加强对增值税申报质量控管的思考.doc

加强对增值税申报质量控管的思考
增值税是以商品生产流通和劳务服务各个环节的增值税为征税对象的一种转税。我国于1994年在工业、商业等领域全面推行增值税。经过十年多的实践，税务征管模式进行了多次改革，税务申报方式不断完善，取消了税务专管员管户制度，逐步建立了集中征收、电子申报的征管新模式；但从另一方面来说，税务机关弱化了了对企业的日常监控，企业增值税纳税申报异常现象频繁出现，零申报和小额申报（月纳增值税低于商业200元，工业低于300元）企业不断增加。从南墅税务分局实际情况来看，2005年8月末增值税纳税人申报户数（不含个体工商户）189户，其中全年零申报企业7户，小额申报企业15户，占实有户数的12%。从以上户数的比例不难看出，企业连续零负申报和全年零申报经营已不是个别现象，严重影响了当前增值税的申报质量。

一、增值税申报质量偏低的成因
（一）增值税税制本身的不尽合理客观上造成税收流失。一是增值税征税范围狭窄。增值税征税范围包括境内销售货物、修理修配劳务以及进口货物，而对金融、饮食服务、交通运输等行业未纳入增值税的征税范围，特别是货物流通密切相关的交通运输业未纳入增值税的征税范围，运输企业在购进设备、配件和燃料时已承担了增值税额，取得营业收入又须缴纳3%的营业税，而增值税一般纳税人对运费支出按7%抵扣进项税额。从这类例子中可以看出存在着重复征税和低征高扣的问题。二是两种纳税人的划分有违公平税负的原则。现行增值税纳税人分为一般纳税人和小规模纳税人，对增值税一般纳税人实行凭票扣税的办法计算征收增值税，而对小规模纳税人则统一按6%或4%的征收率计算征收增值税。这就造成了小规模纳税人税负明显高于一般纳税人，小规模纳税人6%或4%的征收略有偏高，客观上刺激了他们偷税行为，而购货单位取得的代开增值税专用发票只能按6%或4%抵扣进项税额，以致于一般纳税人不愿购进小规模纳税人的货物或应税劳务，这就使占缴纳增值税总户数绝大多数的小规模纳税人不能正常生产经营，进一步刺激了小规模纳税人的偷税行为。他们利用现有税制的不完善，采取帐外经营、销售不开具发票、体外循环、在银行开设多头帐户进行大量大额的现金交易，在不同环节大量偷税，税务部门很难准确掌握，这种现象较为普遍。现行增值税进项税额实行先扣后查的抵扣办法，使税务机关对申报质量有效监控成为空谈。一是代开进项发票的情况有新的变化，即小规模纳税人在进货时，与同行业的的一般纳税人勾结，带上一般纳税人的税务登记证副本，通过一般纳税人支付货款，取得专用发票，凭此骗取扣税。二是企业非正常损失，报废原材料、产成品和盘亏原材料未从进项税额中扣出。某些企业只将货物金额冲减原库存材料、库存商品，未将损失货物从进项税额同时转出，多抵扣进项税额。三是月底进货吃掉当月销项税额，以致税后款后移，导致异常申报，企业税负逐年下降，甚至长期零申报、负申报。

（二）利用政策性减免税偷逃税款。在增值税设计上，理论上说是不存减免税的。而在我国，由于长期受计划经济的影响，对市场经济条件下税收宏观调控的有限性缺乏认识，在财政上“收支两条线”未实现彻底分离，致使新税制实施不久后即出台了大量与原增值税税法精神相违背的减免税政策，如饲料企业、校办企业、福利企业、废旧物货回收企业等，从而诱发了“搭车”、“挂靠”等钻政策空子偷逃税的违法行为产生。同时，减免税额还易受到人为操纵的购进、销售等影响，使增值税专用发票自发监督、交叉审计的内在功能在某种程度上受到削弱或阴断，形成征管漏洞。
（三）基层税务部门对纳税申报疏于管理或管理不到位。主要表现，一是申报管理流于形式。少数税务人员对纳税申报的重要性认识不足，片面地认为只要完成税收任务就行了，往往是当期需要入库多少税款，就让纳税人申报多少税款。二是对申报情况不认真检查审核。法定申报日期过后，对辖区内的征管户，哪些申报了，哪些未申报，不及时进行排查、核对；对已办理纳税申报的，不作认真的逻辑审核。三是对违法行为不及时进行税务处理。对不依法进行纳税申报的纳税人，《税收征管法》规定了相应的法律责任，但在实际工作中，一些税务人员对逾期不申报的纳税人，不及时下达限改通知书并处以罚款，而是简单地通过电话催要。四是对申报资料不作分析利用。纳税人的纳税申报及附报的财务报表等资料，蕴含很多对税收征管、稽查有价值的信息，一些税务人员对此熟视无睹，不加分析利用，使一些偷税问题、违章行为不能及时有效地得到处理和纠正。五是对申报资料不及时汇总、整理。少数基层税务部门对纳税人的各种申报资料不明确专人及时汇总、整理，造成资料分散甚至流失，给征管、稽查工作带来隐患。使用税收征管信息系统的单位，不及时将申报数据输入微机，影响了征管信息系统的有效运行。

二、增值税异常申报的对策思考
（一）扩大增值税征收范围，实行消费型增值税。一是扩大增值税的征收范围。现行增值税征收范围狭窄，仅将纳税销售货物或提供加工、修理修配劳务以及进口货物列入征收范围，没有覆盖社会再生产的全过程，一些重要的经济领域尚未涉及，那些与企业生产经营、货物流通密切相关的行业应尽快纳入增值税的征收范围，如交通运输业、建筑业、邮电通讯业、服务业等。这些行业与增值税密切相关，改征增值税条件也相对成熟一些。改征以后可以解决目前增值税存在的许多问题，如重复征税问题，低征高扣问题，征收营业税抵扣增值税等问题，可以有效的防止异常申报的发生，使增值税制进一步趋于完善。二是统一规范一般纳税人认定条件。对于一般纳税人的认定方面要统一，税务机关在认定一般纳税人的问题上要必须严把认定关，严格标准，将一般纳税人的认定和一般纳税人的数量控制在国税机关的有效监控范围内。为使小规模纳税人具备参与竞争的能力，对小规模纳税人可以采取价税分离的办法，平时采取按征收率征税，年度清算统一按销项税金抵扣进项税金，并统一调查测算后确定最低征收率，高于征收率按实征收，低于征收率按征收率征收。这样，既保证了税收收入，又抑止了高进低出、平进平出等不正常现象。
（二）全面加强对纳税人的的管理和监控。一是扩大增值税纳税评估的范围。目前增值税纳税评估工作仅仅限于一般纳税人，从评估的效果来看，对增值税一般纳税人零负和“无税”申报起到了一定的控制作用，但小规模纳税人的长期零申报和“无税”申报，由于普遍没有开展评估，在取消了专管员制度以后，监控的力度明显减小。所以我们应全面加强对增值税纳税人的管理和监控，从而把所有增值税纳税人全部纳入到评估工作中来，抓好“过程”监控，及时发现、查清和解决异常申报，切实提高其申报质量。二是继续做好票表稽核工作。从2004年7月份起，为加大对增值税专用发票的管理力度，切实解决增值税的申报质量问题，国家税务总局开展了“一窗式”管理模式，提出了“票表稽核”工作，在纳税申报窗口进行“票表稽核”，以审核增值税纳税申报的真实性，凡属申报异常的，一律进行查明原因，视不同情况分别按有关规定予以处理，从而将金税工程与征管软件“搭界”，让抄报税、认证和申报三项业务管理，在税务端进行整合，使相互独立的系统实现了一体化管理，从运行的效果来看，在一定程度上有效地解决了纳税人可能“开票不纳税”的问题，遏止了部分企业的零负申报和“无税”申报的增长势头。
（三）加强发票管理，注重金税交叉稽核。一是在专用发票发售时做好已使用发票的查验工作，检查其是否按规定使用；在纳税申报环节，做好发票日常稽核工作，要防止企业人为地延缓纳税义务发生时间；在日常管理工作扎实开展的基础上，重点做好专门的稽核检查工作，以确保增值税专用发票的正确使用。二是实行全面开票制度，规定不论工业、商业环节，只要销售货物必须开具发票，不管对方是企业、使用单位或个人，也不管对方是否要票，销售方必须开具发票，凡不开票的就是违法行为，一经查出要处以重罚。三是规定企业“销货单”列入发票管理，由企业自行设计，报税务机关批准后以指定印刷厂印制，套印税务机关印章编号管理。“销货单”是目前企业内部监督的需要，又是消费者以取得商品保修、调换、索赔的需要，“销货单”列为发票的管理范围，既不过多增加企业的工作量，又维护了消费者的利益，同时也有利于税收、财务的管理。四是要采取相应的反控措施，规定企业和机关事业单位购买商品必须向对方索取合法的发票，凭以入账。否则一经查出，要与对方同样承担偷税责任，对购买方处以补税罚款。同时还要规定，对销售方不开发票的行为，消费者可以向税务机关举报，一经查实，对销货方处以重罚，并从补税罚款中提取奖金重奖举报者。四是加大金税工程的覆盖面。在金税工程覆盖所有一般纳税人的基础上，尽快把普通发票、农产品收购发票、收购发票以及运输业发票全部纳入金税网络。
（四）完善增值税税金的结算制度。一是加强企业银行帐户的管理。当前企业的多头开户、多头核算。尤其是开设的个人帐户，既导致了企业财务管理的弱化，也直接造成了税务监控乏力和税款流失。为了堵塞这一漏洞，一方面应全面清理和整顿企业多头帐户现象，从财务核算上给予严格规范；另一方面要严格执行新《征管法》规定，企业开设多种银行帐户，必须要通过税务部门的审核批准，否则银行不准为企业开设多种银行帐户。税务部门只有控制住企业银行帐户，才能真正掌握企业资金的流动状况和税收利润核算的真实情况。二是开设增值税税金专户，实行税金结算专户管理。即增值税纳税人要在开户银行分别开设货款、税金两个结算专户，纳税人实现商品销售，货款与税金也就同时实现，应当在货款和税金两个结算专户分别核算。税金专户的存款，只能用于进货支付进项税金和用于向国家缴纳税款，除此不能挪作他用；同时税金必须通过税金专户支付，否则税务机关不予抵扣。这样做一是可以避免企业占用税金，避免银行收代把国家税金收走，保证企业实现的税款及时入库。二是还有利于销项税金和进项税金的管理，控制非税账户付款进货的行为，加强企业资金“体外循环”的监控。
（五）增强内部制约机制。强化内部制约机制应从三个方面着手：一是全面推行税务行政执法检查责任追究制。对不履行职责或执法不当给国家造成税款损失的，必须承担相应的后果并根据情节轻重追究相应的行政责任，必要时应依法追究其刑事责任；二是加大税务执法力度。要加大税务违法案件的处罚力度，必须使偷逃税者为其违法行为付出应有代价，并起到处罚一户、教育一片的作用；三是优化征管环境。除加强税务机关与工商、国税与地税、征收与稽查的联系协调外，还应建立统一的纳税识别号（国际代码），依托计算机归集处理，并逐步与工商、银行、海关、企业等联网，交换、查询税务信息，这样可最大限度地减少税收死角和盲区，扼制税收流失。