平等理念视角下的行政决策分析.doc

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　　摘　要：平等理念融入行政法是现代行政发展的必然趋势，其内涵着行政主体与行政相对人在人格、地位以及权利等方面的平等。行政决策必须在平等理念的指引下，把利益平等视为决策之核心，同时赋予民众对等的决策权利，通过多元利益主体的平等博弈，推进行政决策的科学化、民主化和法制化，从而最终实现社会利益的合理分配以及人民福祉的增进。

　　关键词：行政决策；平等理念；利益博弈

　　经验表明，缺乏平等理念的行政决策往往成为利益冲突乃至社会冲突的导火索。长期以来，政府部门在政绩与效益的强烈驱使下，在行政决策过程中习惯性地把公众当成被告知的对象，忽视公众表达利益诉求、参与决策等平等性权利的享有和行使，从而增加新的矛盾隐患、引发新的官民冲突，甚至导致巨大的政治经济损失。平等理念在行政法的融入实现了对传统“依附”行政的超越，体现了现代行政与契约精神的融合，更秉承了公平正义这一法治之精髓，也只有在平等理念的指引下行政决策才能有效保证公众权益的行使和享有，从而缓解或消除矛盾冲突，最终实现多元利益的合理协调与配置。
　　一、平等理念在行政法中的确立
　　平等理念源自于契约理念的扩展，它要求契约双方地位平等、权利义务平等、意志参与平等，强调契约双方的主体性与平等性。契约理念融入现代行政本质上是私法中的契约在公法中的运用，意味着以私法中的契约方式来实现行政权的行使，实现行政的目标。传统政治理论和法学理论，只强调公民政治参与权的平等、公民相互之间的平等，而忽视了行政机关与公民在行政法律关系中的平等问题。“在法律规范的世界中，国家和私人，在法律面前都是平等的，一样是服从法律权利义务的主体。在行政相对人本身所负有的为或不为一定行为的义务本身不是对行政主体的服从，而是对法律的服从。因此行政主体与行政相对人之间的关系应该是一种平等的关系。它们在法律上都是具有独立身份和相对自主性的主体，都应当平等地遵守法律、平等地受法律保护。”［1］契约理念在行政法中的植入，意味着蕴含于其中的平等理念在行政法中的确立。将契约理念所体现的平等精神引入行政法，既是私法契约精神向外的自然延展，也是现代行政和行政法自身发展的必然趋势。
　　二、平等理念在行政法中的内涵
　　（一）人格平等
　　人格是人立足于社会的资格，人格平等是一切平等的基础。温家宝总理所说的“让人民生活得更有尊严”的本质内涵就是全体公民在法律主体资格上的平等，即人格上的平等，只要是中华人民共和国的公民，无论其民族、性别、职业、家庭出身如何，也不论宗教信仰、教育程度、财产状况如何，是城市人还是乡村人等，都应享有法律上的平等人格，具有同等的生命权利，发展权利和追求幸福的权利。在行政法律关系中，公民作为自然人、社会成员、行政的参与者、行政法律关系的相对主体，理应具有法律主体资格，而且这种主体资格与行政机关的主体资格在法律人格上是平等的。在行政机关与公民的相互关系中，双方人格平等，公民作为行政相对人，已不再是行政机关的附庸，公民也不应因为行政机关代表国家行使行政权力，就处于从属地位，而行政机关也不能将公民视作手段、工具或资源加以利用，相反，应把对公民的人格尊严、生命发展、幸福追求视为行政活动的终极目标。然而，在中国的历史长河中，由于封建等级制的根基极其深厚，尽管封建社会早已结束，但“官贵民贱”文化陋习和“官本位”体制文化对社会的影响仍不可低估，加之改革开放以来金钱权贵对社会生活产生强烈的冲击，因此，当下强调行政法律关系中行政机关和公民的人格平等意识尤为重要。
　　（二）地位平等
　　地位平等又称社会平等，是指人们在社会生活的政治领域、经济领域、社会领域和文化领域内的平等。在行政法律关系中，基于大部分行政行为体现的单向性、命令式、服从型和强制型等特征，以往许多学者并不认同行政机关与公民的关系是平等的，他们认为行政机关作为唯一的行政主体处于主导地位，而公民作为行政相对人则处于从属或服从地位。但是平等作为现代法治的核心原则之一，行政机关与公民的地位平等是法治发展的必然。行政机关与公民尽管角色不同，但其地位理应是平等的，互把对方视为平等主体来对待。行政法的特点决定了行政机关与公民之间在权利义务的分配上是随着具体行政法律关系的变化而体现出不对等，我们不能以权利义务分配的“不对等”而否定二者地位的“平等”。现实中由于上述认识的偏差，行政机关与公民之间在地位的认同上相距甚远。行政机关自以为拥有权力居于优势地位而“高人一等”，而公民潜意识认为自己无权无势而“低人一筹”。受这种政治文化心理的驱使，行政机关更乐于采取高压手段处理行政关系，虽其面目可憎，而人民也只得俯首称臣，使得社会的平等更渺茫难求［2］。
　　（三）权利平等
　　公民在法律面前一律平等，不仅仅是实施法律上的平等，它所要求的权利平等是平等理念的根本内容。权利平等是指全社会范围内人们享有权利和得到权利的平等，包括立法和司法程序的公正、平等，并且在法律权利和义务上给予相同的对待，禁止有差别待遇的歧视性对待。在行政法律关系中，行政机关与公民的权利分配在事实上是不平等的，因为行政机关基于自身的性质当然拥有更多权利并居于优势地位，但这并不影响行政机关与公民各自所拥有的法定权利的平等性。行政机关享有立法、决策、命令、处罚、强制执行等权利，而公民依法享有人身自由、经济发展、文化教育、监督、救济、决策知情权及参与权等权利，行政机关不能以自己的权利优势去压制公民权利的享有与行使。比如，行政机关不能因为代表国家利益而剥夺公民获取合法个人利益的权利，行政机关不能因为拥有强制执行权利就能随意剥夺公民的人身自由和财产的权利，行政机关不能因为拥有决策权而剥夺公民的知情权、参与权。行政机关与公民二者在享有各自权利的基础上，对对方权利的尊重与平等对待是平等理念的应有之义。再者，在行政关系中，行政机关是事实上的强者，公民处于弱势地位，在国家权力逐渐向社会转移的趋势下，为了保护处于弱势地位的公民，法律应当赋予其更多的权利及权利保障，从而使行政机关与公民在权利对比中呈现内容上的对等性和力量上的均衡性。 　　三、平等理念对行政决策的内在要求
　　行政决策是行政管理的中心环节，在行政管理过程中起着决定性的作用。决策成功是最大的成功，决策失误是最大的失误。政府决策失误，特别是重大决策失误，必然使国家和社会付出沉重的代价。同时，不公正、不科学的决策及其带给公民的巨大损失已成为社会矛盾冲突、群体事件频发的重要推手，四川省什邡事件即是鲜活的案例。因此，必须摆脱传统决策理念与模式的束缚，在理念、机制、制度方面进行一系列的变革与创新，大力推进行政决策的民主化、科学化、法制化。平等理念为行政决策的民主化与法制化提供了思想先导和方向指引，也是实现决策的公正性与科学性的内在要求。
　　（一）利益平等是行政决策之核心
　　行政决策区别于其他决策的关键点在于公共利益是行政决策的核心价值和最终目标。美国学者戴维·伊斯顿认为，决策是政府对全社会公共利益进行有权威的价值分配。因此，行政决策的过程实际上是政府对公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程，其“目标导向是以公共利益为‘内核’，即实现作为社会利益核心的公共利益、具有组织分享性的共同利益和私人独享性的个人利益”［3］。行政决策既要保证公共利益的实现，又要维护组织共同利益和公民个人利益。三种利益形式的公正配置与合理实现成为检验行政决策成败的唯一标准。改革开放以来，随着经济社会的不断发展，我国社会利益结构发生了巨大变化，逐步形成了利益主体的多元化格局。但由于各方面改革的不到位或不配套，在我国转型社会中利益主体集中化和利益差别巨大化的现象越来越严重，致使利益主体之间的冲突愈演愈烈。突出的表现是公民个人的合法权益得不到有效保障，在有些时候或个别地方，某些利益集团甚至假以国家利益、或以整体利益之名，随意打压普通公民的合理利益诉求。我们党的宗旨是全心全意为人民服务，我国社会主义的性质要求我们在一切行政管理活动中必须以增进人民的福祉作为立足点和出发点，而行政决策的平等公正是一切管理活动运行的主轴。因此，行政机关必须把利益的平等获取，特别是保障公民个人利益作为行政决策的重要考量标准，把公民个人利益与其他利益置于同等地位，让个人利益得到平等的对待与尊重，这也是平等理念之地位与权力平等内涵在行政决策过程中的应有之义。
　　（二）信息公开是行政决策之前提
　　平等理念要求行政机关在决策的过程中必须贯彻信息公开的原则。行政决策实际上是多方利益博弈的过程，博弈力量的对比首先反映在决策信息获取能力上。行政决策主体的特殊性决定了享有行政权力的组织和个人拥有绝对的决策权力，其在决策信息的获取上当然具有天然的优势。正因为信息的不对称使行政机关在目标的确立、标准的设定、方案的选择等决策过程中实现操控决策成为可能。作为行政相对方，特别是弱势方，他们虽没有决策权力，但是基于行政方与行政相对人之间地位权利平等的原则，他们理应享有平等的信息获取权和决策知情权。同时，各方利益主体源于自身的利益诉求必然会关乎行政过程中自我的利益得失与否，都拥有强烈的决策信息获取的欲望，并以此信息来判断决策预期对自我利益的影响。公民也只有在掌握了信息，对有关问题充分了解后，才能对政府的决策行为是否正确给予必要的评判、直至信任与支持。因此，行政决策实践过程中，一是行政机关必须及时向社会公众公布详细、完整的决策信息，不得采取差别对待，对部分公民提供某些信息，而对另外的公民保密部分信息，应当让每一个行政相对人、利益相关者都有平等获取信息内容和范围的权利；二是必须保证行政相对人依法享有获知与自身权利义务相关的以及涉及公共利益、个人利益的各种行政信息，以此来保证平等主体之间决策信息的畅通。什邡事件中，之所以引起民众对决策的不信任关键在于信息的不对称、不畅通。政府信誓旦旦地宣称钼铜项目经过了国家高标准的环境评价和国家环保部的审批，但是整个环评信息却不公开。在关键数据没披露、还没有经过第三方（公众或专家）评价和质疑的情况下，即按既定立场披露环评公示县直接下结论“环评已达标，很合格。很显然，这种“躲猫猫”似的信息公开让政府与企业、与民众沟通不足，民众自然顾虑重重，什邡政府单方面发布强制对方接受信息的行为加重了民众的对立情绪。钼铜项目在不了解民意或者强逆民意情况下“冒险施工”，结果遭到民众抗议，最终只好停工。
　　（三）民众参与是行政决策之根本
　　行政法之平等理念阐明了行政主体与行政相对人都是法律面前的平等主体，都具有相同的法律地位和法律人格，行政相对方在“行政法律关系中已成为具有独立人格的主体，而不再成为行政权随意支配的、附属性客体”［4］，其反映在行政决策过程中应该是民众作为利益相关方以平等的主体资格积极主动参与行政决策，而行政机关应该为行政相对人提供参与行政决策的各种条件和机会。再者，行政决策的目标是实现作为社会利益核心的公共利益、具有组织分享性的共同利益和私人独享性的个人利益的共赢。共赢的预期实现在于各利益主体能在平等基础上充分表达自己的诉求，并以自己利益的合理性说服决策者在决策的过程中平等对待并尊重自己的意见，通过讨价还价的利益磋商协调相互之间的利益冲突从而达到各自利益的最大化。现实中随着我国民主进程的不断推进，社会公众为了谋求自身利益，不再满足于公共政策的客体身份，他们对于公共政策过程产生了强烈的参与愿望，期望能够在具体的公共政策制定、执行和反馈过程中体现自己的主动作用，使其充分反映和代表自身的诉求［5］。此时，政府应顺应民意向民众提供利益表达和磋商的制度平台，而民众参与理应成为行政决策实现利益共赢的最佳选择。民众平等地参与行政决策一方面可以解决政府理性不足的缺点，促进行政决策的科学性与正当性；另一方面利益相关方可充分表达自己的利益诉求促使行政机关平衡各方利益，促成多元利益主体之间的妥协与让步，最终实现利益的双赢，从而化解冲突与矛盾，实现社会和谐。长期以来，在传统决策模式的影响下，我国行政机关习惯于高高在上，往往以自己的意志作出行政决策并强加给其他方，把其他方看成是被告知的对象，如决策执行遭到抵制就采取强制措施予以打压。什邡事件中政府没有在平等的基础上充分实现利益方的参与和博弈，缺乏民主决策的保证，从而导致决策实施后即遭到民众的强烈反对。 　　（四）接受监督是行政决策之保障
　　行政机关与公民在权利义务上的平等但不对等性厘定了双方各自的权利界限，双方各自的权利在平等的基础上呈平行式运行，互不干扰与侵犯。在行政决策中，法律赋予行政机关拥有行政决策的决定权力，但同时也赋予了公民决策的监督权力。孟德斯鸠说过，有权力的人使用权力直到遇到了有界限的地方才休止。行政决策者也是经济理性人，国家公职人员为了实现其自身生存的需要，经过权衡比较，更愿意把公共行政权力作为自己追求切身利益的重要的或唯一的工具。此时决策者往往为了个人利益或小团体利益而做出背离公共利益或不公正的决策，一些不正当利益分配甚至被政策化、法制化，严重背离了行政决策的目的，损害了公共利益。另外，根据西蒙的“有限理性”理论，决策者受知识水平、经验、个人能力等自身因素的影响，以及信息资料收集的有限性，导致政府制定的公共政策常具有一定的局限性。从主客观两方面窥审政府行政决策行为，我们不难发现行政决策偏离公共利益的风险呈现出极大可能性。那么民众监督的出现会对这种偏离作出及时的纠正，从而降低利益损失的风险。什邡事件中，民众对钼铜项目提出质疑并上访，积极行使自己的监督权力，但是政府面对民众的监督权力的行使采取漠视的态度。在事件逐步升级愈演愈烈之时，2012年2月21日与5月15日信访局和什邡市委书记信箱分别就钼铜项目污染问题对民众作出回复，但是其回复的内容不但完全一致，而且对民众最关心的污染问题遮遮掩掩，关键信息只字不提。政府对待民众监督的态度不仅没能起到应有的作用，反而加重了民众与政府的隔阂。因此，行政机关在行政决策的过程中自觉接受公民的监督是其应尽的义务，也只有这样才能保证行政决策的公正性与科学性，才能保证公共利益这一核心价值的实现。
　　四、行政决策更需平等理念的践行
　　首先，要确立决策主体的多元化，实现有关利益主体的利益表达以及利益主体之间的均衡博弈。现代行政决策不再是行政机关的单方行为，更不是领导层所谓的“精英”行为，而应当是相关利益主体的共同行为。在决策初始阶段，就应该把利益相关方尤其是私人利益的代表者（普通公民）作为平等主体一起纳入决策层，并赋予同等的共同决策权力。普通公民代表进入决策层有利于让其充分了解公私利益之间的分歧与矛盾，在充分表达和争取自己的利益诉求的基础上，通过相互之间的宽容和妥协达成利益的一致。另外，普通公民代表进入决策层还可以有效监督与防止行政机关基于部门或个人利益，或与其他利益主体特别是企业结成利益联盟而作出背离公共利益的行政决策。这从源头上确保了主体之间利益均衡博弈的公正性和有效性。
　　其次，完善民众参与决策程序制度，充分保证公众在行政决策过程中所享有的知情权、参与权与司法救济权。行政决策信息必须及时、详细、完整并全程公开，关键信息给予通俗的解释与说明。采取实地意见调查、网络意见征集、座谈讨论、专家咨询与答疑、听证、会议表决等多种方式保证公众参与决策。当意见不一致或难以调和时应及时启动协商机制，在各利益主体共同参与下通过彼此的理解与妥协形成合意。同时，应赋予公众司法救济的权利。如果公众认为自己没有得到充分参与且决策结果显失公平时可以起诉至法院，要求行政机关重新启动决策程序。只有充分保证公民履行知情权、参与权、司法救济权三项行政决策的重要程序权利，才能实现真实有效的民众参与。
　　最后，构建和完善行政决策监督责任追究制度，实现对利益博弈的有效监督。除了完善政府内部的自我监督外，更要加强人大、司法机关、民主党派、特别是公众等外部监督的力量。公众可通过信息公开、政府答疑、听证辩论、上书走访、依法集会、新闻舆论等形式向政府施加压力来实现行政决策监督权力，而行政机关应该理性地对待公众、媒体、网络等制度化的利益表达方式对政府进行监督。完善行政官员问责制以及行政决策连带责任制度，按照“谁负责，谁担责”的原则把责任细化为信息咨询责任、方案设计责任、方案抉择责任等责任形式。构建事后责任追究制度，防止决策者因岗位调换或职务变动而逃脱责任的承担。