后，我国开始建立劳动合同制工人养老保险制度，也由此开创了我国养老保险制度上养老保险费用由企业和工人共同分担的机制。1991年6月，国务院决定对企业职工养老保险制度进行改革，首次提出建立三支柱模式的养老保险制度，并提出养老保险的统筹层次应当由市县级逐步扩大到省级。我国“统账结合”模式的基本养老保险制度确立于1993年，并于1995年开始在全国范围内推行实施。经过上世纪80年代中期以后的十多年探索，我国积累了不少有关建立职工基本养老保险方面积的有益经验，然而，在探索中也产生了不少问题，比如允许各地结合自身实际设计和实施企业职工养老保险模式，致使企业类型过多、难以统一。
在农村，一些地区为了改变农村养老保障的“空白”状态，于1986年起试点农村社会养老保险。1992年1月，民政部在颁布《县级农村社会养老保险基本方案》，这是我第一个面向广大农民的比较系统的社会养老保险制度。
3.1.3现代养老保险制度的确立和完善
1997年我国养老保险制度的覆盖范围进一步扩大，在国务院颁布相关决定中提出要将城镇所有企业及其职工都纳入基本养老保险的覆盖之中，还提出了城镇企业职工基本养老制度改革的总体架构和主要思路。因此这一年也被看作我国养老保障事业发展的一个重要里程碑，标志着“统账结合”这一养老保险模式在我国的正式确立，后来的许多政策都是对这一决定的进一步落实、扩展、深化或完善。1998年，在保障企业下岗职工基本生活以及退休人员的养老金按时足额发放工作又作了规定。同年，为了加强基本养老保险基金管理和调剂力度，国院专门下发通知，来解决养老保险方面行业统筹与地方统筹之间的矛盾。2001年，针对许多地方采用统筹资金向个人账户透支最终造成个人账户空账运行这一现象，国务院开始逐渐完善个人账户的管理，并开始国内试点做实个人账户。为了进一步拓宽基本养老保险的覆盖范围，国务院于2005年发布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》。这个《决定》的实施进一步完善了.“统账结合”的养老保险制度，成为我国职工基本养老保险制度改革的一个标志。
农村社会养老保险在上世纪90年代初期获得了较快发展，但在1999年，由于国家认为目前还不具备实行普遍社会保险的条件，农村社会养老保险由此进入衰退期。为摆脱困境，不少地区进行了多种形式的新探索。2002年，党的十六大报告提出有条件的地方可以探索建立农村社会养老保险制度。2008年，在党的十七届三中全会中提出在要全国范围内建立新型农村社会养老保险制度，并明确具体缴费责任按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的方式。2009年，国务院按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本要求，启动了新型农村社会养老保险的试点工作。2011年，城镇居民养老保险制度在全国范围内开始试点。
3.2目前养老保险制度取得的主要成就
3.2.1养老保险制度框架初步建立
经过25年的发展，我国初步形成了由养老保险、老人救助和老人福利这三部分组成的养老保障制度的基本框架。其中，养老保险处于主体地位，它属于一种缴费型养老保障，需要参保人员履行相应的缴费义务作为获得保障的前提条件。我国的养老保险可以说是典型的“三支柱”模式:主要由法定基本养老保险、企业年金和个人储蓄养老保险这三部分构成。基本养老保险制度作为整个养老保障制度的基础和核心，由城镇职工养老保险制度、城镇居民养老保险制度、新型农村社会养老保险制度、机关事业单位养老保险制度等构成。其中老人救助和老人福利这两部分属于非缴费型养老保障范畴。总的来看，我国的养老保障通过面向不同的对象建立不同的制度，正在加快实现制度层面的全面覆盖。
3.22养老保险事业发展不断加速
首先，养老保险的参保人数日益增加。截至2008年底，全国参加城镇职工基本养老保险人数达到21891万人，与1991年底时参保人数相比增长了2. 2倍。其次，随着生产力水平的发展，养老金水平也在不断提高，为老年人提供更高水平的保障。从2005到2007年三年间国家把养老金待遇水平从714调至963元。2012年，我国将企业退休人员的养老金水平又提高10%。这己经是我国连续年调整企业退休人员基本养老金水平，全国月人均养老金达到1531元。最后，老保险经办管理在不断加强。目前，县以上地区普遍建立了养老保障经办、管理和服务体系，基础建设和能力建设扎实开展，在社会化管理下退休人员的目前经能做到按时足额发放。
图 3.2.2 全球部分国家企业年金与基本养老保险的关系
3.2.3职工基本养老保险制度实现了整体转型
城镇职工养老保险制度是从原有的劳动保险制度通过改革转化的，从整体上实现了的国家-单位保障制向的国家-社会保障制转型。制度的整体化转型与经济体制的转型是相伴而行的。责任分担机制的建立，使国家或单位包办转变为用人单位或雇主与劳动者分担责任，辅之以政府补贴，这种三方分担劳动者个人养老保障责任的机制，不仅符合大多数国家的惯例，而且能够提高劳动者的权益观念及制度自身的财务稳定。而养老保险制度从最初的单位封闭运行转变为社会化运行的社会保险，不仅为劳动者的自由流动提供了条件，而且为创造并维护统一劳动力市场及公平的竞争环境奠定了基础，还能够提供高制度运行的效率，切实维护了参保人的权益。可见，从单一责任主体走向多方分担责任，从单位封闭运行走向社会化，是养老保险制度的根本性变革，它代表了这一制度可持续发展的正确方向。
3.3实现养老保险全民化面临的挑战和问题
3.3.1实现养老全民化面临的挑战
在我国养老保障制度建设与发展进程中，除需妥善解决好这一制度的前述问题，还需妥善应对人口老龄化、区域发展不平衡、就业形势多样化等现实挑战。
(一) 快速行进的人口老龄化
应当承认，人口老龄化现象一定程度上体现了社会的发展进步，然而，由此带来的老年人口抚养比的持续上升，使养老保险制度受到严重影响。据统计，截止截至2011年底，全因60岁以上老年人口达到1. 85亿，占总人口13. 7%。
在人口老龄化明显加快的人背景下，我国的老年人口抚养比己经从1982年的7. 97%上升一到2000年的9. 99%，在2009年达到11. 6%a '3J与此同时，大量非正规就业群体依旧没有享受到养老保障待遇，如进城农民工、自由职业者等群体。制度内的实际抚养比较高，在2006年已经达到32. 8%,养老保险制度受到人口老龄化的影响也被极度扩大化。
为此，国家需要理性预测、积极采取措施应对人口老龄化的影响。一方面，必须坚持并推广以缴费为基础的社会养老保险制度，实现多方主体的责任分担，政府应通过补贴等方式鼓励低收入者参加养老保险。另一方面，应坚持统账结合模式，同时进一步调整统账结合方式，增进参保者个人之间的互助共济功能，通过做实个人账户来形成资金积累，充分发挥统账结合模式应付人口老龄化上的优势。

图3.3.1 2000-2010年 养老保险人数与金额图
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
3.3.2家庭小型化使得传统家庭养老功能退化
无论从经济供养上看，还是精神安慰或从生活护理上看，家庭在我国的养老问题上都具有特别重要的作用。根据我国家庭养老事业的发展和某些工业发达国家的经验，我国家庭养老不仅在经济不够发达，老年社会保障体系不健全的今天发挥重要作用，即使是在我国经济发展水平达到相当高的程度的时候，家庭养老仍旧应当是我国养老保障体系中不可或缺的一个部分。
然而，随着计划生育政策的实施和社会婚育观念的变化，我国的生育水平呈现持续下降的趋势，家庭规模在不断缩小。一对夫妇要赡养各自的父母，也就是要承担四个老人的赡养责任，这已经成为了现实。据统计，我国家庭平均人口在1953年为4. 3人，1973年增至4. 8人，随后开始逐年下降，1982年为4. 4人，2002年为3. 4人，2007年为3. 2人。家庭的平均人口在1973年到2007年间减少了1. 6人。于此同时，家庭结构“倒金字塔”越来越普遍，传统的大家庭正在减少，所谓的“核心家庭”己成为基本形式。老年人与子女分开居住，使对老人的照顾、护理问题成为当今社会的一个突出问题。来自人口老龄化加上家庭小型化的双重压力，我国目前社会养老作用将不断强化，家庭养老作用则相对弱化，城乡居民越来越需要通过制度化的安排来保障老年生活。
3.3.3城镇化进程加快导致流动人口数量庞大
目前，我国的城镇化进程一直保持着快速发展的形势。从第六次全国人口普查得到的统计数据来看，同第五次全国人口普查相比，城镇人口比重上升13. 46个百分点。由于城镇化区域的扩大的过程也是大量的失地农民形成的过程据了解，我国现阶段已经有数千万的失地农民，随着经济的发展这一数量今后还将继续上升。由于失去了传统的上地给他们提供的养老保障，他们渴望能有一个为他们提供养老保障的制度安排的出现。与城镇化进程相伴随，我国还出现了数量庞大的流动人口。如何为这些流动人口建立养老保险制度急需要解决的重要课题。

3.3.4制度体系残缺，覆盖范围有限
制度体系残缺并且碎片化严重是我国目前养老保障制度建设所面临的最大的问题，也是我国养老保障制度覆盖面小的一个阻碍因素。养老保障制度的宗旨应该是要覆盖到所有的社会成员，而不是只把一部分受到政府重视的社会成员纳入保障范围，而忽视一些社会的弱势群体。我国目前己经按照职业分类建立起多种养老保险制度，如在城市有城镇职工养老保险、城镇居民养老保险、机关事业单位养老保险、孤寡老人福利制度等，在农村建立了新型农村养老保险、失地农民养老保险、五保户制度等，各种制度之间分割严重，而且制度边界也不清晰。由于现行养老保障制度的不健全，不论在农村亦或城市，以职业分类而建立起来的养老保障制度覆盖面很小，依然有大量的人员被排斥在目前的养老保障制度之外，覆盖范围仍然有限。总体估算，我国60岁及以上的老年人中有约50%没有任何养老金，有50%以上的从业人员没有被正式的养老保障制度覆盖。因此，我国要实现养老保险全民化，就要克服制度漏洞这一障碍。
3.3.5权责模糊
目前我国养老保障制度现阶段所面临的另一关键性问题就是权力责任的模糊。它主要表现在三个方面:
首先，未理清“新旧”养老保险责任。一方面，目前还未建立起偿还新旧制度转轨所形成的转轨成本的机制，这就使企业承担的缴费责任过高，因而使企业的竞争力受到影响;另一方面，由于“新旧债务”相分割，地区之间承担的养老保险费责任存在差距，不仅威胁了市场竞争的公平性，同时还阻碍了基本养老保险制度统筹层次的提高。
其次，没有合理划分个人、政府、市场三者之间的权利和责任。虽然政府在养老保险制度上的财政补贴力度在不断加大，但是政府应该承担多大的责任，并没有从法律的角度进行明确的规定;由于政府在责任边界上的不清晰，不仅影响了市场在补充养老保险方面的积极性，而且阻碍了市场在老年服务提供、养老保险资金运营管理方面的发展;在个人方面，目前还没有制定相关的制度来保障参保人员对于个人账户监督管理的权利。
最后，没有合理划分各级政府之间权责。一方面，中央政府和地方政府的权责没有划分清楚，目前我国的养老保险制度还处于地方统筹层次，但是却由中央政府承担了主要的财政补贴责任，这就导致养老保险制度的事权和财权无法统一。另一方面，没有明确界定政府不同部门的管辖责任边界。具体来说，要想让养老保险制度健康发展，就要理顺好各部门的权责边界。例如，20世纪80年代中期中国人民保险公司强势介入城镇集体企业养老保险，后因财务业绩不良而放弃经办，就直接导致了现阶段大量集体企业退休职工无法领取养老金的后果。
3.3.6核心制度不健全
首先，我国目前还未建立与全国统一的劳动力市场相配套的养老保险统筹制度，影响了劳动力在全国范围内的自由流动，使农民工和在乡镇企业工作的人员排斥在基本养老保险制度之外。这些人员由于具有流动性，如果只是纳入目前的制度，其养老金权益也会因此而受到影响。此外，由于养老保险制度的统筹层次较低，养老保险基金的封闭运行，违背了养老保险制度的统一性以及地区互济性原则。
其次，核心制度缺乏长效机制。制度转轨成本的化解机制与现实财政补贴的分担机制尚未形成，由此造成了个人账户长期空账运行，统账结合模式的优势无法得到有效发挥。此外，合理、高效的个人账户基金投资管理体制、养老保险经办体制、养老金增长机制也都尚未形成。体制与机制的双重缺失严重制约了基本养老保险制度的定型与进一步发展。
此外，相关配套制度改革滞后。第一，户籍制度改革滞后。这已经是影响基本养老保险制度走向全民化的一个重要方面。第二，收入分配改革严重滞后。劳动者实际收入与名义收入的巨大差距，造成未来养老金支出存在着巨大的潜在缺口。第三，公共财政体制改革上的滞后。国家财政对养老保险基金缺口的补助具有随意性。第四，公共投资管理体制改革滞后，日前扩大的个人账户资金积累面临贬值的风险，统账结合模式的优势无法得到充分发挥。
3.3.7 待遇水平低，不同制度之间待遇差距巨大
一方面由于制度的单一性，养老保险的待遇水平较低。我国多层次的养老保险体系还未建成，社会成员还享受不到多元化的养老保障待遇，但是仅靠基本养老保险制度又难以保障退休人员的养老需求。所以，退休人员只能享受较低水平的养老保险待遇。
另一方面，不同养老保险制度待遇高低不等。在城市，最为明显的是城镇职工基本养老保险制度和机关事业单位养老保险制度之间的待遇差距。其原因主要在于城镇职工养老保险待遇缺乏与在职员工工资水平相挂钩的增长机制，而机关事业单位退休人员却能享受这一待遇，这就造成了这两者之间待遇的巨大差距;而在农村，农民所领取的养老金待遇水平极低，根本无法满足养老方面的需求。可以看出，制度之间待遇水平的悬殊一方面是由制度的严重分割造成的，另一方面是由养老金待遇的增长机制引起的，这两个方面的问题没解决的话可能会引起严重的社会矛盾。

4养老保险全民化的实现路径
4.1建立一个适度集中多元化的制度覆盖全民
从已经实现养老保险全民化的国家实践经验来看，构建统一的多元化的养老保障制度是十分有必要的。因此，要实现养老保险全民化的目标，就要建立一个在对象上覆盖全体国民、在制度上健全且没有漏洞的养老制度体系。要构建这样一个制度，首先就要对我国不同社会成员的劳动关系特点有清晰的认识。根据社会成员的职业化特征，设计一个多元化的制度覆盖所有国民，以此来改变我国养老保险制度长期存在的分散化、碎片化的缺陷。这样一个适度集中并且多元化的制度安排应当包括这几个部分:城乡居民基本养老保险制度、职工基本养老保险制度、公职人员养老保险制度以及城乡居民老年津贴制度。通过这一制度覆盖所有国民。

4.2通过多层次的制度安排提高养老保障水平
目前，基本养老保险制度只提供适度水平的养老金，这是世界各国普遍奉行的标准，这也是为了维护养老保障制度的代际之间的公平性以及制度的可持续性。因此，基本养老保障制度只能能够满足老年人的基本养老需求，要想通过这一次的养老保障来获得高质量的老年生活显然是做不到的。人们必须借助基本层次以外的补充养老金计划来保障较高水平的老年生活。所以，我国应当构建多层次的基本养老保障制度，这样才能在保基本的基础上为老年人提供更高水平的养老保障。
1.家庭保障
尽管家庭保障的功能在持续下降，但我国深厚的家庭传统不仅能够持续发挥相应的养老保障作用，而且这种作用因为具有血缘关系、情感因素在内，更具人性色彩，从而是值得提倡并通过相应的家庭政策加以扶持的，这一保障层次应当由家庭成员之间的互助、政府主导的特种养老储蓄以及个人的储蓄等构成。因此，在社会化养老保障制度发展的今天，我们仍要维护好家庭保障这一基础。
2.基本养老保障
它的建立原则是“政府主导、责任共担”。它由公职人员养老保险、职工基本养老保险、农民基本养老保险和城乡老人津贴等制度构成。不过，在具体的制度安排中，政府的角色也有所不同，如在公职人员养老保险制度中，政府担任的是雇主责任的角色;而在职工基本养老保险制度当中，主要是承担担保人责任与一定的公共财政责任，在农民基本养老保险制度中也同样承担着相应的公共财政责任(也可理解为特殊的雇主责任)，在城乡老年津贴制度中则完全是公共财政责任，让缺乏养老金保障的老年人通过这一制度参与分享经济社会发展成果。在上述基本养老保障制度中，三险的替代率在总体上维持在50}左右，“一贴”的保障水平则应高于最低生活保障线或者贫困救济线。
3.职业性养老保障
职业性养老保障是与职业相关并以职业福利设立的补充养老保障，包括公职人员职业年金、企业年金以及其他可以提供老年人生活来源的职业福利制度。它是养老保险的第三层次，是用人单位激发员工积极性、提高员工退休待遇的重要措施。在这一层次上，政府对于公职人员的职业年金负有直接责任，但对企业年金主要通过税收优惠措施来鼓励用人单位提供，而政府要求企业强制性参与。此外，在农村，政府可以根据农村地区的实际情况建立针对农民的特殊补充养老保险制度，具体措施可以通过政府贴息或免除利息税的方式来吸引农民参与。通过建立起符合各类职业群体的职业性养老保障制度，可以进一步提高养老保障的水平。
4.商业性养老保障
它是养老保障体系的第四层次，完全由个人支付费用，从市场上购买，是提高养老保障的重要途径。在这一层次上，政府的作用主要是鼓励商业保险公司的发展、规范保险市场、维护商业保险市场的公平竞争、提升商业保险中的福利色彩。
需要特别指出的是，在宏观上，多层次养老保障体系的建设应当循序渐进，首先是重点建立与完善基本养老保险制度，再逐步发展更高层次的养老保险制度。但是在微观层面上，不一定要遵循上面的发展路径。那些被排除在第一和第二层次养老保障制度之外的人群，可以参加商业养老保险也同样能获得养老保障。

4.2.4养老保险基金收支预测
年份
统筹基金
收缴收入
中老年收入
新人收入
基金缺口
2005
2034
3473
0
1439
2010
3469
5624
0
2155
2015
5610
8415
0
2805
2020
8785
11685
89
2988
2032
23768
20024
4020
276
2033
25846
19991
5198
-661
单位：亿元
1 新制度下统筹基金缺口总量少于现收现付制度。2004一至2033年，个人帐户做实后统筹基金缺口总量为6.6万亿元，年均缺口2190亿元，比现收现付年均缺口要少540亿元。2024-203 3年，个人帐户做实后统筹基金年均缺口只有1700亿元，比现收现付年均缺口少2600亿元。
2、新制度下30年完成机制转换。新制度实施初期，