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区域科技政策框架的理论和实证研究
--以湖北省科技政策为例的实证分析该论文来源于湖北省科技厅重点软科学研究项目，课题编号为：

曾令华 郭建平
（武汉大学政治与公共管理学院，武汉理工大学文法学院，湖北 武汉 430070）

摘　要: 本文分析了国内学术界对区域科技政策研究的现状，探讨了湖北省科技政策的制定情况，最后结合湖北省实际，提出了制定有效政策法规，加强引导，利用自身科研力量优势，发展和推动高新技术产业，缩小与国内发达地区经济差距的科技政策框架构成。
关键词：区域 ;科技政策框架;

1区域科技政策研究综述
区域科技政策的研究是近几年来国内学术界研究突破的一个新方向，尽管学者们所作的研究视角不一，但已有诸多成果出现在学术界。其中黄乾(2001)提出建立区域创新政策支持系统，以区域创新体系为背景，以提升区域创新能力、健全创新体系，降低创新风险，保障创新者利益为准则，以遵循国家导向、打造区域文化、创新政策和市场力量相结合、创新政策与社会经济发展政策相结合为构建原则。吴忠泽(2004)分析了科学技术在践行科学发展观中的关键因素作用，并结合我国中南地区实现区域统筹协调发展的需要．提出全面推进区域创新体系建设的若干政策建议。吕剑龙 (2006)认为在西部经济发展中，应当结合区域实际，正确理解和认识对技术创新。同时他还对技术创新的动力及条件、性质及特点、内部支持与外部合作问题进行了分析，对推动西部地区企业技术创新提出了相应的对策及政策建议。任胜钢(2006)分析和评述了中部崛起的战略途径，依据后发优势理论提出了中部崛起的区域创新战略并作了详细阐述，并针对目前中部地区科技与经济发展的现状，提出了相应的政策建议。刘琼(2005)依托政策科学理论，探讨了区域创新政策体系的构建，研究了国内外区域创新政策体系的共性和特性问题。隋永强等(2003)认为，研究区域科技政策首先要确立区域科技发展战略模式，进行转变以地方政府职能为重心的体制创新，完善和修订现行的区域科技人才政策，根据公平与效率相结合的原则制定区域科技政策。 鲁贵宝 曾繁华.我国建设创新型国家的科技创新政策研究综述. [J].科技进步与对策，2007（8）

综上所述，目前学术界对区域科技政策的研究已经形成良好的局面，为政府制定科技政策提供了有力参考。但是，从总体上看，对科技创新政策体系的研究还没有形成一个统一的、科学的框架，深入、系统的研究工作尚比较缺乏。同时 我国的科技创新政策体系目前已从单一的科技政策 、产业政策向明确的科技创新政策体系转变，企业、科研院所以及个人的科技创新意识和能力较过去明显加强，科技创新法律、法规的制定也取得重大成果，但是科技创新政策尚未形成一个完整的体系，经济、科技体制改革滞后，投融资体系也未成型，而且科技创新政策政出多门，管理分散，没有形成推进科技创新的合力。　
2 湖北省的现行科技政策综述及其存在不足
为发展高新技术产业营造有利环境，提供法制基础和保障。湖北省制定了一系列地方性法规与政策措施，以鼓励和扶持高新技术产业的发展，主要包括以下三个方面：
（1）为落实国家发展高新技术产业政策法规而制定的具体实施措施
根据国家有关规定，湖北省人民政府制定了《湖北省高新技术企业高新技术产品认定和优惠办法（试行）》，以促进高新技术成果商品化、产业化，加快湖北省产业结构、产品结构调整和传统产业改造的步伐，推动高新技术产业的发展，鼓励和促进湖北省高新科技园区的发展；湖北省科技厅根据国家科技部、国家工商行政管理局《关于以高新技术成果出资入股若干问题的规定》，制定了《关于高新技术成果出资入股认定工作实施办法》（鄂科发政字〔2002〕105号），以便做好湖北省内高新技术成果出资审查认定工作，规范高新技术成果出资入股行为。
（2）湖北省省委、省政府为加强本省高新技术产业建设制定的政策法规
湖北省省委、省政府高度重视高新技术产业发展，提出“以落实科学发展观，进一步推动湖北省高新技术产业的发展，加快新型工业化步伐，优化产业结构，逐步把湖北建设成为我国中部重要的高新技术发展区”的目标，并先后制定出台了《省人民政府关于加快软件产业发展的若干意见》（鄂政发〔2004〕1号）、《省人民政府关于加快发展高新技术产业的若干意见》（鄂政发〔2005〕31号）以及《中共湖北省委、湖北省人民政府关于增强自主创新能力建设创新型湖北的决定》（鄂政发〔2006〕8号）等一系列政策措施。根据《省人民政府关于加快发展高新技术产业的若干意见》（鄂政发[2005]31号），湖北省人民政府制定了《湖北省高新技术产业开发区考评办法（试行）》，以加强对高新区发展的动态管理，促进高新区快速健康发展。
“十一五”时期，为全面贯彻落实科学发展观、建设创新型湖北、加快新型工业化步伐，并且为大力发展高新技术产业，转变经济增长方式、推进经济结构调整、全面建设小康社会，根据《湖北省经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，结合《湖北省科技发展“十一五”规划纲要》，湖北省人民政府于2006年制定了《湖北省高新技术产业发展“十一五”规划》。《湖北省高新技术产业发展“十一五”规划》以将湖北“初步建成特色鲜明、优势突出、竞争力强的高新技术产业发展区”为目标，对“十一五”期间湖北省高新技术产业的发展作出了具体的规划。
虽然湖北省在发展高新技术产业的工作上出台了相应的政策法规，起到了扶持和有效的引导作用，但是在现实的实施过程中，仍然暴露出了很多不足之处，需要改进，主要体现在以下两个方面：
（1）在人力资源管理方面取得了较大的成绩，但仍然不能满足湖北省高新技术产业发展战略的需要。没有彻底走出内地人事管理工作的老框框，人才得不到尊重的现象依然存在。在选人、用人的观念上,计划经济时期的用人模式和思维习惯仍然存在于开发区中，重文凭、资历，论资排辈，竞争意识不强，不重视能力和贡献等问题，导致学历热、靠年头等现象的出现。
（2）发展高新技术产业最重要的资金来自于风险投资，但无论湖北省还是武汉市或其他城市在区域金融市场的地位都远不能与上海和深圳相比，其所能提供的风险资金不仅规模严重偏小，结构也不合理，金融短缺严重制约着高新技术的产业化与规模化发展。除此之外，风险投资的健康运行离不开完善的法制保障，而目前我国风险投资法规缺乏创新，没有法律保障，缺乏与风险投资有关的特殊法律制度，加之我国风险投资机构组织形式过于单一，有限合伙制难以实现，发展柜台交易市场和区域性资本市场在现阶段还存在着一定的困难。
湖北作为老工业基地、中部大省，在改革开放的大潮中已经落后于东部沿海地区，必须积极寻找自己的发展空间。当前，国家批准武汉城市圈为全国“两型社会”建设综合配套改革试验区，一方面是武汉加快转变发展方式，实现科学发展的重大战略机遇，另一方面也是湖北省其他城市以武汉为龙头，加快发展步伐，探索进行现代工业社会建设的破晓时刻。这其中，利用自身优势，发展高新技术产业，形成具有全国乃至全球影响的高新技术产业集聚便是我省寻求发展，实现自我突破的必然趋势。科技政策的制定与实施是发展高新技术产业的必备前提和基本条件，也是高新技术产业健康、快速、永续发展的需要。高新科技产业的发展环境是建立在全面推进和深化科技体制、经济体制和行政管理制度改革，全方位推进产权制度、分配制度、劳动人事制度、社会保障制度的改革以及现代企业改制的基础之上的。经过对我省科技管理体制的研究，现提出有利于我省核心竞争提升的科技政策框架。
3.科技政策框架设计
表1 科技政策框架设计思路
一、总体发展目标

二、科技政策框架的设计原则

1.区域差异性原则
2.综合协调的原则
3.可操控性原则
三、科技政策框架设计方案

1.核心政策：
知识产权战略创新政策
2.配套政策：

（1）构建要素区际流动平台
（2）产业政策
（3）人才政策
（4）投资政策
（5）环境政策
3.1 总体发展目标
应用科学技术解决在生产和服务领域内急需解决的社会、经济问题。增强技术能力，以支持在国际市场上进行成功的竞争，特别是高新技术的竞争，全力以赴发展高新技术，并为高新技术及高新技术产品走向国际市场服务。加强国际科技合作，以促进经济合作的开展。把环境保护当作可持续发展的中心任务，加强环保，促进经济可持续性发展。
3.2设计原则
（1）深度适宜性原则。一项政策的出台不仅必须与当地的社会、经济、环境条件相适应，而且政策的制定必须达到推动当地社会、经济发展的目的，否则就是一种极为不经济的行为，所酿成的损失与浪费既是有形的，也有无形的。因此需要打破传统政策框架，设计更为科学和贴近实际的科技政策，不仅有利于科技产业发展，推动经济进步，而且需要设定一条最能够适应当地实情，能够最大限度利用当地特色资源、环境的发展路径。
（2）全面、协调的原则。合理的科技政策，需要符合全面、协调的原则，既要强调以科技创新理念为核心，同时也需要全面、系统、综合地考虑人才、资源、环境、经济结构等要素，将科技创新的要求渗透到产业政策、财税政策、投资政策、人才政策、环境政策等各项经济发展政策的制定和执行之中，促进科技政策系统化和诸要素的一体化。
（3）可掌控性原则。在不与国家整体科技、经济政策导向相违背的前提下，地方政府可以因地置宜，制定区域化的科技政策。但区域化的科技政策在出台之前尽管反复经过了多方论证，政策的调整对象毕竟属于前沿领域，存在一定不可预知的不利因素，同时制定新的政策也是对现有政策体系的重大修订。为保障地区经济持稳步态势发展，作为地方政府需要始终能够全盘掌控政策的实施。因此在源头上，在制定政策当时，既要重点突出以科技创新为中心的理念，同时要注意政策内容的灵活性、可行性、可持续性，并且执行力度需切合实际。
3.3框架设计方案
3.3.1核心政策：知识产权战略创新
重视知识产权战略，因地置宜的制定知识产权战略，鼓励科技企业的技术创新，特别是提高自主知识产权的研发能力，有利于提高我省科技创造研发的整体水平，同时也是我国知识产权兴国战略大局中重要的一环。
（1）实行区分管理原则。在不违背国民待遇原则的前提下，对不同企业采取不同的政策管理。将政策细化立鼓励自主知识产权，扶持国有、民营企业的原则。应着重扶持我国企业自己的科技研发创新能力，给予国有、民营企业更多的政策支持。对于外资控股的合资企业，更要把好准入关，以有利于自主知识产权的创造为合作基础，不以简单的来料加工方式合作，我们要了解外国高新的科学技术和研究方法，能将别国的知识产权变为自己的知识产权。 王海英. 我国民营科技企业知识产权管理战略研究[J]. 中国软科学，2004（9）

（2）设立知识产权扶持基金，限量申请。依特批程序扶持企业的研发、专利申请尤其鼓励先进技术申请国际专利和产业化等。重点支持高新技术领域的发明专利申请、专利技术转化和产业化，提升高新技术产业国际竞争力；对中小企业申请发明专利，经专利授权后，给予相应费用补贴；对中小企业向国外申请高新技术的发明专利，给予申请费资助；支持高新技术领域专利技术的转化和产业化，对中小企业自行研发或购买发明专利并实施产业化的，视其所产生的经济和社会效益，对专利产品、技术开发费用或专利购买费用给予一定比例的资助。刘洋 王勤秀 姚志国. 高新技术园区优惠政策当向自主知识产权企业倾斜——我国高新技术园区政策实施状况调查的思考[J]. 知识产权，2004（3）

（3）加强与科技有关的知识产权保护和管理，强化科技政策对专利的导向作用。 在贯彻和落实科技政策过程中，将知识产权的拥有、运用、管理和保护作为认定和复审高新技术企业、企业技术开发机构和高新技术成果转化项目的必要条件之一；对申请科技发展基金资助的企事业单位，科技项目管理部门在受理时要考核项目申请单位知识产权工作情况，给予不同力度的支持和资金资助。对科技发展基金立项的技术研发项目，项目管理部门应当将专利管理纳入项目管理的全过程，要求项目申请单位在申请立项时提供专利检索报告，项目研究开发过程中进行信息跟踪和分析，项目验收时将申请专利，特别是发明专利列入评价内容；通过政府部门与重点企业、行业协会、高科技园区等机构构建知识产权保护工作网络，提高行政协调和管理效率。对发生的专利侵权纠纷等问题，有关部门和单位应当积极迅速协调解决，切实维护知识产权保护的法制环境。
表2知识产权战略创新政策方案
政策名称
实施方案
知识产权
战略创新

实行区分管理原则
设立知识产权扶持基金
加强与科技有关的知识产权保护和管理

3.3.2 配套政策
（1）构建要素区际流动平台。根据国际经济学和西方经济理论,有优势的生产要素在本区比在其他区域有较低的相对价格,生产要素从价格较低的区域向价格较高的区域移动,一般都会提高生产要素的收益率萨缪尔森·诺德豪斯.宏观经济学[M].张小川译.北京:华夏出版社, 1999.
。若某一生产要素在A地区比较丰裕,在B地区比较稀缺,则该要素在A地区价格较低(或潜在性的),在B地区的价格较高(或潜在性的),A地区把该要素移向B地区能够获得较高的利益, B地区从A部地区移入该要素能够减少产品的生产成本,从而获得一定的经济利益。另一方面,又能直接增加对B地区要素的需求,从而使B地区要素的要求量和价格都得以提高,大大改进B地区的福利水平,促进B地区的经济发展。这一情况如图1所示。

实践证明，发达国家和地区经济增长的持续动力是科技发展带动生产率提高的。通过扩大资本和劳动力的数量来增加产量毕竟是有限的，而通过科技进步来增加产量则是无限的，因此科技要素的投入是科技创新的前提条件和根本保证。在科技要素投入中，R&D投入是最具有创造性和创新性的部分，对科学技术由知识形态的生产力向现实的生产力转化起到了至关重要的作用。因此，湖北省作为中部内陆大省要积极投入资金，从发达国家和地区引进先进技术，进行产业升级，力求在最短的时间之内消化引进技术，尽快赶上发达国家和地区的科技发展水平，推动地方经济的进一步发展。
（2）产业政策的完善与发展。加强政府的宏观引导和统筹规划，将已取得重大突破和能尽快占领市场的拥有自己知识产权的高新技术产业项目，作为全省优先发展的重点，集中人力和财力，将这些项目做大、做活、做强：
首先、武汉发展光电子信息产业必须坚持以我为主，走自主创新之路，拥有自主知识产权和产品创新开发能力。一方面要瞄准国际光电子信息技术的最前沿，在若干重点领域进行攻关，达到国际领先水平，并利用低成本优势开发出面向国际市场的标志性产品，走国际化、品牌化之路;另一方面，也要面向国内市场，运用光电子信息技术去改造传统产业，开发出高科技含量的、具有替代性的节能产品、环保产品和大众产品，走进口替代之路，与国外产品展开市场竞争。
其次、加大对生物农业、生物医药和生物保健食品方面的扶持和引导力度。从研发力量上看，湖北有十几所高等院校、科研院所涉足生物农业，不少课题研究在国内外处于领先水平。从省内企业的成长状况来看，本省的健民药业、马应龙药业、红桃K以及安琪酵母等企业集团和上市公司在国内市场上已经占据了一定份额，并产生很大影响，成为该领域的先行者。从现有开发区内的产业类型来看，南湖农业高新技术园区建立的生物农业、生物医药产业已经初具规模。以上情形足以说明我省在生物农业、生物医药和生物保健食品的开发方面有着极大的潜力。
第三、推进新材料专项研究和节能环保以及新能源科研方面的成果转化。我省的新材料专项课题中的纳米氧化错、纳米晶化增强剂、纳米稀土发光新材料等均已进入成果转化的初始阶段，新产品的研发已经完成，即将投产；武汉理工大学与东风公司联手研制的25KW燃料电池电动汽车样车已经问世，并通过了联合验收；作为我省国产汽车项目自主研发的重头戏“混合动力城市公交客车”和“混合动力轿车”已通过科技部第二期合同验收，实现产业化指日可待。我省在进行经济战略布局时应当考虑对以上领域给予政策倾斜，实行重点扶持。
表3产业政策方案
政策名称
实施方案
产业政策

发展光电子信息产业
加大对生物农业、生物医药和生物保健食品方面的扶持和引导
推进新材料专项研究的成果转化、推进节能环保和新能源科研
方面的成果转化

（3）人才政策法规的制度创新。首先，作为高校、科研机构应采取积极、宽松的管理政策，允许本校教师和科研人员在做好本职工作的同时，到高新技术开发区兼职或自主创业。高校和企业之间应当加强互动，可以聘请企业人员到学校讲学，传授实务经验，并聘请优秀的企业从业人员为兼职教师；加大对高层次人才的吸引力度。留学生创业园建设和创业项目资助在国内早已成为热点话题，我省应当积极跟进。应当推进企业博士后产业基地和博士后科研工作站的建设，招收留学人员进站做博士后，为企业科研服务。地方政府还应为企业、机关引进博士创造良好的环境条件；实现专业技术人才资源的开放性利用。院校之间应当加强合作，使得开放性试验室、研发中心、博士后工作站中的人才成为共享资源，地方政府可以组织学术交流活动，资助企业聘请专家教授兼职，利用好开发区中高级职称评审委员会的渠道，推进紧俏专业人才的储备工作，参与人才资源信息化建设；
表4 人才政策方案
政策名称
实施方案
人才政策

给予教师和科研人员积极的管理政策
加大对高层次人才的吸引力度
开放性利用专业技术人才资源

（4）投资政策法规制度创新。创造适宜创业投资业发展的法治环境是制定投资政策法规的核心理念，我省可以借鉴欧美国家和国内其他地区的先进做法，完善现有的法规体系，吸引更多的外来资金投入到我省高新技术产业的发展和建设上来。首先，扩大投资主体的准入范围，在政策上给予各种优惠待遇，允许外国个人、公司、法人投资或者与国内公司、法人合作共同投资高新技术企业；完善中小企业贷款担保体系。成立若干家为创业投资机构和风险企业提供融资担保服务的中介机构或是由政府直接提供担保，可以解决高技术企业由于不具备大量固定资产，且其发展具有很强的不确定性的显性问题；设立小企业投资公司，由政府出资，通过国有资产经营公司或者采用贷款贴息方式，规定投资方式，支持规模化生产的高新技术产业项目发展，同时带动私人和社会资本投资高科技企业；成立中外合资创业投资基金，实现国内创业投资业发展与国际接轨，一方面吸引国外资本，另一方面也促使高新技术成果的商品化和产业化在国际范围内进行。
表5 投资政策方案
政策名称
实施方案
投资政策

创造适宜创业投资业发展的法治环境
扩大投资主体的准入范围
完善中小企业贷款担保体系
设立小企业投资公司
成立中外合资创业投资基金

（5）环境政策的优化调整。随着国家经济战略布局的变化，从东部沿海向中部内陆进行区域产业转移到趋势越来越明显，同时也伴随了人口的转移。作为中部内陆的湖北，工业化和城市化的步伐将会加快。在此过程中，不可避免将产生工业污染和城市生活污染，因此环境政策的调整与优化必须提早研究，严格执行。首先，在产业布局和区域规划中对于污染源头要重点盯防，增加项目准入制度，严格监控污染源减量达标排放，具体包括开发区总量控制及所在地环境容量、各类污染源达标排放情况、高耗能、高污染行业的监控等。建议出台重点政策和配套政策来建立适合重点开发区的环境政策体系：重点政策主要针对的是区内的工业生产活动，政策的出发点就是要贯彻“严控污染、重在发展”这个主导方向；配套政策主要针对的是区内的软环境建设，政策制定的初衷是要对重点政策执行后的效果进行补充。徐会 孙世群 王晓辉. 基于主体功能区划的环境 政策框架设计[J]. 环境科学与管理，2008（9）

表6 环境政策及实施力度方案
政策名称
实施方案
重点政策

加强区域规划环评
清洁生产管理办法
排污权交易和绿色税收收拾点
完善传统环境政策
环境风险防范政策
配套政策
制定开发区节能减排达标管理办法
制定环境督查制度
企业分级管理
完善传统环境政策
设立环保科技研发基金

4结　论
作为地方政府在未来的区域经济发展中应当发挥引导职能, 大胆试验，率先突破，努力走出一条有别于传统模式的新型工业化道路，推动经济、社会又好又快发展。但是无论在任何时期，社会发展到任何阶段，科学技术的发展对社会发展的决定因素作用都是政府在决策时必须认真考虑的问题，政府出台的科技政策必须符合社会实际，有利于前沿科学技术研发，有利于高新技术产业的发展。

参考文献:
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[7] 对外经贸实务编辑部. 创国际型高科技园区—武汉东湖高新技术开发区的发展与创新之路[J]. 对外经贸实务，2007: (4).
[8] 谢颖. 面向中部崛起的湖北高新技术产业发展战略研究[D]. 武汉理工大学，2006.
作者：曾令华（1969---），男，湖北省武汉市人，武汉理工大学政治与行政学院副教授，硕士生导师,武汉大学政治与公共管理学院博士生，主要研究方向科技发展与社会。联系方式：13871215586，邮箱：zenglh@
郭建平（1977---），男，湖北省随州人，武汉理工大学文法学院博士研究生，主要方向为科技政策、法律。联系方式：13517246769，邮箱：applesui@